Bối cảnh ra đời: Hiến pháp 2013 được Quốc hội thông qua ngày 18
tháng 11 năm 2013, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2014. Hiến pháp 2013 là bản Hiến pháp thứ năm, là Hiến pháp mở ra thời kỳ mới của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hiến pháp 2013 xây dựng trong hoàn cảnh lịch sử đặc thù, trong giai đoạn thế giới và đất nước đang từng bước thay đổi. Hiến pháp 2013 được xây dựng trên nền tảng nhất định, vững chắc, kế thừa thành tựu của những bản Hiến pháp đã qua cùng với kinh nghiệm lịch sử hơn 60 năm lập hiến, xuất phát từ yêu cầu cấp thiết của việc sửa đổi Hiến pháp 1992 theo hướng hoàn thiện và tích cực hơn.
Hiến pháp 2013 đã thể chế hóa những vấn đề mới, nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thực tiễn. Hiến pháp 2013 chưa ghi nhận chế định cơ quan bảo hiến chuyên trách, việc không ghi nhận một chế định liên quan đến bảo vệ Hiến pháp có nghĩa vẫn tuân thủ những nét cơ bản, tiếp tục áp dụng mô hình bảo vệ bảo hiến theo Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001: mô hình bảo hiến dựa trên cơ chế kiểm tra, giám sát của Quốc hội.
Trong suốt khoảng 10 năm trước thời điểm sửa đổi Hiến pháp 2013, vấn đề bảo hiến đã đặt ra. Năm 2004 là thời điểm bắt đầu xuất hiện những yêu cầu về cơ chế bảo vệ Hiến pháp khi có sự xuất hiện của văn bản pháp lý thể hiện đầy đủ và rõ ràng sự vi phạm Hiến pháp. Bộ Công an ra Thông tư số 02/2003/TT-BCA ngày 13/1/2003 quy định mỗi người chỉ được đăng ký một mô tô hoặc xe máy. Hệ quả Thông tư gây nên những xáo trộn trong
xã hội, nhân dân tìm cách để tăng số lượng xe gắn máy được sở hữu mà không chú ý đến quy định của Hiến pháp về quyền được sở hữu tài sản. Thông tư được ban hành, thực hiện trong khoảng thời gian khoảng 2 năm nhưng chỉ vấp phải sự phản đối của những chuyên gia trong lĩnh vực Hiến pháp. Đến khi người dân vấp phải sự khó khăn quá lớn khi thực hiện đã đồng loạt lên tiếng về sự bất cập của thông tư. Dựa vào những quy định về quyền sở hữu tài sản trong Hiến pháp có thể nhận thấy Thông tư 02/2003
đã vi phạm Hiến pháp. Tại điều 58, Hiến pháp 1992 quy định Công dân có
quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất… Quy định của Thông tư đã hạn chế quyền sở hữu tư
liệu sinh hoạt của người dân, tài sản có được bằng những thu nhập hợp pháp thì không thể bị giới hạn số lượng. Người dân có thể sở hữu một, hai thậm chí nhiều hơn số xe mô tô gắn máy tùy vào điều kiện kinh tế của mình. Trước sức ép của dư luận cũng như sự vi hiến rõ ràng của Thông tư, Bộ Công an đã phải ban hành Thông tư số 17/2005/TT-BCA ngày 21/11/2005 về bãi bỏ quy định vi hiến kể trên. Tuy quy định đã không còn có giá trị pháp lý nhưng khoảng thời gian quy định tồn tại trong thực tế đã gây nên nhiều những hệ lụy mà cả xã hội phải chấp nhận. Chính từ thời gian này, yêu cầu về cơ chế bảo hiến hiệu quả xuất hiện. Đảng và nhà nước sau khoảng thời gian xem xét cũng đã có đánh giá bước đầu về tình hình thực tiễn cũng như lý luận để xây dựng cơ chế bảo hiến. Quan điểm ban đầu của Đảng và nhà nước ủng hộ việc hình thành cơ quan bảo hiến ở Việt Nam bằng hàng loạt những văn bản có tính pháp lý quan trọng như Nghị quyết 48 ngày 2/5/2005 của Bộ chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2020 và Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng - Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X năm 2006 của Đảng. Dưới sự ủng hộ về tư tưởng của Đảng và nhà nước, các nhà khoa học hàng đầu Việt Nam về lĩnh vực Hiến pháp dưới sự giúp đỡ chuyên gia nước ngoài bắt đầu xây dựng những cơ sở đầu tiên về mô hình bảo hiến cụ
thể mà Việt Nam có thể áp dụng. Giai đoạn ban đầu xuất hiện những phương án về cơ chế tài phán Hiến pháp ở nước ta bao gồm:
Phương án thứ nhất: thành lập Ủy ban bảo vệ Hiến pháp trực thuộc Quốc hội. Ủy ban bảo vệ Hiến pháp sẽ được tổ chức tương tự như các Ủy ban khác của Quốc hội, thực hiện nhiệm xem xét tính hợp hiến của những văn bản dưới luật của cá cơ quan nhà nước ban hành. Ủy ban không được xem xét những văn bản pháp lý mà Quốc hội ban hành và thẩm quyền được trao hoàn toàn mang tính tham vấn khi báo cáo kết quả xem xét tính hợp hiến với Quốc hội.
