thanh tra nhà nước trong phòng, chống tham nhũng
Các cơ quan thanh tra nhà nước có vai trị rất quan trọng trong cơng tác phịng, chống tham nhũng như đã trình bày ở trên. Trong tình hình hiện nay, cùng với sự phát triển của nền kinh tế xã hội cũng như hội nhập quốc tế, tình hình tham nhũng diễn biến cũng rất phức tạp với những thủ đoạn tinh vi hơn. Đảng và Nhà nước ta trong thời gian qua cũng có những giải pháp rất tích cực để ngăn chặn và đẩy lùi tình trạng này. Trước tình hình đó, chúng tơi xin đưa ra một số giải pháp để nâng cao vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong phòng, chống tham nhũng như sau:
a) Thể chế hóa vai trị chủ đạo của cơ quan thanh tra trong phòng, chống tham nhũng.
Trong cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, cần nhấn mạnh vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước như một trong những những công cụ hữu hiệu và chủ yếu. Sở dĩ khẳng định như vậy là bởi những lý do sau:
Thứ nhất, vai trị của thanh tra nói riêng và của kiểm tra nói chung với tư cách là một biện pháp đặc biệt trong số các biện pháp khác được sử dụng để giải quyết khiếu tố, chống tham nhũng. Để tiến hành có kết quả hoạt động giải quyết khiếu tố và chống tham nhũng, một tổng thể các biện pháp khác nhau đã được sử dụng, đó là: tuyên truyền, giáo dục pháp luật, rà sốt, hồn chỉnh các quy định pháp luật, kiện toàn tổ chức bộ máy và đổi mới phong cách làm việc; đề cao trách nhiệm của người đứng đầu các cấp, các ngành, các cơ quan, đơn vị; tăng cường công tác quản lý cán bộ; nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, kiểm tra…
Cũng như các biện pháp khác, hoạt động thanh tra có vai trị, chức năng riêng, không thể thay thế được. Vai trị của kiểm tra được nhìn nhận từ hai khía cạnh: một là, thanh tra là hoạt động đối mặt trực tiếp với việc giải quyết khiếu tố và chống tham nhũng. Thông qua hoạt động này, vụ việc khiếu nại, tố cáo hay vụ việc tham nhũng mới được làm sáng tỏ, được đánh giá và đưa ra phương án giải quyết. Hai là, thanh tra là hoạt động đóng vai trị phối hợp, hỗ trợ với các biện pháp khác trong mục đích giải quyết khiếu tố, chống tham nhũng. Ví dụ: việc đề cao trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, đơn vị sẽ không mang lại hiệu quả thực sự nếu thiếu đi sự thanh tra, kiểm tra.
Thứ hai, trong mối liên hệ với việc giải quyết khiếu tố và chống tham nhũng, vai trò của thanh tra thể hiện với tư cách là một khâu trong quá trình quản lý. Bất cứ cơ quan nhà nước hay người quản lý nào thực hiện hoạt động quản lý nhà nước cũng đều phải thực hiện ba chức năng hay ba khâu quản lý chủ yếu là:
- Ra quyết định quản lý chứa đựng các mệnh lệnh pháp lý dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật.
- Tổ chức việc thanh tra, kiểm tra.
Ba chức năng nói trên của hoạt động quản lý có mối quan hệ chặt chẽ, trong đó kiểm tra là hoạt động có vị trí, vai trị riêng, ở đây vai trị của kiểm tra được thể hiện trong tác động đối với hai khâu (chức năng) kia. Khi ban hành một quyết định quản lý, nhà quản lý tác động đến các khách thể (các quan hệ xã hội) nhất định, nhằm đạt đến một mục đích nào đó. Nhưng khơng phải bao giờ quyết định quản lý cũng phù hợp với thực tế, theo đúng mong muốn của nhà quản lý. Vai trò của hoạt động kiểm tra thể hiện ở chỗ, nó xem xét thực tiễn thực hiện quyết định, khẳng định những mặt được và chỉ ra các khiếm khuyết quản lý, để từ đó có sự điều chỉnh thích ứng.
Trong lĩnh vực tổ chức thực hiện quyết định quản lý, vai trò của hoạt động thanh tra, kiểm tra là ở chỗ bảo đảm cho quá trình thực hiện quyết định quản lý được thực hiện hợp pháp và được chấn chỉnh thường xuyên, giảm bớt khiếu tố, hạn chế tham nhũng ở mức thấp nhất.
