Chương 1 : NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỰ DO LẬP HỘI
1.4. Tự do lập hội trong pháp luật nhân quyền quốc tế, khu vực và tạ
tại một số quốc gia trên thế giới
1.4.1. Quyền tự do lập hội trong hệ thống luật nhân quyền quốc tế
Quyền tự do lập hội được quy định trong nhiều văn kiện pháp lý quốc tế khác nhau, trong đó đặc biệt quan trọng là Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người năm 1948 và Công ước về các quyền dân sự và chính trị năm 1966. Đây là những cơ sở pháp lý ràng buộc các quốc gia thành viên phải có trách nhiệm thực thi bảo đảm các quyền con người đã được ghi nhận, bao gồm quyền tự do lập hội.
Quyền tự do lập hội là một trong những quyền tự do cơ bản của con người, được ghi nhận lần đầu tiên trong Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người năm 1948. Điều 20 Tuyên ngôn ghi nhận: “Mọi người đều có quyền tự do hội họp và lập hội một các hòa bình. Không ai bị bắt buộc phải gia nhập
1. Mọi người đều có quyền tự do lập hội với những người khác, kể cả quyền lập và gia nhập các công đoàn để bảo vệ lợi ích của mình; 2. Việc thực hiện quyền này không bị hạn chế, trừ trường hợp do pháp luật quy định và những hạn chế này là cần thiết trong một xã hội dân chủ, vì lợi ích an ninh quốc gia, an toàn và trật tự công cộng, để bảo vệ sức khỏe của công chúng hoặc nhân cách, hoặc các quyền và tự do của những người khác. Điều này không ngăn cản việc hạn chế hợp pháp đối với những người trong các lực lượng vũ trang và cảnh sát;
3. Không một quy định nào của các điều này cho phép các nước tham gia Công ước về tự do lập hội và bảo vệ quyền được tổ chức hội năm 1948 của Tổ chức lao động quốc tế được tiến hành những biện pháp lập pháp hoặc áp dụng luật làm phương hại đến những đảm bảo nêu trong Công ước đó.
Bên cạnh đó, quyền tự do lập hội cũng được ghi nhận khái quát trong các văn kiện khác như Điều 7 của CEDAW về quyền tham gia vào các tổ chức phi chính phủ, hiệp hội của phụ nữ; Điều 15 của CRC về quyền tự do lập hội và hội họp của trẻ em; Điều 5 của CERD về nguyên tắc cấm phân biệt đối xử trong việc hưởng thụ các quyền con người; Điều 26 của CMW về quyền tự do lập hội và hội họp của người lao động di trú và các thành viên gia đình họ; Điều 29 của CRPD về tham gia đời sống chính trị công cộng của người khuyết tật bao gồm việc tham gia vào các tổ chức và hiệp hội phi chính phủ có liên quan đến đời sống chính trị xã hội. Riêng với lĩnh vực lao động, quyền của người lao động được tự do thành lập công đoàn được quy định trong Điều 8 ICESPR, trong các văn kiện của ILO như Công ước số 87 về quyền tự do lập hội và bảo vệ quyền được tổ chức năm 1948, Công ước số 98 về quyền tổ chức và đàm phán tập thể năm 1949, Tuyên ngôn về các nguyên tắc và quyền cơ bản trong lĩnh vực lao động năm 1998,…
Trong các văn bản của hệ thống luật nhân quyền quốc tế không có khái niệm cụ thể về hội, tuy nhiên khái niệm này đã được làm rõ trong một số báo cáo của Liên hợp quốc. Theo đại diện đặc biệt của Tổng thư ký LHQ về những người bảo vệ nhân quyền, “hội” là bất kỳ nhóm cá nhân hặc bất kỳ thực thể pháp lý nào liên kết với nhau để cùng nhau hành động, bày tỏ, thúc đẩy, theo đuổi hoặc bảo vệ một lĩnh vực quan tâm chung [25, tr.13].
Theo quy định của Điều 22 ICCPR, nội hàm của quyền tự do lập hội bao gồm: (1) Quyền thành lập hội; (2) Quyền gia nhập hội; (3) Quyền tự do hoạt động, điều hành các hội.
- Về quyền thành lập và gia nhập hội
Khoản 1, Điều 22 ICCPR quy định: “Mọi người có quyền tự do lập hội với những người khác, kể cả quyền lập và gia nhập các công đoàn để bảo vệ
lợi ích của mình”.
