3.3. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về chế tài xử lý hạn chế cạnh
3.3.1. Các giải pháp pháp lý
Để nâng cao hiệu quả xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh thì hoàn thiện quy định pháp luật là một trong những nhiệm vụ trọng tâm. Việc hoàn thiện cần phải tính đến sự toàn diện, bao gồm cả hoàn thiện về mặt quy định nội dung (về căn cứ xác định hành vi, chế tài) và quy định hình thức (trình tự, thủ tục xử lý). Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu chế tài đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh, thì các giải pháp hoàn thiện pháp luật sẽ đi sâu vào đề xuất hoàn thiện các quy định về chế tài và việc áp dụng chế tài đối với các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, vị trí độc quyền, tập trung kinh tế.
3.3.1.1. Hoàn thiện các quy định về chế tài đối với hành vi hạn chế cạnh tranh Một là: Hoàn thiện biện pháp chế tài hành chính
(i) Cần hoàn thiện quy định về phạt tiền đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh:
Như đã phân tích, việc tính toán mức phạt tiền dựa trên doanh thu trên thị trường liên quan sẽ tương xứng với mức độ tác động, ảnh hưởng đối với môi trường cạnh tranh trên chính thị trường đó. Thêm vào đó, đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh diễn ra trong một thời gian dài thì cơ quan quản lý cạnh tranh có thể lấy tổng doanh thu trên thị trường liên quan của doanh nghiệp trong các năm mà doanh nghiệp thực hiện hành vi vi phạm để làm căn cứ xác định mức phạt, như tối đa 3 năm liên tiếp theo pháp luật cạnh tranh của Nhật Bản [6, Điều 7]. Mặc dù, Nghị định 71/2014/NĐ-CP đã quy định xác định cách tính dựa trên doanh thu của hàng hóa, sản phẩm liên quan trong thời gian thực hiện hành vi vi phạm của doanh nghiệp. Tuy nhiên, để quy định mới đảm bảo được tính thực thi cao, Nghị định này cần có sự điều chỉnh về cách thức quy định tại các mục 1,2,3 Chương II theo hướng dẫn chiếu cụ thể tới Điều 4 của Nghị định để quy định chế tài một cách rõ ràng, tránh gây lúng túng trong quá trình áp dụng.
Việc phạt tiền đối với mỗi doanh nghiệp có hành vi hạn chế cạnh tranh tính trên tỉ lệ phần trăm doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm dẫn đến mức phạt sẽ là không đồng đều nếu doanh nghiệp không có doanh
thu. Bởi vậy, ngoài việc quy định mức phạt tiền tối đa tính theo tỉ lệ phần trăm trên doanh thu của doanh nghiệp vi phạm Luật Cạnh tranh thì cần quy định mức phạt tiền tối thiểu (tính theo giá trị nhất định) đối với các doanh nghiệp tham gia thoả thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm hoặc doanh nghiệp lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền mà trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm chưa có doanh thu. Vấn đề này, Luật Thương mại lành mạnh của Hàn Quốc đã quy định: Trong trường hợp doanh nghiệp tham gia vào thoả thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm sẽ bị phạt tiền 5% mức doanh thu quy định trong nghị định của Tổng thống, trong trường hợp doanh thu không tồn tại có thể bị phạt không quá 500 triệu won (Điều 28) hoặc nếu doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường có hành vi lạm dụng vị trí của mình thì có thể bị phạt tiền không quá 3% doanh thu, trong trường hợp không có doanh thu hoặc có khó khăn trong việc tính toán doanh thu của doanh nghiệp thì có thể bị phạt tiền không quá 1 tỉ won [8, Điều 6].
Ngoài ra, pháp luật về chống hạn chế cạnh tranh cũng cần đưa ra căn cứ cụ thể để xác định mức phạt tiền trong các vụ việc hạn chế cạnh tranh. Như đã phân tích, việc quy định khung phạt tiền rộng như quy định của Luật Cạnh tranh và Nghị định 71/2014/NĐ-CP sẽ dẫn đến khó áp dụng và sự tùy tiện trong việc tính mức phạt. Do vậy, để đảm bảo tính minh bạch trong hoạt động xử lý vi phạm, pháp luật cạnh tranh Việt Nam cần xem xét quy định một cách cụ thể về căn cứ xác định mức độ xử lý như mức độ gây hạn chế cạnh tranh, mức độ thiệt hại do hành vi gây ra, thời gian thực hiện hành vi vi phạm... trong tính toán mức phạt để cơ quan cạnh tranh có thể dễ dàng áp dụng, minh bạch hóa trong xử lý vi phạm.
