2.1. Thực trạng pháp luật về chế tài xử lý hạn chế cạnh tran hở Việt Nam
2.1.1. Khái quát về các biện pháp chế tài xử lý hạn chế cạnh tranh tại Việt Nam
Tại Việt Nam, chế tài đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh được quy định chủ yếu trong Luật Cạnh tranh năm 2004, Nghị định số 120/2005/NĐ-CP ngày 30/9/2005 của Chính phủ quy định về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh
tranh (có hiệu lực đến ngày 14/9/2014) và Nghị định số 71/2014/NĐ-CP ngày
21/7/2014 quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm trong lĩnh vực cạnh tranh. Luật Cạnh tranh năm 2004 cơ cấu gồm có 6 chương, 123 Điều, trong đó Chương II quy định về kiểm soát hành vi hạn chế cạnh tranh (điều chỉnh về các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, vị trí độc quyền và tập trung kinh tế của doanh nghiệp) và Chương V quy định về điều tra, xử lý vụ việc cạnh tranh (điều chỉnh về trình tự, thủ tục, thẩm quyền của tố tụng cạnh tranh và các biện pháp xử lý đối với vi phạm cạnh tranh). Nghị định số 120/2005/NĐ-CP ngày 30/9/2005 quy định xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh được đánh giá là quy định đầy đủ các biện pháp chế tài đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh, với những quy định khá chi tiết, cụ thể về các biện pháp xử lý hành chính và có dẫn chiếu đến việc áp dụng chế tài dân sự (bồi thường thiệt hại), chế tài hình sự (trong trường hợp có dấu hiệu tội phạm). Tuy nhiên, quá trình thực thi bộc lộ nhiều bất cập, do vậy ngày 21/7/2014 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2014/NĐ-CP có
hiệu lực thi hành kể từ ngày 15/9/2014 và thay thế Nghị định 120/2005/NĐ-CP
nhằm nâng cao hiệu quả xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực cạnh tranh. Ngoài ra, chế tài cạnh tranh còn được quy định trong các văn bản luật khác như: Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự và các văn bản pháp luật chuyên ngành khác có liên quan (Luật Doanh nghiệp, Luật Thương mại, Luật Bảo vệ người tiêu dùng, Luật Sở hữu trí tuệ, chứng khoán, đầu tư,
bưu chính viễn thông, điện lực, xăng dầu, bảo hiểm, ngân hàng…). Những quy định đó là nguồn quan trọng về chế tài để xử lý các trường hợp vi phạm cụ thể, trong từng lĩnh vực cụ thể mà Luật Cạnh tranh không điều chỉnh trực tiếp. Tuy nhiên, cạnh tranh xuất hiện trong mọi lĩnh vực của kinh tế thị trường, vì thế các quy định liên quan đến các hành vi hạn chế cạnh tranh có thể xuất hiện ở nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Việc áp dụng các chế tài đối với hành vi hạn chế cạnh tranh phải đặt trong mối quan hệ giữa những quy định của Luật Cạnh tranh với các văn bản pháp luật có liên quan. Trong trường hợp có xung đột giữa Luật Cạnh tranh và các lĩnh vực pháp luật khác, thì ưu tiên áp dụng Luật Cạnh tranh. Như vậy, Luật Cạnh tranh là nguồn mang tính nguyên tắc chung, điều chỉnh quan hệ cạnh tranh cũng như việc áp dụng chế tài cho các hành vi hạn chế cạnh tranh.
