3.2. Giải pháp nâng cao năng lực thanh tra, giám sát của Thanh
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật
Dựa trên những nội dung phân tích ở trên, việc hoàn thiện pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng cần thiết phải tập trung vào một số giải pháp sau:
Thứ nhất, theo quy định pháp luật hiện hành, Thanh tra NHNN chịu sự
điều chỉnh của Luật Ngân hàng Nhà nước và Luật Thanh tra. Để hoạt động thanh tra giám sát được đồng bộ, thống nhất, không bị chồng chéo cần thiết phải xây dựng một khung pháp lý về thanh tra, giám sát ngân hàng hoàn chỉnh, tạo hành lang pháp lý đủ vững chắc cho hoạt động thanh tra, giám sát của các đơn vị thanh tra, giám sát ngân hàng.
Hiện nay, theo Nghị định 26/2014/NĐ – CP ngày 07 tháng 4 năm 2014 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của thanh tra, giám sát ngành ngân hàng thì hệ thống tổ chức của Thanh tra, giám sát ngành ngân hàng bao gồm: Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc NHNN và Thanh tra, giám sát ngân hàng thuộc NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Trong tương lai cần xây dựng lại cơ cấu tổ chức hệ thống thanh tra ngành ngân hàng theo hướng: là một cơ quan thanh tra giám sát của NHNN độc lập, hệ thống ngành dọc từ trung ương đến địa phương và chỉ chịu sự điều hành của Thống đốc NHNN, tăng tính độc lập trong hoạt động thanh tra, giám sát chuyên ngành riêng biệt là hoạt động ngân hàng.
Về lâu dài, cần sớm ban hành Luật Thanh tra giám sát ngân hàng trong đó xác định rõ vị trí pháp lý của cơ quan thanh tra, xây dựng khung pháp luật để thực hiện hoạt động thanh tra, giám sát trên nền tảng của công nghệ thông tin hiện đại, xây dựng các nhóm quy chế an toàn và biện pháp thận trọng trong hoạt động ngân hàng, xây dựng nhóm các giải pháp về phát triển hệ thống công nghệ thông tin, chế độ thông tin, báo cáo, đáp ứng yêu cầu về thanh tra, giám sát ngân hàng; xây dựng nhóm giải pháp để đẩy mạnh phối hợp với các cơ quan thanh tra, giám sát trong nước và quốc tế.
Thứ hai, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý liên quan đến cấp phép. Ngân hàng
Nhà nước cần đẩy nhanh quá trình xây dựng, nghiên cứu, sớm ban hành các văn bản hướng dẫn, tạo hành lang pháp lý đầy đủ cho công tác cấp phép, điều kiện cấp phép và tổ chức hoạt động của TCTD, quy định về phát triển mạng lưới của
các TCTD theo hướng nâng cao các điều kiện cấp phép và tổ chức hoạt động nhằm nâng cao chất lượng hoạt động đối với ngân hàng thương mại, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Tiếp tục ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện những vấn đề nổi cộm như ủy thác và nhận ủy thác, góp vốn, mua cổ phần…định hướng các TCTD thực hiện những nội dung này đúng theo quy định của pháp luật hiện hành, đảm bảo sự an toàn của TCTD và an toàn của người gửi tiền, giảm thiểu được những rủi ro về mặt pháp lý cho cơ quan thực hiện cấp phép cũng như TCTD.
