Thời gian gần đây, chúng ta thấy có sự nở rộ của các dự án “khu đô thị mới” tại các thành phố lớn, đặc biệt là thành phố trực thuộc trung ƣơng. Đây là hiện tƣợng đáng mừng, báo hiệu sự phát triển của đơ thị, nhƣng nó cũng đang đặt ra cho các nhà quản lí rất nhiều vấn đề không chỉ về mặt kinh tế - xã hội, mà cịn về cả mặt tổ chức chính quyền.
Trên thực tế, thuật ngữ “khu đô thị” thƣờng đƣợc dùng để chỉ những khu vực nằm trong lịng đơ thị, tƣơng đối độc lập về mặt qui hoạch, cấu trúc của đô thị. Mỗi khu đô thị trở thành một cộng đồng có đặc điểm kinh tế - xã hội riêng, nhƣng vấn do chính quyền đơ thị thống nhất quản lí. Theo nhiều ý kiến của các nhà nghiên cứu, khu đô thị là một khu vực trong cấu trúc của đơ thị, có đầy đủ cơ sở hạ tầng kĩ thuật và xã hội để bảo đảm thuận tiện tối đa cho cuộc sống của dân cƣ. Với tính chất là bộ phận cấu thành đơ thị, khu đô thị đƣợc coi là tế bào của các thành phố. Sự vận hành từng khu đô thị thông suốt và đồng bộ giữa các khu đô thị sẽ dẫn đến sự phát triển chung của cả đô thị.
Việt Nam chƣa có nhiều kinh nghiệp quản lí các khu đơ thị qui mơ lớn với tính chất là tế bào của các đơ thị. Về mặt hành chính, đơ thị ở nƣớc ta có thể đƣợc chia thành các đơn vị lãnh thổ nhỏ nhƣ quận, phƣờng. Khái niệm về phân khu tại đô thị theo cách hiểu nhƣ trên hầu nhƣ không tồn tại trong quá khứ. Tƣơng ứng với điều này là, kinh nghiệm về quản lí và vận hành khu đơ thị cũng gần nhƣ cịn rất mới mẻ đối với các nhà quản lí hành chính.
Có thể thấy rõ điều này qua việc sử dụng thuật ngữ “khu đô thị mới” cho những khu vực xây dựng các nhà chung cƣ cao tầng cùng các cơng trình dịch vụ phụ trợ có qui hoạch một cách bài bản hiện nay. Thực ra, đây là một cách dùng từ khơng chính xác. Khơng thể có những “khu đơ thị mới” trong khi khơng hề tồn tại cái gọi là “khu đô thị” hay “khu đô thị cũ” trong quá khứ. Trƣớc đây chúng ta không qui hoạch đô thị kiểu phân khu nhƣ vậy, và việc phân khu chỉ đƣợc hiểu ngầm một cách khơng chính thức, thƣờng dựa theo điều kiện tự nhiên của các khu, hoặc là dựa vào chính đơn vị hành chính lãnh thổ do Nhà nƣớc phân chia. Tất
nhiên, từ “mới” ở đây vẫn có khía cạnh chấp nhận đƣợc, nếu coi “mới” có nghĩa là mới đƣợc xây dựng, chứ không phải mới so với cái cũ.
Bên cạnh đó, với sự nở rộ của các dự án “khu đô thị mới” nhƣ hiện nay, dƣờng nhƣ chúng ta đang có một sự nhầm lẫn giữa “khu chung cƣ”, “khu tái định cƣ” với “khu đơ thị”. Có khi chỉ với một diện tích rất nhỏ, chừng vài ha chúng ta đã gọi đó là “khu đơ thị”, trong khi trên diện tích eo hẹp đó chỉ có vài khu nhà cao tầng đƣợc xây dựng, cùng với một vài cơng trình phụ trợ nhƣ sân chơi, vƣờn hoa, bể bơi...
“Hiện tình trạng chung là có tới hàng trăm dự án phát triển nhà ở có quy mơ nhỏ khoảng vài chục ha, thậm chí dƣới 10 ha cũng nghiễm nhiên đƣợc gọi là khu đô thị mới. Phần lớn các dự án phát triển khu đô thị mới chủ yếu vẫn là dự án khu dân cƣ (nhà ở) hoặc chia lô để nhƣợng quyền sử dụng đất là chính, hầu nhƣ thiếu dịch vụ hạ tầng kỹ thuật và xã hội, thiếu dịch vụ cơng ích, quản lý chung cƣ và các dịch vụ sau kinh doanh” [54].
Điều này đã dẫn đến sự lúng túng của các nhà quản lí khi phải đối mặt với quá nhiều dự án cũng nhƣ q nhiều cơng trình nhƣ vậy.
áp lực thắt chặt quản lí các “khu đơ thị mới” đã dẫn đến việc Chính phủ ban hành Qui chế khu đơ thị mới kèm theo Nghị định số 02/2006/NĐ-CP ngày
05/01/2006. Tuy có tên gọi là “Qui chế khu đô thị mới”, nhƣng nội dung của văn bản này chủ yếu tập trung điều chỉnh việc hình thành và thực hiện dự án khu đơ thị mới. Nội dung dành cho chính khu đơ thị rất hạn chế. Tuy nhiên, bƣớc đầu chúng ta cũng đã thống nhất đƣợc một số khái niệm cơ bản nhƣ sau:
- “Dự án khu đô thị mới” (sau đây gọi là dự án cấp 1) là dự án đầu tƣ xây dựng một khu đơ thị đồng bộ có hệ thống các cơng trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, khu dân cƣ và các cơng trình dịch vụ khác, đƣợc phát triển nối tiếp đơ thị hiện có hoặc hình thành khu đơ thị tách biệt, có ranh giới và chức năng đƣợc xác định phù hợp với quy hoạch xây dựng đô thị đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt; khu đơ thị mới có địa giới hành chính thuộc một tỉnh (Mục 1 Điều 2).