Theo quy định của pháp luật chống hạn chế cạnh tranh Việt Nam, các biện pháp chế tài đối với hành vi vi phạm hạn chế cạnh tranh bao gồm:
2.1.1.1. Chế tài hành chính
Lý luận cạnh tranh đã cho thấy, một vụ việc cạnh tranh cho dù liên quan đến chủ thể nào thì cũng đều nằm trong phạm vi quản lý kinh tế của Nhà nước, thuộc chức năng của Nhà nước. Do đó, xử lý vi phạm về cạnh tranh là một hoạt động mang bản chất của quá trình thực thi chức năng điều tiết của Nhà nước đối với thị trường cạnh tranh. Các biện pháp xử lý vi phạm chủ yếu mang tính hành chính, mệnh lệnh, thủ tục xử lý cũng có tính đặc thù. Cơ quan nhà nước tiến hành thủ tục điều tra, xử lý đối với hành vi hạn chế cạnh tranh là cơ quan thuộc bộ máy hành pháp (cơ quan quản lý cạnh tranh); thủ tục tiến hành lại dựa trên những nguyên tắc tố tụng tư pháp (nghĩa vụ chứng minh, quyền khiếu kiện…). Chế tài đối với hành vi hạn chế cạnh tranh được quy định cơ bản tại Luật Cạnh tranh và Nghị định số 120/2005/NĐ-CP (trước ngày 15/9/2014) và Nghị định số 71/2014/NĐ-CP (có hiệu lực từ ngày 15/9/2014), ngoài ra Luật Xử lý vi phạm hành chính cũng có những quy định liên quan. Đó là các quy định về hình thức xử phạt, mức tiền cụ thể đối với các vi phạm thuộc các lĩnh vực khác nhau, các biện pháp khắc phục hậu quả cũng như thủ tục áp dụng các chế tài cho đối tượng vi phạm.
Chế tài hành chính đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh tại Việt Nam gồm: Hình thức xử phạt chính, hình thức phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả. Những hình thức phạt chính được áp dụng một cách độc lập, nghĩa là đối với mỗi vi phạm có thể áp dụng một hình thức phạt chính mà không nhất thiết phải áp dụng các hình thức phạt bổ sung kèm theo. Những hình thức phạt bổ sung không được áp dụng một cách độc lập, mà bao giờ cũng được áp dụng kèm theo một hình thức phạt chính nào đó. Việc xử lý hành chính các vi phạm về hạn chế cạnh tranh theo nguyên tắc: Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật; Việc xử phạt vi phạm hành chính được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật; Việc xử phạt vi phạm hành chính phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi phạm, đối tượng vi phạm và tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng; Chỉ xử phạt vi phạm hành chính khi có hành vi vi phạm hành chính do pháp luật quy định; Một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị xử phạt một lần; Một doanh nghiệp thực hiện nhiều hành vi vi phạm thì bị xử lý đối với từng hành vi vi phạm [41]. Khi xác định mức độ xử lý đối với từng hành vi vi phạm quy định về hạn chế cạnh tranh, cơ quan có thẩm quyền căn cứ vào một hoặc một số yếu tố quy định tại khoản 4 Điều 4 Nghị định số 71/2014/NĐ-CP như: Mức độ gây hạn chế cạnh tranh do hành vi vi phạm gây ra, mức độ thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra, khả năng gây hạn chế cạnh tranh của các đối tượng vi phạm, thời gian thực hiện hành vi vi phạm, phạm vi thực hiện hành vi vi phạm, khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm, các yếu tố cần thiết khác trong từng vụ việc cụ thể [16].
Ngoài các yếu tố trên, cơ quan có thẩm quyền xử lý có thể xem xét các tình tiết giảm nhẹ và tăng nặng theo quy định tại Mục 6 Chương III Nghị định số 116/2005/NĐ-CP và Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, cụ thể:
- Tình tiết giảm nhẹ bao gồm: Tự nguyện khai báo về hành vi vi phạm trước
khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện; đối tượng vi phạm đã ngăn chặn, làm giảm bớt tác hại của hành vi vi phạm hoặc tự nguyện khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt
hại; đối tượng vi phạm tự nguyện cung cấp chứng cứ, thông tin liên quan đến hành vi vi phạm mà cơ quan có thẩm quyền trước đó chưa biết; tác động tích cực của
hành vi vi phạm đối với việc phát triển nền kinh tế.
- Tình tiết tăng nặng bao gồm: Vi phạm nhiều lần trong cùng lĩnh vực hoặc
tái phạm trong cùng lĩnh vực; thực hiện hành vi vi phạm sau khi nhận được quyết định không chấp thuận được hưởng miễn trừ hoặc quyết định bãi bỏ quyết định cho hưởng miễn trừ của cơ quan có thẩm quyền; tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó; sau khi thực hiện hành vi
vi phạm đã có hành vi trốn tránh, che giấu vi phạm.