(ii) Hoàn thiện các biện pháp xử phạt bổ sung và khắc phục hậu quả:
Các biện pháp phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh được quy định như hiện nay chưa mang tính thực tiễn cao. Việt Nam cần nghiên cứu điều chỉnh, bổ sung các biện pháp theo hướng tăng cường phổ biến, giáo dục nhận thức cho cộng đồng doanh nghiệp và hiệp hội về pháp luật cạnh tranh, khôi phục lại các điều kiện cạnh tranh công bằng, thực hiện các cam kết không vi phạm pháp luật cạnh tranh trong tương lai... Quan trọng hơn, do các biện
pháp này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong xử lý vụ việc cạnh tranh, Việt Nam cần có cơ chế cho phép cơ quan cạnh tranh phân tích, đánh giá và đề xuất các biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng vụ việc cụ thể. Cần đa dạng hóa các biện pháp phạt bổ sung và khắc phục hậu quả, quy định theo hướng khái quát các biện pháp này trên cơ sở biện pháp hành vi và cấu trúc (như pháp luật của Mỹ và Châu Âu) tạo cơ sở cho cơ quan cạnh tranh có thể linh hoạt áp dụng biện pháp phạt bổ sung và khắc phục hậu quả phù hợp với vụ việc cụ thể.
Bên cạnh những hình thức phạt truyền thống, cũng cần lưu ý tới các cách thức khác để có thể ngăn chặn hành vi vi phạm. Một ví dụ quan trọng là nghĩa vụ phải công khai các hình phạt bởi vì thiệt hại gây ra cho uy tín của doanh nghiệp có thể là một hình thức ngăn chặn rất hữu hiệu. Một số biện pháp xử lý vi phạm mới nên được nghiên cứu và đưa vào áp dụng như: Buộc doanh nghiệp công bố quyết định xử lý vi phạm đối với hành vi vi phạm của họ; hoặc đăng thông cáo với nội dung do cơ quan cạnh tranh quy định trên một số tờ báo hay ấn phẩm khác theo chỉ định của cơ quan cạnh tranh; đưa nội dung quyết định xử lý vi phạm vào trong nội dung báo cáo hoạt động thường niên của doanh nghiệp…
Bên cạnh đó, đối với hành vi lạm dụng vị trí vị trí độc quyền, cần cân nhắc bổ sung chế tài tái cấu trúc đối với hành vi lạm dụng vị trí độc quyền. Vì cấu trúc doanh nghiệp hình thành nên vị trí độc quyền, trường hợp doanh nghiệp tái phạm nhiều lần thì chỉ xử phạt tiền sẽ không hiệu quả, cần có biện pháp xử lý triệt để hơn. Theo đó, cần bổ sung vào điểm a, khoản 3 Điều 117 Luật Cạnh tranh và khoản 2 Điều 22 Nghị định số 71/2014/NĐ-CP về biện pháp tái cấu trúc đối với các doanh nghiệp lạm dụng vị trí độc quyền.
(iii) Cần bổ sung quy định về buộc chấm dứt hành vi vi phạm:
Ở cả Mỹ và Liên minh châu Âu, yêu cầu chấm dứt vi phạm là hình thức chế tài điển hình được áp dụng bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Tòa án đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh, đặc biệt đối với các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh hay lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền. Tại Mỹ và EU, các điều luật đã quy định về biện pháp chế tài này thông qua sử dụng các thuật ngữ “dừng và
chấm dứt” (cease or desist) hoặc “chấm dứt hành vi phạm tội” (sin no more) để yêu cầu chấm dứt hành vi vi phạm các quy định của pháp luật cạnh tranh. Hay tại Luật Thương mại lành mạnh Hàn Quốc cũng quy định đình chỉ hành vi vi phạm về hạn chế cạnh tranh, Điều 5 Luật này quy định:
Nếu doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường phạm phải một trong những hành vi liệt kê tại Điều 3-2 (Cấm lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường), Ủy ban thương mại lành mạnh có thể ra lệnh cho doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường đang có hành vi vi phạm phải hạ giá, đình chỉ hành vi đó, công bố công khai việc vi phạm… [8, Điều 5].
