Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về thanh tra giám

2.1. Pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng ở Việt Nam

2.1.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về thanh tra giám

2.1.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về thanh tra giám sát ngân hàng ở Việt Nam giám sát ngân hàng ở Việt Nam

2.1.1.1. Giai đoạn trước khi có Pháp lệnh Thanh tra và Pháp lệnh Ngân hàng

Cùng với sự ra đời và phát triển của Ngân hàng nhà nước, thanh tra NHNN đã tồn tại dưới các hình thức khác nhau kể từ khi thành lập Ngân hàng quốc dân Việt Nam vào năm 1951. Ngày 25/06/1956 Ban Thanh tra Ngân hàng Quốc gia được thành lập theo Nghị định số 900-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Điều 1 của Nghị định này quy định “Ban Thanh tra Ngân hàng quốc gia Việt

Nam đặt dưới sự điều khiển của Ông Tổng Giám Đốc ngân hàng quốc gia Viêt Nam” [10]. Nhiệm vụ của Ban thanh tra Ngân hàng là: thanh tra mọi mặt công

tác ở các chi nhánh ngân hàng và cơ quan trực thuộc Ngân hàng trung ương, thanh tra việc chấp hành chủ trương, chính sách ngân hàng của NHNN, đề nghị giải quyết các vụ vi phạm pháp luật hoặc khen thưởng cán bộ công nhân viên gương mẫu ở các chi nhánh và cơ quan trực thuộc ngân hàng trung ương.

Hoạt động thanh tra ngân hàng thời kỳ này chủ yếu kiểm tra các vụ việc hoặc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo có liên quan đến hoạt động của NHNN. Hàng năm ngành ngân hàng tổ chức các cuộc kiểm tra của ngân hàng cấp trên đối với ngân hàng cấp dưới với những nội dung như thu, chi, dư nợ tín dụng nhằm xem xét việc thực hiện các chỉ tiêu, kế hoạch đã được phân bổ, kiểm tra việc chấp hành các quy định của ngân hàng trung ương… Công tác thanh tra, giám sát thời kỳ này mang nặng đặc trưng của hoạt động kiểm tra phục vụ quản lý theo chế độ thủ trưởng thời kỳ kinh tế bao cấp.

ngân hàng 1 cấp thành hệ thống ngân hàng 2 cấp theo nghị định 53/CP ngày 22/03/1988 của Hội đồng Bộ trưởng. Ngân hàng nhà nước - Ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam làm chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng, đồng thời làm chức năng của ngân hàng trung ương - là ngân hàng của các ngân hàng. Trong thời kì này, Thanh tra NHNN được coi là cơ quan của NHNN như các vụ, cục khác. Ban Thanh tra NHNN không chịu sự chỉ đạo của Ban Thanh tra Chính phủ.

2.1.1.2. Giai đoạn chuyển hệ thống Ngân hàng sang hoạt động theo cơ chế thị trường

Trong quá trình tổ chức và cơ cấu lại hệ thống Ngân hàng Việt Nam việc chuyển đổi từ hệ thống 1 cấp sang hệ thống ngân hàng 2 cấp đã đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tổ chức lại Thanh tra NHNN. Điều này được lý giải như sau:

Thứ nhất, xuất phát từ vai trò của thanh tra NHNN trong quản lý nhà nước

trên lĩnh vực ngân hàng mà thanh tra giám sát hệ thống các ngân hàng là một chức năng tất yếu và được pháp luật quy định rõ ràng. Trong nền kinh tế, ngân hàng được xem là tổ chức có tư cách như người tạo ra tiền tệ, là nơi cất giữ các khoản tiết kiệm, tài chính của xã hội, là nguồn phân phối tín dụng chủ yếu và là người quản lý các phương tiện thanh toán của đất nước. Hoạt động Thanh tra Ngân hàng nhà nước từ đó có sự thay đổi về cơ cấu và việc thực hiện khuôn khổ giám sát phòng ngừa với mục đích là theo dõi sự lành mạnh của hệ thống ngân hàng nhằm đảo bảo an toàn cho những người gửi tiền và ngân hàng cho vay.

Thứ hai, hệ thống các ngân hàng đang quản lý một khối lượng lớn tài sản

quốc gia: Theo số liệu đến cuối năm 1993 hệ thống ngân hàng đã quản lý 52% tổng sản phẩm quốc nội nên đòi hỏi phải có hệ thống kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc quản lý, kinh doanh đó. Tổng tài sản có của hệ thống tài chính (gồm Ngân hàng nhà nước, Ngân hàng thương mại) tính đến cuối năm 1993 là 70.000 tỉ đồng, chiếm 92 % tổng sản phẩm quốc nội, vốn góp tại Ngân hàng quốc doanh chiếm 49,5% (35.160 tỉ đồng), vốn và dự trữ của NHNN là 476 tỉ đồng (1,3%),

vốn góp của các ngân hàng tương mại là 3700 tỉ đồng (7% tài sản có). Trong khuôn khổ hệ thống ngân hàng thương mại thì ngân hàng quốc doanh chiếm tới 90% tổng tài sản hiện có.