Quy định về tình tiết giảm nhẹ đối với vi phạm liên quan đến thỏa thuận hạn chế cạnh tranh đã đề cập đến vấn đề xét giảm nhẹ mức độ xử lý đối với trường hợp
“tự nguyện khai báo về hành vi vi phạm trước khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện”
và trường hợp “đối tượng vi phạm tự nguyện cung cấp chứng cứ, thông tin liên quan đến hành vi vi phạm mà cơ quan có thẩm quyền trước đó chưa biết”. Mặc dù quy định này có mang hơi hướng, tinh thần của chính sách khoan hồng, tuy nhiên nó chưa được cụ thể hóa bằng một chương trình khoan hồng để chỉ ra lợi ích rõ ràng của bên tham gia thỏa thuận khi tự nguyện khai báo thông tin về hành vi vi phạm và cung cấp chứng cứ cho cơ quan cạnh tranh giống như các quy định về Chương trình khoan hồng mà các nước phát triển hiện đang áp dụng một cách hiệu quả.
- Hình thức xử phạt chính
Luật Cạnh tranh quy định hai hình thức xử phạt chính, đó là: Cảnh cáo và phạt tiền. Đối với các vi phạm hạn chế cạnh tranh thì không áp dụng hình thức phạt cảnh cáo, điều này xuất phát từ tính chất nguy hiểm của hành vi hạn chế cạnh tranh so với các hành vi cạnh tranh không lành mạnh. Do vậy, việc áp dụng chế tài cảnh cáo đối với hành vi này không đảm bảo được tính răn đe, trừng trị của chế tài, cần thiết áp dụng các biện pháp xử phạt nghiêm khắc và nặng hơn đối với các vi phạm về hạn chế cạnh tranh. Phạt cảnh cáo chỉ được áp dụng trong quá trình điều tra, xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh mà bên vi phạm thiếu thái độ hợp tác như: không cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ thông tin, tài liệu mà mình biết theo yêu cầu của cơ quan có thẩm
quyền; cung cấp thông tin, tài liệu không đúng thời hạn theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền; cố tình cung cấp thông tin, tài liệu gian dối hoặc làm sai lệch thông tin, tài liệu; cưỡng ép người khác cung cấp thông tin, tài liệu gian dối; che dấu, tiêu huỷ
các thông tin, tài liệu liên quan đến vụ việc cạnh tranh.
Phạt tiền là hình thức phạt chủ yếu đối với các hành vi vi phạm hạn chế cạnh tranh, biện pháp phạt tiền được áp dụng trên tỉ lệ phần trăm trên doanh thu của doanh nghiệp vi phạm. Cụ thể, Luật Cạnh tranh quy định:
Đối với hành vi vi phạm quy định về thoả thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị trí độc quyền hoặc tập trung kinh tế, cơ quan có thẩm quyền xử phạt có thể phạt tiền tối đa đến 10% tổng doanh thu của tổ chức, cá nhân vi phạm trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm [37, Điều 118, khoản 1]. Từ trước tới nay, các hành vi vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực đều được xử lý theo các khung phạt tiền đã được định trước. Cách tiếp cận này có ưu điểm là dễ dàng áp dụng trên thực tế, tuy nhiên, nhược điểm lớn là khung phạt tiền thường nhanh chóng lạc hậu theo thời gian nên trong nhiều trường hợp mức phạt tiền không còn tác dụng răn đe đối tượng có hành vi vi phạm. Do vậy, quy định mức phạt tiền trên cơ sở tỉ lệ doanh thu đảm bảo rằng biện pháp xử lý của Nhà nước sẽ không bị lạc lậu theo thời gian, công bằng trong việc áp dụng. Quan trọng hơn, việc Quốc hội quy định mức trần phạt tiền là 10% sẽ đảm bảo tính răn đe cao đối với các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh, góp phần phòng ngừa vi phạm pháp luật nói chung. Pháp luật cạnh tranh Việt Nam đã quy định cụ thể về chế tài xử phạt hành chính đối với các vi phạm về hạn chế cạnh tranh. Theo Nghị định 120/2005/NĐ-CP, mỗi hành vi vi phạm về hạn chế cạnh tranh bị phạt tiền đến 5% tổng doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm của doanh nghiệp, và phạt tiền từ 5-10% tổng doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm nếu các bên tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh có thị phần kết hợp trên thị trường liên quan từ 30% hoặc hàng hóa, dịch vụ liên quan là các mặt hàng lương thực, thực phẩm, trang thiết bị y tế, thuốc phòng và chữa bệnh cho người, thuốc thú y, phân
