Để việc giải quyết khiếu nại đúng pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức, ngày 11/11/2011, Quốc hội nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII đã thơng qua Luật khiếu nại, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 1/7/2012. Luật khiếu nại 2011 ra đời đã tạo được một hành lang pháp lý khá rộng, bảo đảm quyền khiếu nại của cơng dân, góp phần tháo gỡ nhiều điểm vướng mắc, đồng thời nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại của CQHCNN.
Thứ nhất, quy định về thủ tục tiếp công dân
Thứ nhất, các tổ chức tiếp công dân, các cơ quan, tổ chức, cá nhân khơng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì khơng được thực hiện việc tiếp
công dân đến khiếu nại hoặc tiếp nhận đơn thư khiếu nại của công dân. Đối với những đơn khiếu nại được gửi tới các cơ quan tổ chức, cá nhân khơng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì người nhận đơn phải trả lại cho người khiếu nại và hướng dẫn họ gửi đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Khơng nên quy định cho những cơ quan nhà nước khơng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại được tiếp nhận và chuyển khiếu nại của công dân đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết.
Thứ hai, cần quy định việc tiếp cơng dân đến trình bày khiếu nại là một hình thức mang tính bắt buộc trong hoạt động giải quyết khiếu nại. Cần xây dựng trình tự, thủ tục tiếp công dân thành một mục trong Luật Khiếu nại và phải thể hiện được nội dung sau:
+ Người có thẩm quyền tiến hành giới thiệu cho người khiếu nại về họ tên, chức vụ của người tiếp cơng dân, giải thích cho người khiếu nại về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, nội quy tiếp công dân. Đồng thời yêu cầu người đến khiếu nại xuất trình các giấy tờ tuỳ thân, kiểm tra và đối chiếu các giấy tờ liên quan đến khiếu nại, ghi chép các thông tin cơ bản về nhân thân của người đó vào sổ tiếp cơng dân.
+ Người có thẩm quyền phải ghi chép thành biên bản nội dung trình bày của người đến khiếu nại. Yêu cầu người đến khiếu nại cung cấp các tài liệu, chứng cứ liên quan trực tiếp đến việc khiếu nại, xem xét nội dung khiếu nại và thẩm tra những vấn đề về thẩm quyền giải quyết, điều kiện thụ lý và các căn cứ để khiếu nại. Viết biên nhận về việc tiếp nhận đơn khiếu nại, tiếp nhận các loại giấy tờ, tài liệu mà người khiếu nại cung cấp và giao cho họ. Nếu vụ việc phức tạp thì phải viết giấy hẹn thời hạn trả lời việc thụ lý và thời hạn giải quyết vụ việc. Kết thúc buổi tiếp công dân là việc giao biên bản để người khiếu nại đọc và biết về nội dung buổi làm việc.
Thứ hai, về vai trị của Luật sư trong q trình giải quyết khiếu nại:
Trong tư cách bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người khiếu nại, luật sư có thể tư vấn pháp luật cho người khiếu nại, tuyên truyền giáo dục, nâng cao ý thức pháp luật cho công dân, bảo vệ sự công bằng và tuân thủ pháp chế trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính cũng như bảo đảm mơi trường dân chủ trong q trình giải quyết khiếu nại hành chính. Việc quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của luật sư trong quá trình tham gia tư vấn hoặc trực tiếp vào giải quyết khiếu nại hành chính đã nâng cao vai trị của luật sư trong việc bảo vệ lợi ích chính đáng của cơng dân theo thủ tục hành chính, đồng thời cũng là một biện pháp để chun mơn hóa hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính
Tuy vậy, để bảo đảm hiệu quả của công việc này nên xem xét bổ sung thêm trường hợp người khiếu nại khơng có điều kiện th hoặc không nhờ được luật sư thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm mời luật sư từ các đồn luật sư của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (luật sư chỉ định) để tham gia giải quyết để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Sở dĩ như vậy vì trên thực tế hiện nay, có trường hợp ở vùng sâu, vùng xa, người dân nghèo khơng có điều kiện trả phí thù lao luật sư mà luật sư thì khơng muốn tham gia giúp đỡ người khiếu nại.
Thứ ba, về thời hạn và thời hiệu
Các văn bản quy phạm pháp luật khác có quy định về thời hạn, thời hiệu trong khiếu nại hành chính ở các lĩnh vực cụ thể cần phải phù hợp với các quy định của pháp luật về khiếu nại nói chung. Vì vậy, so với Luật khiếu nại năm 2011 thì quy định về thời hạn, thời hiệu trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính của các luật chuyên ngành khác phải phù hợp với quy định của Luật này. Đồng thời, để tránh tình trạng tồn đọng khiếu nại do quá
thời hạn giải quyết thì phải cần thiết xem xét và sửa đổi các quy định về thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu và lần thứ hai hợp lý hơn.
Thứ tư, về thủ tục gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người
bị khiếu nại.