Thứ ba, vai trò của thanh tra đối với lĩnh vực giải quyết khiếu tố và chống tham nhũng, thể hiện ở việc các cơ quan Thanh tra nhà nước trực tiếp thực hiện hoạt động thanh tra, xử lý hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý các vụ việc khiếu tố, tham nhũng. [23, tr.2]
Với ba phương diện kể trên, thanh tra thể hiện vai trị độc lập, có tính quyết định đối với hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước. Các cơ quan thanh tra đã thật sự trở thành công cụ hữu hiệu phục vụ yêu cầu quản lý vĩ mơ, tồn diện trong phạm vi cả nước của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Chính vì vậy, Điều 1 Nghị định 65/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ quy định giao cho Thanh tra Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống
tham nhũng. Tuy nhiên, để phát huy hơn nữa vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, cần thể chế hóa vai trò chủ đạo của các cơ quan thanh tra nhà nước trong phòng, chống tham nhũng trong quy định của Luật thanh tra và Luật phòng, chống tham nhũng, tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
b) Đổi mới tổ chức của các cơ quan thanh tra
Để nâng cao vai trò của cơ quan thanh tra trong phòng, chống tham nhũng, cần có những đổi mới về mặt tổ chức các cơ quan thanh tra.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, các Tổng cục, Cục thuộc Bộ được thành lập để tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước chuyên sâu, ổn định đối với ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. Như vậy, pháp luật hiện hành đã xác định các Tổng cục, cục thuộc bộ là cơ quan có chức năng quản lý nhà nước theo lĩnh vực. Theo lý luận thì “thanh tra là một khâu của quá trình quản lý nhà nước” đã được phản ánh trong Luật Thanh tra. Do vậy, Luật thanh tra cần ghi nhận Thanh tra tổng cục, Thanh tra cục trong hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước nhằm giải quyết những bất cập trong thực tế về tổ chức các cơ quan thanh tra. Tuy nhiên, để tránh việc thành lập tràn lan, tùy tiện cơ quan thanh tra ở Cục thuộc bộ một cách không cần thiết, Luật thanh tra cần quy định giao cho Chính phủ quy định cụ thể việc thành lập tổ chức thanh tra cục thuộc bộ.
Thanh tra tổng cục, Thanh tra cục là cơ quan của Tổng cục, Cục; có trách nhiệm tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý trực tiếp của Tổng cục, Cục; việc chấp hành pháp luật chuyên ngành của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của Tổng cục, Cục…; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.
Thanh tra tổng cục, Thanh tra cục có quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
Ngồi ra để nâng cao vai trị của cơ quan thanh tra trong phòng, chống tham nhũng đồng thời cũng là một trong những chủ trương, giải pháp quan trọng để phịng chống tham nhũng, lãng phí mà Nghị quyết số 04 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X ngày 21/8/2006 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với cơng tác phịng, chống tham nhũng, lãng phí đã chỉ ra là cần “nghiên cứu tổ chức các cơ quan phòng, chống tham nhũng theo hướng đảm bảo sự độc lập cần thiết với các cơ quan quản lý nhà nước theo cấp lãnh thổ và sự chỉ đạo tập trung, thống nhất của Trung ương. Tăng cường cán bộ cho các cơ quan thanh tra…”. “Nghiên cứu cơ chế thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên bổ nhiệm thủ trưởng cơ quan hành chính cấp dưới”.
Do vậy, cần nghiên cứu kiện tồn tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tăng cường sự gắn bó giữa các cơ quan thanh tra và đảm bảo tính độc lập tương đối của các cơ quan này với cơ quan quản lý. Theo đó, cơ quan thanh tra cấp trên chỉ đạo, hướng dẫn cơ quan thanh tra cấp dưới về tổ chức, công tác, nghiệp vụ:
- Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc xây dựng và thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra của cơ quan thanh tra cấp dưới;
- Giải quyết các vấn đề khác nhau, chồng chéo, trùng lắp trong chương trình kế hoạch và trong hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra cấp dưới.
- Chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra đối với cơ quan thanh tra cấp dưới;
- Làm đầu mối trong việc theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra ;
- Bổ nhiệm Chánh thanh tra cấp dưới sau khi thống nhất với với thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp;
Ngoài ra cần tăng cường mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra thông qua việc hướng dẫn về tổ chức, công tác, nghiệp vụ; thông qua hoạt động đào tạo chuyên môn và thông qua các quy định về tiêu chuẩn đối với các chức danh trong cơ quan thanh tra…
Bên cạnh đó cần tăng cường số lượng biên chế cho các cơ quan thanh tra, nhất là các cơ quan thanh tra cấp dưới như Thanh tra huyện, Thanh tra sở để tạo điểu kiện cho các cơ quan này hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao. Ngồi ra cũng cần có những văn bản hướng dẫn thống nhất về tên gọi, cơ cấu các phịng chun mơn của các cơ quan thanh tra cấp dưới để đảm bảo sự thống nhất, thuận lợi cho hoạt động của các cơ quan thanh tra cũng như công tác quản lý.
c) Bổ sung thêm một số quyền hạn cho các cơ quan thanh tra trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng.