Phương án thứ hai: trao nhiệm vụ bảo hiến cho cơ quan Tư pháp mà chủ thể xác định là Tòa án nhân dân tối cao. Tòa án nhân dân tối cao được trực tiếp trao quyền thực hiện nhiệm vụ bảo hiến, xem xét những văn bản pháp lý của cơ quan quyền lực nhà nước.
Phương án thứ ba: thành lập cơ quan bảo hiến độc lập. Cơ quan bảo hiến độc lập với Quốc hội, có thẩm quyền, trình tự và thủ tục bảo hiến riêng. Ở phương án này hướng đến những mô hình bảo hiến hiệu quả ở châu Âu bao gồm: Tòa án Hiến pháp và hội đồng Hiến pháp. Hai mô hình lớn trên thế giới và đã có hiệu quả khi đưa vào hoạt động thực tiễn.
Những phương án được đưa ra, chưa bàn đến những ưu nhược điểm hay hạn chế, vướng mắc có thể gặp phải khi thực hiện thì đây đều là những mô hình nếu có thể xây dựng sẽ là bước tiến lớn về hoạt động bảo vệ Hiến pháp ở nước ta. Bên cạnh sự ủng hộ xây dựng cơ chế bảo hiến mới ở nước ta thì cũng xuất hiện ý kiến phản đối việc hình thành cơ chế bảo hiến mới. Những cá nhân phản đối xây dựng mô hình bảo hiến mới đưa ra những lập luận xuất phát từ suy nghĩ chủ quan về sự cần thiết tồn tại về cơ chế bảo hiến mới.
Thứ nhất, mô hình bảo hiến quốc hội vẫn có thể tiếp tục tồn tại và
hiến tồn tại không quá nhiều, sự thay đổi sẽ mang lại những hệ lụy không tốt cho đất nước. Chỉ nên có sự thay đổi để làm tăng tính hiệu quả của cơ chế bảo hiến Quốc hội chứ không thể thay đổi hoàn toàn và tiến hành xây dựng mới.
Thứ hai, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật hạn chế những sai
sót có thể mắc phải. Lập luận cho rằng hoàn thiện từ khâu xây dựng văn bản pháp luật với trình tự, thủ tục, cơ quan ban hành được quy định đầy đủ, chặt chẽ, rõ ràng, chính xác là sẽ hạn chế được vi hiến trong thực tiễn.
Thứ ba, đây cũng là lập luận phản đối được xem là quan trọng nhất
khi khẳng định xây dựng bất kỳ cơ quan bảo hiến dưới dạng thức như thế nào cũng vi phạm nguyên tắc tập quyền theo kiểu Liên Xô. Khi xây dựng cơ quan bảo hiến, quyền lực của Quốc hội sẽ bị đe dọa, nguyên tắc tập trung quyền lực sẽ không được thực hiện đúng như định hướng. Lập luận dựa trên nhìn nhận về một Hiến pháp với chức năng chính trị là chủ yếu khi định hướng những quy định trong Hiến pháp chỉ tồn tại để thực hiện những mục đích nhất định của hệ thống chính trị.
