2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng tạ
2.2.3. Một số tồn tại trong hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra
Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội
Bên cạnh những kết quả đạt được, so với yêu cầu hiện nay đặt ra đối với công tác thanh tra giám sát ngân hàng, trên thực tế hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng vẫn bộc lộ một số tồn tại:
Thứ nhất, mô hình tổ chức và cơ chế điều hành hoạt động thanh tra ngân
hàng nhà nước tại Hà Nội hiện nay vẫn chưa được hoàn thiện. Mặc dù Quyết định 35/2014/QĐ – TTg ngày 12 tháng 6 năm 2014 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã chính thức có hiệu lực từ này 1 tháng 8 năm 2014, nhưng trên thực tế, Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng thành phố Hà Nội vẫn chưa được thành lập, hoạt động thanh tra, giám sát ngành ngân hàng trên địa bàn thành phố vẫn thuộc sự quản lý của Thanh tra NHNN chi nhánh Hà Nội. Cơ cấu tổ chức của Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng thành phố Hà Nội vẫn đang được nghiên cứu và xem xét trong dự thảo, chưa được thông qua và đưa vào hoạt động. Việc chậm trễ trong cơ cấu tổ chức so với thời điểm có hiệu lực của văn bản pháp luật dẫn tới việc tổ chức thực hiện các hoạt động thanh tra trong thời gian này tạm thời bị đình trệ, chờ sự thay đổi cơ chế và tổ chức thực hiện.
cả nước nói chung, trên địa bàn Hà Nội nói riêng chủ yếu dựa trên hai phương pháp giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ nhưng chủ yếu thanh tra, giám sát theo hình thức tuân thủ. Cách thức thanh tra này bộc lộc một số hạn chế nhất định như:
- Nội dung thanh tra, giám sát là xem xét, đánh giá mức độ chấp hành các quy định của pháp luật về hoạt động ngân hàng của các TCTD. Việc giám sát từ xa được thực hiện chủ yếu dựa trên số liệu và báo cáo do đơn vị cung cấp nên tính chính xác, tính đúng đắn và sát thực tế chưa cao. Việc thanh tra tại chỗ tiến hành theo kế hoạch hoặc đột xuất nhưng thường được tiến hành khi có vụ việc phát sinh, việc theo dõi đánh giá thường xuyên hiệu quả hoạt động đối với mô hình của TCTD ít được quan tâm, dẫn đến việc gặp khó khăn khi tiến hành thanh tra trực tiếp.
- Thanh tra, giám sát tuân thủ không đáp ứng được yêu cầu đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng. Một TCTD đã tuân thủ nghiêm túc các văn bản, quy định của pháp luật vẫn có thể đối mặt với nguy cơ rủi ro cao, thậm chí phá sản. Bởi bản chất của hoạt động ngân hàng là tính rủi ro cao, sự an toàn, lành mạnh của TCTD phụ thuộc vào nhiều yếu tố bên ngoài, đặc biệt là sự thăng trầm của thị trường tài chính.
- Trong điều kiện các TCTD phát triển ngày càng nhanh chóng, đồng thời thị trường cũng tiềm ẩn rủi ro cao, cách thức tổ chức và hoạt động của thanh tra NHNN Việt Nam ngày càng tỏ ra bất cập. Thanh tra hoạt động một cách thụ động. Nội dung thanh tra tại chỗ còn dàn trải, nhiều nhưng không trọng tâm, không tập trung vào những điểm bất cập, tính phát hiện còn kém, khả năng giám sát toàn bộ thị trường tiền tệ, phát hiện cảnh báo sớm, ngăn chặn, phòng ngừa và xử lý rủi ro trong hoạt động ngân hàng còn yếu kém. Khi đoàn thanh tra tiến hành thanh tra tại chỗ với một TCTD cũng là khi vụ việc bị phát hiện, không làm rõ được nguyên nhân, không quy trách niệm xử lý, đúng người đúng việc, còn kết luận chung chung, nể nang, thiếu trách nhiệm. Việc quản lý, theo dõi kết quả thực hiện các kiến nghị sau thanh tra chưa được chú trọng đúng mức.
Thanh tra theo định hướng rủi ro đã được quy định tại Luật Ngân hàng nhà nước năm 2010 trong khi Luật Thanh tra năm 2010 không quy định phương pháp này. Cho đến nay, các văn bản hướng dẫn về nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành ngân hàng, về phương pháp thanh tra, giám sát rủi ro cũng như quy định về quản trị rủi ro tối thiểu đối với các TCTD vẫn đang trong quá trình xây dựng. Vì vậy, việc triển khai trên thực tế còn hạn chế về phương pháp, chủ yếu dựa vào năng lực, trình độ, kinh nghiệm của thanh tra viên và các quy định, khuyến nghị của Ủy ban Basel. Đối với một số TCTD nước ngoài đã triển khai nghiệp vụ theo thông lệ quốc tế, nhưng pháp luật Việt Nam chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể, dẫn tới khó khăn trong quá trình thực hiện [12].