Để tạo ra sức mạnh thực sự cho các cơ quan thanh tra trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng, cần trang bị những quyền hạn tương xứng và đủ mạnh để các cơ quan thanh tra thực thi được nhiệm vụ này. Hiện nay, Luật thanh tra, Luật Phòng, chống tham nhũng và Luật khiếu nại, tố cáo đã có những quy định về quyền hạn của các cơ quan thanh tra trong hoạt động này. Tuy nhiên, trước yêu cầu nâng cao vai trò của các cơ quan thanh tra trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng, cần thiết phải bổ sung thêm một số quyền hạn cho các cơ quan thanh tra. Cụ thể như sau:
Tăng quyền xử lý cho các cơ quan thanh tra đối những hành vi vi phạm pháp luật được phát hiện qua thanh tra. Hiện nay, đối với những hành vi vi phạm phát hiện qua thanh tra, các cơ quan thanh tra chủ yếu chỉ có quyền kiến nghị mà khơng có thẩm quyền xử lý những hành vi vi phạm đó. Việc kiến nghị của các cơ quan thanh tra có được thực hiện hay khơng lại phụ thuộc vào những đối tượng khác. Điều này ảnh hưởng không nhỏ tới kết
quả thanh tra. Ngoài ra, trong số các quyền khi tiến hành thanh tra, nên chuyển một số quyền “đề nghị” thành quyền “ yêu cầu” cơ quan, người có thẩm quyền thực hiện một số hoạt động nhất định tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động thanh tra để phù hợp với từng đối tượng. Sở dĩ như vậy vì quyền
u cầu có sức mạnh và hiệu lực pháp lý cao hơn quyền đề nghị. Nếu là đề
nghị thì đối tượng được đề nghị có thể chấp nhận hoặc khơng chấp nhận đề nghị đó. Nhưng nếu là u cầu thì tính bắt buộc thực hiện sẽ cao hơn. Chẳng hạn, quyền “u cầu người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra”; “Yêu cầu người có thẩm quyền tạm đình chỉ cơng tác và xử lý đối với cán bộ, công chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra”…Về vấn đề này, kinh nghiệm ở Trung Quốc và Hàn Quốc, Ban thanh tra và kiểm toán (Hàn Quốc) và Bộ giám sát hành chính (Trung Quốc) được trang bị những quyền rất mạnh. Chẳng hạn cơ quan thanh tra, kiểm tốn có quyền “Ra lệnh cho các cơ quan, tổ chức đình chỉ ngay các hành vi vi phạm pháp luật và kỷ luật hành chính”…[9, tr.77]
Cần nghiên cứu giao cho người đứng đầu cơ quan thanh tra quyền chủ động xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra để tránh tình trạng trong quá trình xem xét phê duyệt chương trình kế hoạch thanh tra, những nội dung đề xuất của cơ quan thanh tra bị loại bỏ hoặc bị cắt xén bởi thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, tạo ra những vùng cấm trong đấu tranh chống tham nhũng.
Để đảm bảo tính kịp thời trong việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, cần trao cho người đứng đầu cơ quan thanh tra quyền chủ động ra quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật,
sau đó báo cáo với thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp. Quy định này nhằm tăng tính chủ động cho các cơ quan thanh tra nhà nước, tránh bỏ lọt các hành vi vi phạm pháp luật.
Bên cạnh đó, để tăng cường mối quan hệ gắn bó theo ngành giữa các cơ quan thanh tra nhà nước, cần trao cho người đứng đầu cơ quan thanh tra được quyền: chủ trì giải quyết chồng chéo về chương trình, kế hoạch, nội
dung, thời gian thanh tra của cơ quan mình với cơ quan thanh tra cấp dưới. Hiện nay, theo quy định của của Nghị định 41/2005/NĐ-CP, thủ trưởng cơ quan thanh tra chỉ có quyền “kiến nghị” thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp xử lý. Quy định này làm hạn chế vai trò của người đứng đầu cơ quan thanh tra cấp trên đối với cơ quan thanh tra cấp dưới.
Bổ sung quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ hoặc huỷ bỏ những quy định trái pháp luật được phát hiện qua công tác thanh tra. Hiện nay trên thực tế, trong quá trình quản lý, điều hành nhiều cơ quan nhà nước đã ban hành những văn bản trái với quy định của pháp luật và chủ trương, chính sách của Nhà nước, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức; đồng thời tạo điều kiện cho những hành vi vi phạm pháp luật và tham nhũng. Do vậy, cần bổ sung quy định này để các cơ quan thanh tra thông qua hoạt động của mình giúp cơ quan có thẩm quyền chấn chỉnh kịp thời những hiện tượng vi phạm đó, đảm bảo kỷ cương trong quản lý nhà nước.
Bổ sung quy định về thẩm quyền xử phạt của Chánh thanh tra Tổng cục, Chánh thanh tra Cục và một số chức danh khác đối với các hành vi vi phạm hành chính cho phù hợp với thực tế.
Về lâu dài, có thể nghiên cứu trao cho cơ quan thanh tra nhà quyền khởi tố vụ án hình sự đối với các hành vi tham nhũng. Tại Hàn Quốc và Trung Quốc, các cơ quan thanh tra, kiểm toán của nước này được trao quyền
điều tra các vụ việc tham nhũng, tiêu cực, việc làm sai trái của cơ quan, cơng chức nhà nước, trong trường hợp cần thiết có quyền khởi tố hành vi vi phạm. [9, tr.78]. Đây cũng là một mơ hình hay để chúng ta có thể học hỏi để thực hiện có hiệu quả cơng tác phịng, chống tham nhũng.