Quá trình tranh luận và đóng góp ý kiến về mô hình bảo hiến diễn ra sôi nổi hơn vào thời điểm những năm bắt đầu quy trình sửa đổi Hiến pháp. Các nhà khoa học cũng như người dân đều hy vọng cơ quan tài phán hay một cơ chế bảo hiến bất kỳ có thể được xuất hiện trong Hiến pháp mới. Hy vọng đó càng lớn khi tại dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 2012: mô hình hội đồng Hiến pháp được ghi nhận như là một chương của dự thảo Hiến pháp. Còn nhiều câu hỏi về thẩm quyền cũng như trình tự thủ tục, tính hiệu quả của mô hình hội đồng Hiến pháp tuy nhiên so với cơ chế bảo hiến vẫn đang tồn tại là bước tiến đáng được ghi nhận. Tuy nhiên được chờ đợi nhưng do những nguyên nhân khác nhau mà chủ yếu là chủ quan mô hình hội đồng bảo hiến đã không được ghi nhận vào Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013. Đồng thời không có bất cứ quy định nào về bảo
hiến được ghi nhận trong Hiến pháp mới, nước ta vẫn duy trì và tiếp tục sử dụng mô hình bảo hiến Quốc hội đã sử dụng trong Hiến pháp 1992 để bảo vệ giá trị tối cao của Hiến pháp.
Đặc điểm của mô hình:
Thứ nhất, Việt Nam hiện nay không tồn tại cơ quan bảo hiến chuyên
trách, không tồn tại hội đồng Hiến pháp, không tồn tại tòa án Hiến pháp và hệ thống tòa án tư pháp cũng không có chức năng bảo hiến. Hiến pháp 2013 đã giao cho Quốc hội là chủ thể trung tâm trong việc thực hiện chức năng bảo hiến. Do là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội kiểm soát và chi phối hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nước kể cả hoạt động giám sát Hiến pháp. Quốc hội giám sát, bảo vệ Hiến pháp thông qua những quy định của Hiến pháp và pháp luật. Hệ thống pháp luật quy định cơ chế bảo hiến Việt Nam là hai cấp, thẩm quyền bảo hiến được trao rất nhiều cơ quan từ trung ương đến địa phương. Ở trung ương, Quốc hội, Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Ủy ban pháp luật thuộc Quốc hội, bộ Tư pháp thuộc chính phủ đều được trao thẩm quyền bảo hiến.
Thứ hai, đối tượng chủ yếu của cơ chế bảo hiến hiện tại hướng đến
việc xem xét tính hợp hiến những văn bản pháp lý được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Quy định về thẩm quyền đều hướng tới hình thức kiểm tra, giám sát chéo nhau giữa các cơ quan nhà nước chứ không đề cập đến yêu cầu bảo hiến của nhân dân. Quyền yêu cầu xem xét tính hợp hiến của công dân không được đề cập đến trong quy định về bảo hiến hiện nay, nhân dân sẽ đòi quyền lợi ích hợp pháp của mình ở đâu khi quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hại bởi các văn bản hay hành vi vi phạm Hiến pháp.
Thứ ba, trình tự thủ tục của cơ chế bảo hiến hiện tại không rõ ràng
khi không tồn tại quy định nào về cách thức tiến hành hoạt động bảo hiến của cơ quan nhà nước, không có sự công khai, thống nhất khi tiến hành bảo vệ Hiến pháp. Trong điều kiện phát triển và hội nhập hiện nay đòi hỏi cần
tồn tại những quy định về trình tự, thủ tục bảo hiến để các cơ quan, cá nhân và tổ chức có thể thực hiện được quyền và nghĩa vụ bảo hiến.
Thứ tư, Quốc hội đóng vai trò trung tâm trong cơ chế bảo hiến hiện
nay. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao mọi hoạt động giám sát thi hành pháp luật, các cơ quan được phân công có nhiệm vụ thực hiện thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Tuy quy định số lượng lớn cơ quan thực hiện bảo vệ Hiến pháp nhưng lại không có cơ quan chuyên trách thực hiện quyền bảo hiến, rà soát tính hợp hiến. Ngay cả Quốc hội cũng chỉ mang tính tham vấn trong vấn đề bảo hiến chứ không đi vào thực tiễn hoạt động bảo vệ Hiến pháp.