Quyền thành lập và gia nhập hội là một phần không thể tách rời của quyền tự do lập hội, bao gồm quyền lập và gia nhập các công đoàn của người lao động để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của họ như đã được ghi nhận trong ICCPR và ICESCR.
Theo quy định này, chủ thể của quyền tự do lập hội là tất cả mọi người. Điều này có nghĩa là không chỉ công dân mà cả người nước ngoài và người không quốc tịch đang sinh sống hợp pháp tại một quốc gia cũng là chủ thể của quyền tự do lập hội, bao gồm cả quyền thành lập và gia nhập hội. Cũng theo Điều 2 ICCPR về nguyên tắc không phân biệt đối xử khi thực hiện các quyền dân sự và chính trị và được tái khẳng định trong các Nghị quyết 21/16 và 24/5 của Hội đồng Nhân quyền Liên hợp quốc, các quốc gia có nghĩa vụ tôn trọng và bảo vệ quyền của mọi cá nhân được hội họp hòa bình và tự do lập hội, trên cả mạng internet lẫn ngoài đời thực, bao gồm cả bối cảnh trong thời gian bầu cử, và bao gồm cả những người có quan điểm hoặc niềm tin thuộc nhóm thiểu
số, người bảo vệ nhân quyền, công đoàn và những người khác, bao gồm cả người di trú, đang tìm kiếm cơ hội thực hiện và thúc đẩy những quyền này; nhà nước đồng thời phải thực hiện mọi biện pháp cần thiết để đảm bảo mọi giới hạn đối với việc thực hiện những quyền này là phù hợp với nghĩa vụ của nhà nước theo luật nhân quyền quốc tế. Nghị quyết 20/27 một lần nữa khẳng định rằng các quy phạm pháp luật về quyền tự do lập hội không thiết lập bất cứ giới hạn nào đối với các chủ thể bao gồm cả trẻ em và người nước ngoài là tương thích với luật nhân quyền quốc tế. Theo luật quốc tế, việc thực hiện quyền tự do lập hội có thể bị hạn chế đối với một số quan chức chính phủ, bao gồm những thành viên của lực lượng vũ trang và cảnh sát. Những hạn chế như vậy có thể hợp lý trong trường hợp việc hình thành hoặc gia nhập một hiệp hội sẽ mâu thuẫn với nghĩa vụ công cộng hoặc gây nguy hiểm cho tính trung lập về chính trị của các viên chức chính phủ liên quan, ảnh hưởng đến hành động của các viên chức khi thực hiện các nhiệm vụ công [8, tr.139].
Về thủ tục thành lập hội, Báo cáo viên đặc biệt LHQ về quyền tự do hội họp và hiệp hội nhấn mạnh rằng quyền tự do lập hội bảo vệ tất cả các hội, bao gồm cả các hội không đăng kí. Các thành viên của các hội không đăng kí được tự do tiến hành các hoạt động, bao gồm quyền tổ chức và tham gia hội họp một cách hòa bình, và không nên bị xử phạt hình sự. Thủ tục thành lập hội rườm rà, phức tạp và phụ thuộc vào quyết định của cơ quan hành chính là một trong những nguyên nhân khiến cho việc hình sự hóa có thể được sử dụng như một công cụ để ngăn cản, bắt bớ những người có niềm tin và quan điểm bất đồng với quan điểm của Nhà nước.