Thứ ba, bất cập trong việc ban hành kết luận thanh tra sau mỗi cuộc thanh
tra tại chỗ tại các TCTD.
Theo Điều 55 Luật Thanh tra quy định về quyền hạn và nghĩa vụ của người ra quyết định thanh tra thì người ra quyết định thanh tra là người ký kết luận thanh tra và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về mọi quyết định của mình, nếu có hành vi vi phạm pháp luật thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường hoặc bồi hoàn theo quy định của pháp luật, có quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.
Theo Điều 52 Luật Thanh tra, trong quá trình thanh tra chuyên ngành, trưởng đoàn thanh tra có quyền yêu cầu đối tượng thanh tra xuất trình giấy phép, đăng ký kinh doanh, chứng chỉ hành nghề, lập biên bản về việc vi phạm của đối tượng thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, báo cáo với người ra quyết định thanh tra về kết quả thanh tra và chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực, khách quan của báo cáo đó.
Vấn đề đáng nói ở đây là người ra quyết định thanh tra là người ký kết luận thanh tra và chịu trách nhiệm về kết luận thanh tra đó, trong khi trưởng đoàn thanh tra chỉ có trách nhiệm báo cáo về nội dung, kết quả thanh tra tại TCTD cho người
ra quyết định. Điều này hiện nay đang là vấn đề bất cập trong hoạt động thanh tra tại chỗ đối với TCTD. Trưởng đoàn thanh tra là người trực tiếp tham gia tiến hành thanh tra tại đơn vị, nắm rõ về tình hình hoạt động của TCTD tại thời điểm cần thanh tra. Số liệu thể hiện trên báo cáo của trưởng đoàn thanh tra là cơ sở, căn cứ để ban hành kết luận thanh tra. Về nguyên lý thì người thanh ra phải là người ra kết luận thanh tra và phải chịu trách nhiệm về kết luận ấy cũng như những số liệu thu thập trong quá trình thanh tra, kiểm tra. Như vậy mới đảm bảo được tính chính xác, khách quan của kết luận thanh tra được ban hành.
Thứ tư, trong quá trình thực hiện đôi lúc còn vướng mắc trong công tác
khắc phục chỉnh sửa sau thanh tra, dẫn tới chưa thực hiện đúng theo thời gian qui định. Nguyên nhân là do việc ban hành Thông tư 10/2012/TT - NHNN ngày 16 tháng 4 năm 2012 về xử lý sau thanh tra giám sát của NHNN Việt Nam (Thông tư 10/2012/TT – NHNN) và Thông tư số 01/2013/TT - TTCP ngày 12 tháng 3 năm 2013 của Thanh tra Chính phủ qui định về hoạt động theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra (Thông tư số 01/2013/TT – TTCP) chưa rõ ràng, còn một số vướng mắc. Ví dụ như:
Việc theo dõi, đôn đốc các đối tượng khắc phục chỉnh sửa theo các kiến nghị nêu trong kết luận thanh tra không có thời hạn cụ thể, hiện tại chưa thống nhất giữa Thông tư 10/2012/TT - NHNN và Thông tư 01/2013/TT - TTCP: theo khoản 2 Điều 7 Thông tư 10/2012/TT – NHNN, ngoài nội dung phải thực hiện trong thời hạn cụ thể được nêu trong kết luận thanh tra còn có nội dung không phải thực hiện trong thời hạn cụ thể là khuyến nghị về cơ chế, chính sách, tổ chức, hoạt động và quản trị rủi ro mà đối tượng thanh tra phải nghiên cứu xây dựng kế hoạch và triển khai thực hiện. Căn cứ vào báo cáo của đối tượng thanh tra về giải pháp, thời hạn trong kế hoạch thực hiện, Cơ quan thanh tra giám sát sẽ giám sát, kiểm tra việc thực hiện của đối tượng thanh tra. Tuy nhiên theo Thông tư 01/2013/TT – TTCP, các bước theo dõi, đôn đốc, kiểm tra đều thực hiện theo những mốc thời gian cụ thể (kể cả đối với trường hợp kiến nghị trong kết luận
thanh tra không có thời hạn cụ thể thì sau 45 ngày phải kết thúc qui trình theo dõi để chuyển sang qui trình đôn đốc, kiểm tra mà không căn cứ vào giải pháp, thời hạn do đối tượng thanh tra lập kế hoạch đối với những kiến nghị không có thời hạn cụ thể như đã nêu ở trên trong Thông tư 10/2012/TT – NHNN).