Tại Việt Nam, mặc dù thực tiễn xử lý cho thấy một vụ việc bị phán quyết là vi phạm pháp luật chống hạn chế cạnh tranh thì phải chấm dứt vi phạm và thực hiện các chế tài theo phán quyết của Hội đồng cạnh tranh. Tuy nhiên, cần thiết quy định trong Luật Cạnh tranh để tạo cơ sở pháp lý rõ ràng cho cơ quan quản lý cạnh tranh áp dụng.
(iv) Về chủ thể áp dụng biện pháp chế tài:
Bổ sung quy định chế tài đối với hiệp hội thông qua quy định rõ các hoạt động bị cấm của hiệp hội cũng như các biện pháp xử lí đối với hành vi vi phạm của hiệp hội. Cần nghiên cứu quy định hình thức xử phạt phù hợp đối với hiệp hội theo hướng áp dụng mức phạt tiền cố định bởi không thể phạt tiền theo tỷ lệ phần trăm doanh thu như đối với doanh nghiệp vì hiệp hội ngành nghề là tổ chức phi lợi nhuận. Đồng thời có thể áp dụng các biện pháp phạt bổ sung hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả, chẳng hạn như đề nghị các cơ quan hữu quan rút giấy phép hoạt động, buộc loại bỏ những điều khoản vi phạm pháp luật ra khỏi quyết định của hiệp hội, buộc cam kết không được tái phạm, buộc phải học tập về pháp luật cạnh tranh và phổ biến cho các doanh nghiệp thành viên... Có thể tham khảo kinh nghiệm của một
số nước điều chỉnh về vấn đề này. Ví dụ, Điều 26 Luật Thương mại lành mạnh của
Hàn Quốc quy định hiệp hội không được tham gia vào các hành vi: Hạn chế cạnh tranh một cách đáng kể bằng cách tham gia vào các hành vi thông đồng bị cấm; Khiến cho hoặc xúi giục các doanh nghiệp tiến hành các hành vi kinh doanh không
lành mạnh… Khi hiệp hội tham gia vào các hoạt động bị cấm của hiệp hội thì có thể bị phạt tiền không quá 500 triệu won.[8, Điều 28]
Bên cạnh đó, cần cá biệt hóa trách nhiệm hành chính đối với người quản lý doanh nghiệp trong trường hợp vi phạm về hạn chế cạnh tranh. Trên thực tế ý tưởng liên kết, thỏa thuận hạn chế cạnh tranh thường xuất phát từ các cá nhân đứng đầu doanh nghiệp. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, chế tài hành chính đối với các vi phạm về hạn chế cạnh tranh được quy định chủ yếu tại Nghị định số 120/2005/NĐ- CP trước đây và Nghị định số 71/2014/NĐ-CP hiện hành, trong đó biện pháp xử phạt chỉ được áp dụng đối với các doanh nghiệp vi phạm. Kinh nghiệm xử lý các vụ việc hạn chế cạnh tranh, hầu hết nhà làm luật của một số nước trên thế giới đều cho rằng cần phải đưa ra các hình thức xử lý vi phạm hết sức nghiêm khắc, áp dụng cho cả doanh nghiệp và cá nhân vi phạm. Chế tài đối với người quản lý công ty có thể ở mức rất nhẹ như lao động công ích, nhưng nó sẽ góp phần tích cực trong việc đảm bảo tính chịu trách nhiệm trước pháp luật của người quản lý doanh nghiệp, nâng cao ý thức tôn trọng và thực thi pháp luật cạnh tranh.
Hai là: Hoàn thiện biện pháp chế tài hình sự
(i) Cần hình sự hóa các hành vi hạn chế cạnh tranh gây hậu quả nghiêm trọng
Có thể thấy, chế tài hình sự dường như không được áp dụng đối với vi phạm về hạn chế cạnh tranh tại Việt Nam. Do sự dẫn chiếu một cách khá mơ hồ tại Điều 94 Luật Cạnh tranh năm 2004 và không có quy định nào về tội phạm đối với hành vi hạn chế cạnh tranh tại Bộ luật Hình sự Việt Nam.