Thứ ba, hoạt động cấp phép đối với các TCTD là điểm bắt đầu quá trình
thanh tra, giám sát ngân hàng của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng. Việc cấp phép (bao gồm cả rút phép) cho phép cơ quan thanh tra, giám sát nắm bắt được chính xác không chỉ về số lượng mà về cả thực trạng hoạt động của các TCTD. Hiện nay, chức năng tham mưu cho hoạt động cấp phép hoạt động của các TCTD thuộc về Vụ quản lý cấp phép các TCTD và hoạt động ngân hàng, ở các chi nhánh NHNN các tỉnh, thành phố là Phòng Giám sát và cấp phép. Trong tương lai, khi Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng Nhà nước thành phố Hà Nội đã đi vào hoạt động cũng sẽ kế thừa tổ chức của thanh tra NHNN chi nhánh Hà Nội thực hiện chức năng này. Việc cấp phép và quản lý thuộc cùng một nơi sẽ tạo sự thống nhất trong quá trình quản lý. Cơ quan cấp phép đồng thời là cơ quan thanh tra, phát hiện vi phạm và xử lý sẽ bảo đảm cho việc quản lý diễn ra có hệ thống. Điều này cũng phù hợp với xu thế tổ chức thanh tra, giám sát ngân hàng trên thế giới, đó là xây dựng mô hình thanh tra, giám sát tập trung, thực hiện đầy đủ 4 chức năng: cấp phép, ban hành quy chế, giám sát thường xuyên và xử lý đối với các TCTD có hành vi vi phạm. Kể từ khi Nghị định 26/2014/NĐ – CP có hiệu lực, chức năng của cơ quan TTGS ngân hàng đã được mở rộng gồm đầy đủ các chức năng này. Tuy nhiên, tình trạng vừa cấp phép vừa thanh tra sẽ dẫn tới hiện trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”, khiến cho bản chất giám sát và đảm bảo an toàn của các TCTD của hoạt động thanh tra, giám sát không được bảo đảm. Để
tránh tình trạng lạm dụng, không minh bạch trong việc cấp phép và giám sát, bao che cho hoạt động của các TCTD cũng như lấp liếm những mặt hạn chế trong công tác thanh tra, cần thiết phải thành lập một bộ phận giám sát hoạt động cấp phát và thu hồi giấy phép hoạt động riêng rẽ. Hiện nay Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng đã tách rời hai chức năng quản lý và giám sát thành các bộ phận khác nhau, còn hoạt động của thanh tra NHNN chi nhánh Hà Nội vẫn gộp chung chức năng cấp phép và giám sát, trong tương lai gần, Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng nhà nước thành phố Hà Nội cũng cần tách rời hai chức năng này để vẫn đảm bảo tính thống nhất trong hoạt động thanh tra, đồng thời cũng đảm bảo tính độc lập và minh bạch trong quá trình thanh tra, giám sát.
Thứ tư, nhanh chóng hoàn thiện các quy định về nội dung và phương pháp
thanh tra, giám sát ngân hàng. Nội dung và phương pháp thanh tra, giám sát ngân hàng đã có, nhưng nó chưa được thể hiện đầy đủ trong một văn bản pháp luật cụ thể, dẫn tới khó khăn trong việc thực hiện công tác thanh tra, giám sát đối với các cán bộ thanh tra. Việc bổ sung những quy định này sẽ hoàn thiện khung pháp lý về nghiệp vụ thanh tra, làm cơ sở để hoạt động thanh tra thực hiện chuẩn mực dựa trên những nguyên tắc quốc tế.
- Đối với phương pháp giám sát từ xa:
Trước hết, với điều kiện, cơ chế quản lý thị trường tài chính hiện nay, cần phải tập trung hoàn thiện những nội dung giám sát sau: xây dựng chương trình phần mềm giám sát, đánh giá, xếp loại các TCTD theo mức độ rủi ro mà TCTD có thể gặp phải; thiết lập các tiêu chí xác định và đánh giá rủi ro tín dụng của TCTD; tăng cường, nâng cao kỹ năng phân tích, đánh giá và cảnh báo về tình hình hoạt động của TCTD.
Yêu cầu đặt ra để giám sát từ xa mang lại hiệu quả cao trước hết là thông tin phải chuẩn xác và trung thực. Tính chuẩn xác và trung thực hiện nay của công tác này phụ thuộc vào báo cáo của các TCTD, trong tương lai cần thiết lập phần mềm giám sát có tính chất kết nối hoạt động của các TCTD với cơ quan
thanh tra, giám sát, vừa giảm bớt công đoạn báo cáo, vừa đảm bảo tính nhanh, chính xác, trung thực, qua đó nâng cao chất lượng giám sát từ xa, đảm bảo giám sát từ xa mang lại những giá trị cảnh báo đích thực đối với sự an toàn của hệ thống tài chính, tiền tệ. Phần mềm đánh giá tại thanh tra NHNN phải có chất lượng cao, phân tích chính xác và có tính hệ thống. Phần mềm giám sát phân tích có hiệu quả thì kết quả giám sát từ xa đối với một TCTD mới đúng đắn. Từ đó, thanh tra NHNN có thể nhanh chóng đưa ra những đánh giá về tình trạng ổn định, hoạt động kinh doanh có lãi hay không, tỉ lệ nợ xấu, TCTD có lâm vào tình trạng kiểm soát đặc biệt, có nguy cơ mất vốn, phá sản hay không và đưa ra những kiến nghị chấn chỉnh cũng như các giải pháp khắc phục kịp thời đối với những sai phạm, những tồn tại, khó khăn, vướng mắc mà các TCTD đang hoặc có thể gặp phải.