Báo cáo viên cũng nhấn mạnh rằng thủ tục thành lập hội nên được các cơ quan nhà nước hành động với thiện chí, một cách kịp thời và không có sự chọn lọc, phân biệt giữa các loại hội. Tốt nhất các thủ tục này nên đơn giản, miễn phí và nhanh chóng. Vì lẽ đó, thủ tục thành lập hội nên là thủ tục thông
báo, tức là các hội được cấp tư cách pháp nhân ngay sau khi thông báo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc hội đã được thành lập; thay vì thủ tục đăng kí và phải nhận được sự chấp thuận từ cơ quan nhà nước để hội có tư cách pháp nhân. Trường hợp pháp luật áp dụng thủ tục đăng ký, các thủ tục này cũng cần được quy định rõ ràng trong luật, bao gồm cả thời gian cơ quan nhà nước xử lý yêu cầu, ra quyết định công nhận, trường hợp từ chối công nhận việc thành lập hội cần chỉ ra lý do từ chối như luật định. Nếu quốc gia ban hành luật về hội mới thì các hội đã tồn tại trước ngày luật mới ban hành sẽ không bị mất đi tư cách cũ và không cần đăng ki lại. Cũng theo Điều 2 ICCPR về nguyên tắc cấm phân biệt đối xử, pháp luật quốc gia chỉ áp dụng một thủ tục thành lập chung cho tất cả các hội cho dù hội được thành lập bởi công dân, người nước ngoài, người lao động hay các chủ thể khác. Nói tóm lại, để đảm bảo quyền tự do lập hội theo các tiêu chuẩn của luật nhân quyền quốc tế, các quốc gia phải xây dựng và áp dụng thủ tục thành lập hội nhanh chóng, đơn giản và tiết kiệm chi phí; thời gian, quy trình và hồ sơ thành lập hội phải được quy định rõ ràng bằng các văn bản pháp luật [25, tr.14-15].
Bên cạnh việc thành lập hội, các cá nhân cũng có quyền gia nhập hoặc rút lui khỏi các hội có sẵn. Các hội cũng có quyền ngưng hoạt động và tự giải tán. Tuy nhiên, hành động ngưng hoạt động và giải tán các hội nếu thực hiện bởi cơ quan nhà nước phải được tuân thủ chặt chẽ theo các quy định của pháp luật.
- Về quyền hoạt động tự do và được bảo vệ khỏi sự can thiệp vô lý
Quyền hoạt động tự do và được bảo vệ khỏi sự can thiệp vô lý là nội dung cơ bản tiếp theo của quyền tự do lập hội. Quyền này đặt ra các nghĩa vụ đối với Nhà nước nhằm bảo vệ hội khỏi sự can thiệp vô lý, tạo môi trường cho các hội được tự do hoạt động, bao gồm hoạt động tiếp cận, huy động các nguồn tài chính nhằm phục vụ hoạt động hội.
Theo quy định của luật nhân quyền quốc tế, nhà nước có vai trò trước hết trong việc thực hiện các nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người, trong đó nghĩa vị tôn trọng được xem là nghĩa vụ thụ động, nghĩa vụ bảo vệ và thúc đẩy là nghĩa vụ chủ động.
Quyền tự do lập hội yêu cầu Nhà nước phải chủ động đưa ra những biện pháp tích cực, bao gồm cả xây dựng luật pháp, xây dựng chính sách và các chương trình hành động, nhằm thiết lập và duy trì một môi trường thuận lợi cho các hội hoạt động. Mọi chủ thể phải được tự do thực hiện quyền lập hội mà không thể là đối tượng của bất kỳ mối đe dọa nào, bao gồm các hành động hăm dọa, bạo lực, bắt bớ tùy tiện, cưỡng ép mất tích, tra tấn hoặc bị đối xử tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục, bị bêu xấu trên truyền thông, cấm xuất cảnh hoặc sa thải tùy tiện bởi các chủ thể là cơ quan nhà nước và các bên thứ ba, bao gồm chủ lao động và các cá nhân, tổ chức khác [25, tr.16].
Nghĩa vụ chủ động của Nhà nước đối với quyền tự do lập hội cũng yêu cầu Nhà nước phải xây dựng, bồi dưỡng năng lực và giám sát hoạt động của các cán bộ hành chính thực hiện các chức năng liên quan đến công việc của các hội. Các cán bộ hành chính này cần được kiểm tra và giám sát thường xuyên để đảm bảo các thủ tục thành lập hội được thực hiện hợp pháp, đúng quy trình và đúng tiến độ. Bên cạnh đó, các cán bộ này cũng phải thường xuyên được tập huấn, trợ giúp chuyên môn, cập nhật và giải đáp các quy định luật mới để họ có đủ năng lực và kiến thức thực hiện công việc của mình [25, tr.16].