bón, thức ăn chăn nuôi, thuốc bảo vệ thực vật, giống cây trồng, vật nuôi và các dịch vụ y tế, chăm sóc sức khỏe; hoặc là doanh nghiệp có thị phần trên thị trường liên quan lớn nhất trong nhóm doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường, là doanh nghiệp giữ vai trò tổ chức, lôi kéo các doanh nghiệp khác trong nhóm doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh cùng thực hiện vi phạm; hoặc doanh nghiệp nhận sáp nhập có hành vi chèn ép, buộc sáp nhập, hợp nhất doanh nghiệp làm tăng giá hàng hóa, dịch vụ một cách đáng kể trên thị trường liên quan…[12]. Tuy nhiên, hiện nay theo Nghị định mới ban hành (Nghị định 71/2014/NĐ-CP), thì không còn quy định khung phạt tới 5% mà áp dụng chung mức phạt tiền đến 10% đối với các hành vi vi phạm quy định về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, vị trí độc quyền, tập trung kinh tế. Trong đó, tỷ lệ tiền phạt được xác định trên doanh thu bán ra hoặc doanh số mua vào của hàng hóa, dịch vụ liên quan đến hành vi vi phạm trong thời gian thực hiện hành vi vi phạm của từng doanh nghiệp vi phạm, hoặc được xác định theo tỷ lệ phần trăm tổng doanh thu của doanh nghiệp vi phạm trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm nếu không xác định được doanh thu bán ra hoặc doanh số mua vào của hàng hóa dịch vụ liên quan.
- Hình thức xử phạt bổ sung
Ngoài các hình thức phạt chính là cảnh cáo hoặc phạt tiền, Luật Cạnh tranh còn quy định các hình thức phạt bổ sung sau đây:
+ Thu hồi giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Biện pháp này thường áp dụng với các hành vi vi phạm quy định về tập trung kinh tế, như đối với hành vi hợp nhất doanh nghiệp bị cấm, liên doanh giữa các doanh nghiệp bị cấm, thì doanh nghiệp hợp nhất, doanh nghiệp liên doanh có thể bị thu hồi giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh đã cấp cho doanh nghiệp hợp nhất, doanh nghiệp liên doanh [16, Điều 24, 26].
+ Tịch thu tang vật, phương tiện sử dụng để vi phạm pháp luật về cạnh tranh, bao gồm cả tịch thu toàn bộ khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm. Theo quy định của Nghị định 120/2005/NĐ-CP, thì hình thức xử phạt này được áp dụng với tất cả các hành vi vi phạm về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, các
hành vi vi phạm quy định về lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị trí độc quyền. Tuy nhiên, hình thức xử phạt này còn mang tính hình thức và thiếu sự gắn bó với thực tiễn hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp và thực tiễn cạnh tranh trên thị trường. Đối với những vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, hình thức thỏa thuận có thể bằng miệng, bằng văn bản dưới nhiều hình thức khác nhau như điện thoại, email, bản cam kết, thỏa thuận… Do vậy, Nghị định 71/2014/NĐ-CP chỉ áp dụng biện pháp tịch thu khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm nhằm đảm bảo sự phù hợp và tính khả thi của chế tài.
- Các biện pháp khắc phục hậu quả
Doanh nghiệp có thể bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả bên cạnh hình thức xử phạt chính và phạt bổ sung, bao gồm: cơ cấu lại doanh nghiệp lạm dụng