Luật Khiếu nại năm 2011 đã quy định việc tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu chỉ thực hiện khi xét thấy cần thiết, không bắt buộc phải thực hiện (Điều 30, Luật Khiếu nại năm 2011), bắt buộc thực hiện tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần hai (Điều 39, Luật Khiếu nại năm 2011). Ngoài ra, Luật Khiếu nại 2011 còn quy định trong giải quyết khiếu nại lần hai “đối với vụ việc khiếu nại phức tạp, nếu thấy cần thiết, người
giải quyết khiếu nại lần hai thành lập Hội đồng tư vấn để tham khảo ý kiến giải quyết khiếu nại” Đây là quy định tiến bộ khắc phục được hạn chế trong
Luật Khiếu nại, tố cáo đã thực hiện trước đó, từ đó bảo đảm tối đa nguyên tắc công bằng trong hoạt động gặp gỡ đối thoại trực tiếp giữa những chủ thể có liên quan trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, nếu quy định tổ chức gặp gỡ, đối thoại trực tiếp trong giải quyết khiếu nại lần đầu là khơng bắt buộc, sẽ có thể có nguy cơ làm giảm tính chất khách quan, cơng bằng trong thủ tục giải quyết khiếu nại, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại lần đầu có thể giảm sút, làm phát sinh khiếu nại tiếp theo, vòng vo, kéo dài do chưa đáp ứng được yêu cầu chính đáng của công dân trong quá trình giải quyết khiếu nại trên thực tế.
Để hoạt động gặp gỡ, đối thoại trực tiếp trở thành hoạt động thể hiện sự cơng bằng, bình đẳng, tránh tình trạng tổ chức mang tính hình thức, hoặc hạn chế quyền của người khiếu nại thì cần phải quy định trình tự, thủ tục đối thoại theo hướng:
+ Người khiếu nại có quyền được yêu cầu gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại.
+ Quy định gặp gỡ, đối thoại trực tiếp là thủ tục bắt buộc trong tất cả các giai đoạn của hoạt động giải quyết khiếu nại. Phải công bố công khai cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có liên quan được biết về việc thực hiện đối thoại, thời điểm, địa điểm thực hiện đối thoại. Tuy nhiên để quy định này có thể triển khai trên thực tế chúng ta cần có cơ chế cho phép người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thể uỷ quyền đối thoại cho cơ quan chuyên mơn, giúp người có thẩm quyền khiếu nại làm rõ các vấn đề liên quan đến khiếu nại.
+ Trong q trình đối thoại, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm cung cấp các thơng tin cần thiết về hoạt động giải quyết khiếu nại đó, đồng thời người khiếu nại có quyền hỏi và yêu cầu người giải quyết khiếu nại trả lời, đưa ra các chứng cứ làm sáng tỏ vụ việc. Trong quá trình tranh luận, đưa ra các quan điểm để thống nhất giải quyết vụ việc
Thứ năm, về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực
pháp luật.
Mặc dù Luật Khiếu nại 2011 đã dành một mục quy định về thủ tục trong lĩnh vực này. Tuy vậy, để bảo đảm thực hiện hiệu quả thủ tục này, cần có những quy định chi tiết hơn nữa liên quan đến việc tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật theo hướng:
+ Nên quy định trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên trong việc theo dõi, giám sát thi hành quyết định giải quyết khiếu nại như trong Luật tố tụng hành chính. Điều này bảo đảm sự tương thích giữa hai văn bản cùng quy định về việc giải quyết tranh chấp hành chính, phù hợp với cơ chế kiểm tra của cơ quan cấp trên về mọi mặt đối với cơ quan cấp dưới trong bộ máy hành chính nhà nước.
+ Nên quy định sau một khoảng thời gian nhất định kể từ ngày quyết định giải quyết khiếu nại được ban hành, người khiếu nại có quyền kiến nghị
với cấp trên trực tiếp của người phải thi hành quyết định giải quyết khiếu nại để xem xét xử lý kỷ luật người đó nếu họ không thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Quy định này có ý nghĩa làm tăng thêm quyền và sức mạnh cho người khiếu nại bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Nếu coi quyền khiếu nại là quyền mà cá nhân, tổ chức dùng để bảo vệ những quyền khác thì quy định người khiếu nại có quyền kiến nghị cấp trên trực tiếp của người phải thi hành quyết định giải quyết khiếu nại xem xét xử lý kỷ luật nếu người đó khơng thi hành quyết định là làm cho người khiếu nại – người khơng có khả năng buộc người bị khiếu nại thi hành quyết định – có thêm khả năng bảo vệ quyền, lợi ích của mình đến cùng.