Thứ ba, sự phát triển nhanh chóng của hệ thống các ngân hàng thương

mại và TCTD là đối tượng giám sát, kiểm tra, thanh tra. Từ khi chuyển thành hệ thống ngân hàng 2 cấp vào năm 1988, cả nước có 4 ngân hàng quốc doanh. Năm 1989 có thêm các quỹ tín dụng nhân dân nhưng bị đổ vỡ hàng loạt vào năm 1990. Năm 1990, ngân hàng cổ phần đầu tiên ở nước ta được cấp giấy phép. Tiếp đó những ngân hàng liên doanh, chi nhánh ngân hàng nước ngoài đầu tiên được cấp giấy phép hoạt động trong năm 1991, 1992. Tính đến 30 tháng 6 năm 1995, số lượng TCTD đã có bao gồm: 4 ngân hàng quốc doanh, 47 ngân hàng cổ phần với nhiều chi nhánh và 2 công ty tài chính, 15 chi nhánh ngân hàng nước ngoài, 4 ngân hàng liên doanh, 62 văn phòng đại diện của trên 50 ngân hàng nước ngoài thuộc 20 quốc gia; 311 Quỹ tín dụng nhân dân ở 20 tỉnh với nguồn hoạt động 249 tỉ đồng và 52 hợp tác xã tín dụng.

Sự biến đổi mạnh mẽ của hệ thống tài chính dẫn đến sự ra đời của hàng loạt văn bản pháp luật như Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ngày 24/05/1990, Pháp lệnh Ngân hàng, Hợp tác xã tín dụng và Công ty tài chính ngày 24/05/1990, Nghị định số 138/HĐBT ngày 08/05/1990 của Hội đồng Bộ trưởng về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của Ngân hàng nhà nước Việt Nam… Trong lĩnh vực thanh tra, nhà nước ban hành Pháp lệnh Thanh tra ngày 01/04/1990, Nghị định 224/HĐBT ngày 30/06/1990 của Hội đồng Bộ trưởng về tổ chức của hệ thống Thanh tra Ngân hàng nhà nước và biện pháp bảo đảm hoạt động thanh tra, Nghị định số 191/HĐBT ngày 18/06/1991 của Hội đồng Bộ trưởng ban hành quy chế thanh tra viên và cộng tác viên thanh tra.

Trên cơ sở hệ thống văn bản pháp luật nói trên, Thống đốc NHNN đã ban hành các văn bản pháp quy tạo hành lang pháp lý cho việc tổ chức hoạt động Thanh tra NHNN, gồm:

- Quyết định số 85/NH - QĐ ngày 10 tháng 10 năm 1990 về quy chế tổ chức và hoạt động Thanh tra Ngân hàng Nhà nước.

- Quyết định số 17/NH - QĐ ngày 28 tháng 2 năm 1991 về chế độ Thanh tra Ngân hàng Nhà nước.

- Quyết định số 168/NH - QĐ ngày 27 tháng 8 năm 1992 về quy chế xử lý vi phạm pháp lệnh ngân hàng.

Năm 1997, với sự ra đời của Luật Ngân hàng nhà nước, thanh tra ngân hàng được xác định một cách cụ thể hơn trong Chương 5 quy định về Thanh tra ngân hàng, tổng kiểm soát của NHNN. Năm 1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 91/1999/NĐ – CP ngày 4 tháng 9 năm 1999 quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra ngân hàng. Với các quy định này, có thể nói vị thế của Thanh tra ngân hàng đã ngày càng được đề cao, đó là cơ sở để hoạt động thanh tra ngân hàng có hiệu quả trong quá trình thực hiện [10].

Năm 2010, Luật Ngân hàng nhà nước mới được ban hành, quy định rõ hơn vị trí, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của thanh tra ngân hàng nhà nước, đổi mới cơ cấu tổ chức của thanh tra NHNN, quy định việc thành lập Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng. Gần đây nhất, với sự ra đời của Nghị định 26/2014/NĐ - CP ngày 07 tháng 4 năm 2014 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra giám sát ngành ngân hàng và Quyết định 35/QĐ - TTg ngày 12 tháng 6 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc NHNN Việt Nam đã tăng cường và mở rộng hơn nữa quyền lực của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng, đảm bảo đủ điều kiện và cơ sở pháp lý để cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng thực hiện chức năng đảm bảo an toàn cho hoạt động của các TCTD.