Hơn nữa, việc áp dụng xử lý theo Thông tư 10/2012/TT – NHNN còn hạn chế: Theo khoản 4 Điều 8 Thông tư 10/2012/TT – NHNN ngày 16 tháng 4 năm 2012 của NHNN Việt Nam qui định xử lý sau thanh ra, giám sát chỉ qui định hình thức xử lý là xử phạt vi phạm hành chính đối với trường hợp vi phạm mà không có các hình thức thông báo vi phạm, cảnh báo vi phạm. Thực tế, có nhiều nguyên nhân khách quan ảnh hưởng tới việc thực hiện kiến nghị, kết luận thanh tra, dẫn đến mức độ vi phạm khác nhau, do đó cần thiết áp dụng các hình thức xử lý khác nhau để đảm bảo vừa có tính răn đe nhưng vẫn phù hợp với từng trường hợp cụ thể.
Thứ năm, khuôn khổ pháp lý liên quan tới hoạt động cấp phép chưa được
hoàn thiện. Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 đã quy định về tổ chức và hoạt động của các loại hình TCTD. Tuy nhiên, sau 3 năm có hiệu lực, NHNN vẫn đang trong quá trình xây dựng, hoàn thiện các văn bản hướng dẫn về các vấn đề liên quan như quy định về tổ chức và hoạt động của các TCTD phi ngân hàng, tổ chức tài chính vi mô, quỹ TDND, các vấn đề chấp nhận nhân sự, những thay đổi phải được NHNN chấp thuận, đặc biệt là nội dung liên quan đến nghiệp vụ ngân hàng (ủy thác, các sản phẩm phái sinh...). Điều này gây khó khăn trong việc thực hiện công tác cấp phép khi cán bộ làm công tác này phải mất nhiều thời gian trong việc tập trung nghiên cứu, vận dụng linh hoạt các quy định có liên quan để xử lý [27].
Bên cạnh đó, còn có một số điểm hạn chế trong công tác thanh tra, giám sát ngành ngân hàng trên địa bàn thành phố Hà Nội như: báo cáo giám sát từ xa trong một số thời điểm chưa kịp thời, nội dung giám sát chưa đáp ứng được nhiều cho công tác quản lý đối với các TCTD, chưa hỗ trợ được nhiều cho hoạt
động thanh tra tại chỗ do những hạn chế của chương trình phần mềm giám sát từ xa, số lượng đối tượng giám sát quá nhiều, trải trên địa bàn rộng, phương pháp và kỹ năng thu thập thông tin, phân tích, xử lý thông tin của một số cán bộ thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu của công việc, đặc biệt là việc xác định dòng tiền để đánh giá việc sử dụng tiền vay của khách hàng vay vốn gặp nhiều khó khăn; một số nội dung liên quan tới nghiệp vụ mua bán nợ, cho vay tiêu dùng, huy động, cho vay và giữ hộ vàng cần sự hướng dẫn của Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng nên còn chậm ban hành kết luận thanh tra.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Như vậy, qua việc nghiên cứu thực trạng pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng của Việt Nam và thực tiễn áp dụng tại Thanh tra Ngân hàng nhà nước Hà Nội ta nhận thấy:
Nhà nước đã ban hành tương đối đầy đủ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan tới lĩnh vực thanh tra, giám sát ngân hàng như Luật Thanh tra, Luật Ngân hàng nhà nước. Nó là cơ sở vững chắc cho việc tổ chức và hoạt động của Thanh tra NHNN Hà Nội.
Cơ cấu hoạt động của tổ chức thanh tra, giám sát ngân hàng tại Hà Nội đang trong giai đoạn xây dựng và chỉnh lý, tạo điều kiện cho Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng thành phố Hà Nội kiện toàn tổ chức và đi vào hoạt động có hiệu quả.
Trong thời gian qua, Thanh tra NHNN tại Hà Nội đã thực hiện tốt chức năng, vai trò thanh tra, giám sát, góp phần quan trọng trong việc đảm bảo sự an toàn trong hoạt động của các TCTD và thị trường tài chính thủ đô, là một bộ phận không thể thiếu của cơ quan quản lý nhà nước về ngân hàng. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng trên địa bàn Hà Nội vẫn còn những tồn tại, xuất phát từ thực trạng phức tạp trong hoạt động của các TCTD và quy định pháp luật hiện hành.
Chương 3
MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO NĂNG LỰC THANH TRA, GIÁM