Với xu hướng hình sự hóa đối với vi phạm về hạn chế cạnh tranh trên toàn thế giới, rất nhiều quốc gia đã sửa đổi, bổ sung pháp luật cạnh tranh theo hướng áp dụng hình thức phạt tù hoặc tăng mức phạt tù đối với cá nhân vi phạm, trong đó có Hoa Kỳ, Nhật Bản, Canada, Úc, New Zealand. Sự thay đổi này cho thấy, xu hướng ngày càng coi trọng việc kiểm soát và xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh. Việc hình sự hóa các hành vi hạn chế cạnh tranh có tác dụng ngăn chặn một số hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền, tập trung kinh tế có nguy cơ xảy ra trong tương lai, đồng thời việc tăng mức phạt kết hợp với
chương trình khoan dung có tác động thúc đẩy thực thi chống hạn chế cạnh tranh một cách hiệu quả. Tuy nhiên, ở Việt Nam, một hành vi vi phạm được áp dụng xử lý theo hình thức phạt tù chỉ khi nó được quy định điều chỉnh trong Bộ luật Hình sự. Mặc dù, Luật Cạnh tranh có ý đồ xử lý phạt tù với các vi phạm đặc biệt nghiêm trọng, song lại thiếu sự quy định về tội phạm đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh trong Bộ luật Hình sự, mà mới chỉ dừng lại ở điều chỉnh tội phạm kinh tế nói chung và một số tội liên quan tới hành vi cạnh tranh không lành mạnh. Thực tiễn thi hành ở nhiều nước trên thế giới cho thấy, việc hình sự hóa vi phạm về hạn chế cạnh tranh vẫn là một ý tưởng tốt tăng cường hiệu quả thực thi chống hạn chế cạnh tranh, thể hiện sự nghiêm khắc của pháp luật đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh gây hại nghiêm trọng cho môi trường cạnh tranh và người tiêu dùng. Trong tương lai, chắc chắn các hành vi này sẽ ngày càng tinh vi và phức tạp, vì vậy ở một thời điểm thích hợp nên được xem xét và cân nhắc việc hình sự hóa vi phạm về hạn chế cạnh tranh thông qua việc quy định tội phạm đối với hành vi này trong Bộ luật Hình sự, tạo cơ sở pháp lý rõ ràng cho việc giải quyết và xử lý các vi phạm.
(ii) Cân nhắc trao thêm thẩm quyền điều tra hình sự đối với các vụ việc cạnh tranh cho cơ quan quản lý cạnh tranh
Theo Điều 94, Luật Cạnh tranh năm 2005, thì trường hợp thấy hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm thì cơ quan có thẩm quyền phải chuyển giao hồ sơ vi phạm cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền khởi tố vụ án hình sự. Như vậy, theo quy định của tố tụng hình sự, thì cơ quan điều tra hình sự sẽ thụ lý vụ việc và tiến hành điều tra vụ án hình sự, cơ quan này lại phải nghiên cứu, xác minh xem có dấu hiệu tội phạm hay không và ra quyết định khởi tố. Điều này sẽ dẫn đến kéo dài thời gian giải quyết vụ việc nói chung, không những vậy, cơ quan điều tra hình sự cũng không phải đơn vị chuyên trách có năng lực chuyên sâu đối với lĩnh vực hạn chế cạnh tranh, trong khi quy định về tội phạm đối với các hành vi này cũng rất mơ hồ dẫn tới khó khăn khi điều tra và xét xử hình sự đối với vụ án.
Trong khi đó, một số nước như Nhật Bản, quy định luôn thẩm quyền điều tra cho cơ quan quản lý cạnh tranh, sau khi điều tra sơ bộ, nếu Ủy ban Thương mại
lành mạnh thấy cần thiết bắt đầu một cuộc điều tra bắt buộc đối với vụ án hình sự, Ủy ban này có thể tiến hành khởi tố điều tra. Nếu kết quả điều tra cho thấy các cáo buộc hình sự là có căn cứ, cáo buộc này sẽ được chuyển tới Viện trưởng viện kiểm sát [21, tr.261]. Tại Mỹ, Cục Chống độc quyền của Bộ Tư pháp cũng chịu trách nhiệm chính trong các vụ việc hạn chế cạnh tranh cũng như khởi tố vụ án ra tòa nếu thấy có dấu hiệu hình sự [21, tr.273].
Như vậy, quy định trao thêm thẩm quyền cho cơ quan quản lý cạnh tranh về điều tra vụ án hình sự liên quan đến các hành vi hạn chế cạnh tranh sẽ tránh kéo dài