Như vậy, Luật khiếu nại 2011 phần nào đáp ứng yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại hiện nay. Đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại, đề cao trách nhiệm của các CQHCNN có thẩm quyền, góp phần nâng cao hiệu quả cơng tác giải quyết khiếu nại và hiệu lực công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống. Tuy nhiên, Luật khiếu nại 2011 vẫn còn một số điểm chưa phù hợp. Với những điểm này, khi áp dụng vào thực tiễn chắc chắn sẽ gây khó khăn, lúng túng cho cả người khiếu nại, người bị khiếu nại lẫn người giải quyết khiếu nại, đồng thời làm giảm hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của CQHCNN. Vì vậy, các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, ban hành các văn bản dưới luật bổ sung và hướng dẫn thi hành một cách chi tiết, cụ thể hơn các quy định của Luật khiếu nại 2011. Cụ thể như sau:
- Nghiên cứu vấn đề mở rộng đối tượng khiếu nại từ quy định công dân, cơ quan, tổ chức chỉ được khiếu nại QĐHC cá biệt (là văn bản do CQHCNN hoặc của người có thẩm quyền trong CQHCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà
nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể) sang quy định cho họ có quyền khiếu nại với cả văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật như quyết định, thông tư, chỉ thị, thậm chí là các cơng văn có chứa nội dung quy phạm pháp luật của CQHCNN có thẩm quyền. Bởi trên thực tế, có khơng ít văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật của các CQHCNN ban hành trái luật, trái Hiến pháp, xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, đồng thời lại chính là căn cứ để ban hành những QĐHC cá biệt gây khiếu nại từ phía đối tượng chịu sự tác động. Mặt khác, suy cho cùng thì tất cả các loại QĐHC, dù là QĐHC cá biệt hay QĐHC chứa đựng các quy phạm pháp luật đều tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, trong đó, phạm vi và mức độ tác động của QĐHC chứa đựng các quy phạm pháp luật còn lớn hơn.
Vì vậy, xuất phát từ địi hỏi khách quan của thực tiễn, các nhà làm luật cần căn cứ vào chính sách pháp luật cũng như bản chất của nhà nước ta, nghiên cứu một cách kỹ lưỡng vấn đề mở rộng đối tượng khiếu nại cho phù hợp.
- Luật Khiếu nại 2011 bổ sung quy định mới về khiếu nại đông người (nhiều người cùng khiếu nại về cùng một nội dung) tại khoản 4 Điều 8. Tuy nhiên, Luật đã bỏ ngỏ hai vấn đề lớn mà khi áp dụng vào thực tiễn cuộc sống sẽ gây ra khơng ít khó khăn cho cả người khiếu nại lẫn người giải quyết khiếu nại. Đó là: Thứ nhất, bao nhiêu được gọi là “nhiều”? Nếu chỉ có hai hay ba
người đến khiếu nại về cùng một nội dung thì sẽ khiếu nại như thế nào, có cần thiết phải cử người đại diện? Thứ hai, chưa có cơ chế và cách thức cử người
đại diện cũng như quyền và nghĩa vụ của họ trong tồn bộ q trình giải quyết khiếu nại. Luật chỉ quy định người đại diện phải có “giấy tờ chứng minh tính
hợp pháp của việc đại diện” (Khoản 5 Điều 8). Đây là một điều khoản khơng
cụ thể, chi tiết hơn về những vấn đề này để người khiếu nại biết và tránh sự “hạch sách” từ phía người giải quyết khiếu nại, cũng như để người giải quyết khiếu nại có cách thức giải quyết cho phù hợp.
- Ghi nhận địa vị pháp lý của người có quyền, nghĩa vụ liên quan tại khoản 7 Điều 2, nhưng Luật khiếu nại 2011 lại khơng hề có quy định nào về quyền và nghĩa vụ, trình tự thủ tục để chủ thể này tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại. Vì vậy, cần phải có hướng dẫn cụ thể, chi tiết hơn về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể này khi tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại, để đảm bảo quyền lợi và nghĩa vụ của họ. Đồng thời, tạo cơ chế pháp lý rõ ràng cho CQHCNN có thẩm quyền giải quyết khiếu nại khi vụ việc khiếu nại có sự tham gia của người có quyền và nghĩa vụ liên quan.
- Quy định cho người bị khiếu nại có quyền sửa đổi, huỷ bỏ QĐHC, chấm dứt HVHC bị khiếu nại ngay trong quá trình giải quyết khiếu nại khi người bị khiếu nại nhận thấy QĐHC, HVHC của mình có sai sót, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Quy định này nhằm mục đích chấm dứt tranh chấp hành chính mà vẫn bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, đồng thời, góp phần giúp các CQHCNN giải quyết nhanh chóng và sớm chấm dứt vụ việc khiếu nại.
- Ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết việc cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giám sát việc giải quyết khiếu nại, như Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên, các cơ quan báo chí, đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND, … khi nhận được đơn khiếu nại thì khơng tự chuyển đơn đến cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết, mà có trách nhiệm hướng dẫn người khiếu nại, khiếu nại đến đúng cơ quan có thẩm quyền. Có như vậy, mới tránh được tình trạng chuyển đơn vịng vèo, tốn thời gian hay người khiếu nại cố tình gửi đơn đến nhiều địa chỉ để làm lớn vụ việc. Đồng thời giảm thiểu số lượng đơn thư có nội dung trùng lặp tại các CQHCNN có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
- Theo quy định của Luật Khiếu nại, CQHCNN cấp trên có trách nhiệm giải quyết những khiếu nại thuộc thẩm quyền của cấp dưới nhưng cơ quan cấp dưới không giải quyết đúng thời hạn. Với quy định này thì cứ cấp dưới, vì lí