- Đối với phương thức thanh tra tại chỗ:
Chất lượng thanh tra tại chỗ có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả của toàn bộ hoạt động thanh tra, bởi qua hoạt động này có thể xác định được toàn bộ ưu, nhược điểm và tồn tại trong việc chấp hành các quy chế, quy trình, luật pháp, đánh giá tình trạng của một TCTD trong một thời gian nhất định. Do đó, cần phải đổi mới, cải tiến hoàn thiện để nâng cao chất lượng thanh tra tại chỗ với các nội dung sau:
+ Tăng cường thực hiện thanh tra tại chỗ đột xuất kể cả khi không hoặc chưa phát hiện ra những sai phạm, những vấn đề cần giải quyết của các TCTD để đưa ra đánh giá khách quan và chính xác về hoạt động của các TCTD, tránh tình trạng che đậy thực trạng tồn tại nhiều rủi ro và sai phạm của các TCTD.
+ Kết hợp tốt công tác giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ. Khai thác có hiệu quả các thông tin giám sát từ xa, khai thác kết quả kiểm toán nội bộ và kiểm toán độc lập để xây dựng nội dung thanh tra cụ thể đối với từng TCTD. Cũng thông qua việc khai thác trên để quyết định phương pháp và nội dung cụ thể.
diện và thống nhất ở tất cả các nội dung thanh tra. Đề cương thanh tra cụ thể, hợp lý sẽ có kết quả thanh tra tốt, kết luận và đánh giá chính xác.
+ Kết luận thanh tra được ban hành phải đánh giá chính xác tình hình hoạt động của TCTD, kết luận những sai sót, vi phạm, đánh giá được mức độ vi phạm nghiêm trọng đến đâu có thể dẫn đến những hậu quả gì, có thể khắc phục được hay không khắc phục được, quy trách nhiệm tập thể, cá nhân có liên quan.
Theo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới thì có thể đổi mới nội dung, phương pháp thanh tra và quy trình thanh tra, xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát, chuyển dần phương pháp thanh tra tuân thủ sang giám sát trên cơ sở rủi ro và tôn trọng kỷ luật thị trường. Có thể nói, rủi ro trong hoạt động ngân hàng đang dần được nhận thức đầy đủ hơn. Các ngân hàng thương mại đã biết chấp nhận rủi ro và từng bước có biện pháp phòng ngừa nhằm giảm thiểu rủi ro để thu được lợi nhuận tối đa ngay trong các hoạt động có nhiều rủi ro nhất. Và chính từ nhận thức được rủi ro mà trên thế giới đã hình thành xu hướng thanh tra dựa trên cơ sở rủi ro trong hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng. Trong hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng thì thanh tra trên cơ sở rủi ro là một phương pháp mới, khác hoàn toàn với phương pháp cũ là thanh tra tuân thủ. Phương pháp này cung cấp cho các thanh tra viên cái nhìn toàn diện về rủi ro trong hoạt động ngân hàng một cách bài bản có cơ sở lý luận rõ ràng. Nó giúp đánh giá tốt hơn về rủi ro thông qua việc đánh giá tách bạch mức độ rủi ro mới xuất hiện tại từng TCTD cũng như của toàn hệ thống. Việc sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn thông qua việc tập trung cải thiện các lĩnh vực chứa đựng rủi ro cao, thanh tra tại chỗ sẽ mất ít thời gian hơn; tận dụng tốt hơn thông tin nhận được từ TCTD giúp cho thanh tra NHNN đánh giá tốt hơn năng lực quản lý của TCTD, tính chất phức tạp của hoạt động kinh doanh và những rủi ro mà TCTD gặp phải. Phương pháp này sẽ giúp NHNN đảm bảo các nguồn lực được phân bổ một cách hợp lý, tập trung tối đa nguồn lực để giải quyết các lĩnh vực có rủi ro cao nhất của TCTD; giúp cơ quan thanh tra, giám sát có những biện pháp thích hợp để cảnh báo trước bất kỳ
một đe dọa nghiêm trọng nào tới sự ổn định của hệ thống ngân hàng, dù đó là rủi ro hiện tại hoặc mới xuất hiện; nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, giám sát và phát triển năng lực, kinh nghiệm của thanh tra viên.