Lịch sử lập hiến Việt Nam tính từ bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến Hiến pháp mới 2013 đã trải qua 67 năm với 5 bản Hiến pháp thành văn, tư tưởng lập hiến đã sự thay đổi tiến bộ theo thời gian, bản Hiến pháp sau kế thừa đầy đủ tinh hoa của các bản Hiến pháp trước. Mô hình bảo hiến Quốc hội được xây dựng từ bản Hiến pháp 1959 đến bản Hiến pháp mới nhất năm 2013, xuất phát từ những nguyên nhân cơ bản sau đây:
Thứ nhất, dưới tác động các yếu tố pháp luật. Cho dù đã có sự thay
đổi trong nhận thức bảo vệ Hiến pháp nhưng là vẫn chưa đủ để có thể tiến hành xây dựng cơ quan bảo hiến chuyên trách. Đa phần nhân dân vẫn chưa tìm hiểu đầy đủ về yêu cầu phải có Hiến pháp trong xã hội hiện tại. Đồng thời, các quy định pháp luật hiện đều quy định cơ chế kiểm tra, giám sát làm trọng tâm trong hoạt động bảo hiến. Bộ máy nhà nước vẫn tin tưởng vào cơ chế hiện hành, sử dụng việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội vào Hiến pháp. Cho dù, cơ chế bảo hiến hiện tại đã bộc lộ nhiều điểm hạn chế chưa tạo thành vị thế xứng đáng cũng như không hiệu quả trong hoạt động Hiến pháp.
Thứ hai, việc không xây dựng cơ quan bảo hiến chuyên trách nhằm
đổi trong cơ chế kiểm soát quyền lực, Quốc hội đã không thông qua mô hình bảo hiến chuyên trách trong Hiến pháp mới năm 2013. Việt Nam hiện nay thực hiện nguyên tắc Đảng lãnh đạo với toàn bộ hoạt động nhà nước, mọi thay đổi trong hệ thống các cơ quan nhà nước đều phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng, quyền lực của Quốc hội hay nhân dân. Mô hình cơ quan bảo hiến Quốc hội đảm bảo đầy đủ những yêu cầu trên, lợi ích chính trị cũng như quyền lực của Quốc hội vẫn được đảm bảo. Xây dựng cơ quan bảo hiến chuyên trách sẽ khiến cơ chế quyền lực thống nhất hiện nay có sự ảnh hưởng khi tồn tại cơ quan có thể thực hiện một phần nào đó chức năng giám sát hoạt động của Quốc hội.
Thứ ba, do sự ảnh hưởng mô hình bảo hiến của pháp luật xã hội chủ
nghĩa. Việt Nam vẫn bị ảnh hưởng nhất định bởi truyền thống pháp luật xã hội chủ nghĩa, áp dụng một cách tương đối máy móc va rập khuôn làm hạn chế rất nhiều con đường xây dựng cơ quan bảo hiến chuyên trách. Định hướng không có nghĩa là buộc phải tuân thủ hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa. Khi pháp luật xã hội chủ nghĩa đã không còn phù hợp thì cần mạnh dạn thay đổi sao cho phù hợp với xu hướng thời đại mà không làm mất đi bản chất của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Xây dựng mô hình bảo hiến chuyên trách là yêu cầu tất yếu của hoàn thiện hệ thống pháp luật đất nước và hội nhập toàn cầu hiện nay.
Thứ tư, thời điểm lịch sử khi ban hành các bản Hiến pháp ảnh hưởng
đến mô hình bảo hiến được lựa chọn, các bản Hiến pháp trước năm 1992 khi xây dựng đều trong những hoàn cảnh đặc thù khi đất nước đang đấu tranh giành độc lập, bị chiến tranh tàn phá, bước đầu xây dựng đất nước. Khi đó, điều kiện và nền tảng để hoàn thiện cơ chế bảo hiến là chưa đủ, Hiến pháp cũng chưa có được giá trị pháp lý cao nhất nên khó có thể đòi hỏi cơ chế bảo hiến hiệu quả. Đến Hiến pháp 1992, Hiến pháp của thời kỳ mở cửa lại quá tập trung vào mục tiêu phát triển kinh tế mà quên đi những
không hiệu quả để bảo vệ Hiến pháp. Hiến pháp 2013 được xây dựng vào thời nền kinh tế vẫn đang suy thoái, các chế định mới chưa đủ sức nặng để đưa vào Hiến pháp mới. Mỗi thời kỳ đều có những nét đặc thù ảnh hưởng đến mô hình bảo hiến, xây dựng mô hình bảo hiến hiệu quả là quá trình đòi hỏi nhiều nguồn lực, thời gian, đúng thời điểm và quyết tâm thay đổi thì mới có thể xây dựng mô hình bảo hiến chuyên trách hoạt động hiệu quả.