Bên cạnh nghĩa vụ chủ động, quyền tự do lập hội cũng yêu cầu Nhà nước thực hiện nghĩa vụ tôn trọng, không làm cản trở việc thực hiện quyền này của người dân. Theo đó, hội viên của các hội được tự do xác định các quy chế, cơ cấu và hoạt động của mình và không bị Nhà nước can thiệp trong quá trình đưa ra các quyết định đó, hoặc không cần sự phê duyệt của Nhà nước đối với các công việc nội bộ của hội. Để thực hiện hiệu quả quyền tự do lập
hội, các hội cũng cần được tự do thực hiện quyền phát ngôn, tiếp cận thông tin, tiếp xúc với công chúng và vận động chính phủ cũng như các tổ chức quốc tế để đạt được các lợi ích chung của hội như bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền, yêu cầu sửa đổi luật, tham gia sửa đổi Hiến pháp,… Đặc biệt đối với các vấn đề được các Nhà nước xếp vào dạng “nhạy cảm”, Nhà nước phải thực hiện nghĩa vụ tôn trọng và kiềm chế để các hội vẫn được tự do phát biểu các quan điểm của mình một cách hòa bình mà không trở thành đối tượng của các hình phạt [25, tr.16].
Trong hoạt động của hội, tài chính hội đóng vai trò quan trọng và xương sống để hội có thể thực hiện và mở rộng các hoạt động của mình, vì vậy các hội phải có quyền tự do tiếp cận các nguồn tài chính phục vụ cho hoạt động của mình. Theo đó, bất kì hội nào, bao gồm cả hội đăng ký (có tư cách pháp nhân) và hội không đăng ký, đều có quyền tìm kiếm và tiếp cận các nguồn tài trợ trong và ngoài nước từ các cá nhân, doanh nghiệp, các tổ chức trong nước và quốc tế, và từ cả nguồn ngân sách của Chính phủ. Báo cáo của Báo cáo viên đặc biệt LHQ về quyền tự do lập hội và hộp họp nhấn mạnh rằng các hội phải được tự do tiếp cận nguồn tài trợ từ nước ngoài, đặc biệt trong bối cảnh các nguồn lực tài chính trong nước hạn hẹp, việc tiếp cận này phải được Nhà nước đưa vào như một phần của hoạt động hợp tác quốc tế của Chính phủ. Pháp luật các quốc gia cũng không nên có những quy định cho phép các hội chỉ được nhận tài trợ từ các chủ thể khác khi có sự phê duyệt từ Nhà nước, quy định này được xem như yếu tố gây cản trở việc thực hiện quyền tự do hoạt động của các hội. Tuy nhiên, để đảm bảo các hội không phải đơn vị “rửa tiền” cho các tổ chức khủng bố hoặc phục vụ các hoạt động bất hợp pháp, Nhà nước có thể thông qua các cơ chế thay thế như luật ngân hàng hoặc luật hình sự để kiểm soát và xử lý những hành vi này mà không lấy đó làm lý do để ngăn cản hoặc làm chậm hoạt động nhận tài trợ của các hội. Bên
cạnh đó, các cơ chế độc lập giám sát các hoạt động của các hội hình thành nhằm tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các hội, từ đó làm tăng lòng tin của các nhà tài trợ và cộng đồng đối với hoạt động của các hội, giúp cho các hội tiếp cận nguồn tài chính dễ dàng và hiệu quả [25, tr.17].
- Giới hạn chính đáng đối với quyền tự do lập hội
Quyền tự do lập hội không phải là quyền tuyệt đối. Theo khoản 2 Điều 22 ICCPR quy định:
Việc thực hiện quyền này (quyền tự do lập hội) không bị hạn chế, trừ những hạn chế do pháp luật quy định và là cần thiết trong một xã hội dân chủ, vì lợi ích an ninh quốc gia, an toàn và trật tự công cộng, và để bảo vệ sức khỏe hoặc đạo đức của công chúng hay các quyền và tự do của người khác. Điều này không ngăn cản việc đặt ra những hạn chế hợp pháp trong việc thực hiện quyền này đối với những người làm việc trong các lực lượng vũ trang và cảnh sát. Thứ nhất, các giới hạn đối với quyền tự do lập hội phải do pháp luật
quy định tức là quyền này chỉ bị hạn chế khi pháp luật quốc gia có quy định
về các hạn chế đó mà nội dung phải phù hợp với Công ước ICCPR và phải có
hiệu lực tại thời điểm giới hạn được áp dụng. Các quy phạm pháp luật về hạn
chế quyền phải rõ ràng, dễ tiếp cận với người dân để người dân biết và nhận