Kết quả của các cuộc thanh tra trên cơ sở rủi ro sẽ cho thấy bức tranh hoàn chỉnh và chính xác về tình hình TCTD, hoàn thiện việc xếp hạng ngân hàng, giúp các cơ quan thanh tra áp dụng các biện pháp xử lý thích hợp với mức độ an toàn trong hoạt động của TCTD.
Đối với địa bàn thành phố Hà Nội, thanh tra NHNN tại Hà Nội càng nên vận dụng phương pháp thanh tra rủi ro, bởi Hà Nội tập trung rất nhiều TCTD, bao gồm cả Hội sở chính, các chi nhánh của ngân hàng nước ngoài, việc đánh giá trên cơ sở rủi ro sẽ đảm bảo đánh giá chính xác mức độ an toàn của từng TCTD và tác động của nó đối với sự an toàn chung của nền kinh tế, đảm bảo môi trường cạnh tranh công bằng, lành mạnh giữa các TCTD trong nước và nước ngoài.
Thứ năm, cần sớm ban hành những quy định về hướng dẫn phương thức
thanh tra theo rủi ro. Văn bản quy phạm pháp luật về hướng dẫn thực hiện phương thức thanh tra theo rủi ro cần quan tâm vào các vấn đề xây dựng một khung giám sát dựa trên khuôn khổ của CAMELS gồm: quy định về phân kỳ giám sát gắn với nội dung cảnh báo, lập các báo cáo giám sát và xếp hạng đối với các TCTD [19].
Thứ sáu, cần sửa đổi những văn bản quy phạm pháp luật có nội dung
chồng chéo, gây khó khăn trong việc tổ chức thực hiện của các cơ quan thanh tra, giám sát. Ví dụ, theo quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam thì bảo hiểm tiền gửi Việt Nam là cơ quan thực hiện chức năng giám sát từ xa hoạt động của các tổ chức tín dụng nhận tiền gửi của công chúng, tham gia vào quá trình giám sát, đánh giá rủi ro trong hoạt động kinh doanh của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi. Từ kết quả giám sát, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam đưa ra những khuyến nghị cho các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi nhằm ngăn ngừa rủi ro, hạn chế đổ vỡ và trong giới hạn cho phép, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam còn có thể hỗ trợ, thậm chí có quyền can
thiệp vào hoạt động của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi khi có dấu hiệu mất an toàn, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam cũng chịu sự quản lý nhà nước của NHNN Việt Nam.
Như vậy, chức năng này của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam trùng lặp và chồng chéo với chức năng giám sát từ xa hoạt động của các TCTD của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng, ở phạm vi khu vực, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam chi nhánh Hà Nội sẽ có một phần chức năng tương tự như chức năng của Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng nhà nước thành phố Hà Nội. Việc quy định trùng lặp và không rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan giám sát thị trường tài chính có thể làm ảnh hưởng tới chất lượng thanh tra giám sát thị trường ngân hàng như bỏ trống việc thanh tra, giám sát hoặc gây phiền hà cho hoạt động của các TCTD. Trong thời gian tới, cần thiết thu hẹp chức năng của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam, chỉ là tổ chức thực hiện nhiệm vụ bảo hiểm tiền gửi, bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, hoặc quy định rõ nội dung, thời điểm giám sát cũng như việc phân cấp trong quá trình giám sát của thanh tra NHNN và Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam, quy định việc giám sát từ xa hoạt động của các tổ chức gửi tiền của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam chỉ là đánh giá mang tính khuyến nghị, cảnh báo rủi ro đối với các TCTD, báo cáo nguy cơ rủi ro tiềm ẩn