- Dự án khu đơ thị mới đƣợc lập có quy mơ chiếm đất từ 50 ha trở lên. Trƣờng hợp diện tích đất để dành cho dự án nằm trong quy hoạch đất đô thị nhƣng bị hạn chế bởi các dự án khác hoặc bởi khu đơ thị đang tồn tại thì cho phép lập dự án khu đơ thị mới có quy mơ dƣới 50 ha nhƣng khơng đƣợc nhỏ hơn 20 ha (Điều 4).
Tuy Nghị định tránh việc đƣa ra định nghĩa “khu đô thị mới”, song từ định nghĩa “dự án khu đô thị mới”, chúng ta có thể suy ra “khu đơ thị mới” là khu đơ thị đồng bộ có hệ thống các cơng trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, khu dân cƣ và các cơng trình dịch vụ khác, đƣợc phát triển nối tiếp đơ thị hiện có hoặc hình thành khu đô thị tách biệt. ở đây cụm từ “khu đô thị” đã đƣợc sử dụng nhƣ một thuật ngữ gốc để chỉ một khu vực tƣơng đối độc lập trong lịng đơ thị. Khu đơ thị mới phải có diện tích từ 50 ha trở lên, trƣờng hợp đặc biệt khơng dƣới 20 ha. Qui định này có lẽ nhằm bảo đảm cho vai trị “tế bào đơ thị” của các khu đô thị mới. Những khu định cƣ, tái định cƣ, hoặc những cơng trình xây dựng khác có diện tích nhỏ hơn qui định này khơng thể thực hiện chức năng “tế bào đô thị” nhƣ khu đô thị đƣợc, nên từ nay sẽ không đƣợc gọi là “khu đô thị mới nữa”.
Cũng theo những qui định trên của Nghị định, “khu đô thị mới” có vẻ thiên về chức năng định cƣ, mà chƣa hoặc ít đề cập đến những chức năng khác của khu đơ thị nhƣ hành chính, dịch vụ, giải trí, sản xuất... Rõ ràng, vấn đề sắp xếp định cƣ, tái định cƣ cho ngƣời dân đơ thị đang là vấn đề “nóng” tại mỗi đơ thị trực thuộc trung ƣơng, và đây luôn là vấn đề ƣu tiên hàng đầu khi chính quyền trung ƣơng cũng nhƣ thành phố lập, thực hiện qui hoạch đô thị.
Nghị định cũng dành một phần nội dung để qui định về vấn đề quản lí hành chính trong khu đơ thị mới khi đã đi vào giai đoạn vận hành nhƣ sau:
“1. Căn cứ vào tiến độ đầu tƣ, xây dựng và kinh doanh của dự án, chủ đầu tƣ lập phƣơng án chuyển giao quản lý hành chính trong khu vực thực hiện dự án khu đơ thị mới đối với cơng trình, dự án đƣa vào khai thác, kinh doanh, trình ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt để chủ đầu tƣ và chính quyền địa phƣơng có liên quan thực hiện, bao gồm: a) Sự phối hợp quản lý hành chính giữa chủ đầu tƣ với đơn vị quản lý
hành chính đƣợc xác định trong quyết định cho phép đầu tƣ trong giai đoạn chƣa chuyển giao; b) Chuyển giao quản lý hành chính khi hồn thành xây dựng cơng trình và đƣa vào khai thác, sử dụng theo quy định; c) Chuyển giao quản lý khi hoàn thành tồn bộ dự án.
2. Sở Nội vụ chủ trì kết nối việc chuyển giao quản lý hành chính theo đề nghị của chủ đầu tƣ và phƣơng án đã đƣợc phê duyệt.
3. Đơn vị quản lý hành chính phải thơng báo trụ sở làm việc và tổ chức bộ máy phù hợp với quy mô quản lý đƣợc chuyển giao để thực hiện quản lý hành chính bảo đảm quyền lợi của dân cƣ chuyển đến khu đô thị mới” (Điều 20).
Về trách nhiệm của UBND cấp tỉnh, Điều 27 qui định tại khoản 1: UBND cấp tỉnh “thống nhất quản lý phát triển đô thị và các dự án khu đô thị mới trên địa bàn, phối hợp quản lý hành chính các dự án khu đơ thị mới; có trách nhiệm lập phƣơng án tiếp nhận chuyển giao và tổ chức bộ máy quản lý hành chính khi nhận chuyển giao các dự án khu đô thị mới”.
Những qui định này đã khắc phục đƣợc một phần tình trạng lúng túng, lẫn lộn trong việc phân định vai trị quản lí hành chính trong khu đơ thị mới trƣớc đây. Tuy nhiên, chúng vẫn cịn q chung chung, có thể tạo ra một cơ chế thực hiện quyền quản lí hành chính thiếu thống nhất, tùy tiện trong các khu đô thị mới. Thực tế cho thấy, vừa ra đời đƣợc một thời gian ngắn, các qui định trong Nghị định 02 đã gây ra nhiều tranh cãi giữa các nhà quản lí, các nhà kinh tế, và các doanh nghiệp. Chúng ta vẫn cần tiếp tục điều chỉnh về thể chế để những “khu đô thị mới” mang lại hiệu quả phát triển cao nhất cho đô thị trong tƣơng lai.
CHƢƠNG 3