Chƣơng 1 : Một số vấn đề lý luận chung
1.3. Sự tác động của chính sách đến các vấn đề chính trị xã hội
Câu hỏi lớn được đặt ra ở đây là chính sách tác động đến các nhóm người trong xã hội như thế nào? Ai bị tác động? Tích cực hay tiêu cực? Tại sao? Các học giả trong lĩnh vực này đều thống nhất rằng, câu trả lời nằm trong việc phân tích các chương trình chi tiêu xã hội của nhà nước. Lý do thúc đẩy các nhà nghiên cứu tập trung vào vấn đề này có hai mặt:
Thứ nhất, kinh nghiệm nghiên cứu về nhà nước đã đưa họ đến chỗ tin
tưởng rằng, chính trị nhất định có liên quan đến việc chi tiêu của nhà nước cho các vấn đề xã hội.
Thứ hai, họ buộc phải giả định rằng, mối liên hệ giữa ý nguyện của nhân dân, các quan chức được bầu và các hoạt động của chính phủ đều rất yếu trong thực tế. Những công trình nghiên cứu tiêu biểu ở lĩnh vực này có thể kể đến là: Chính trị, thể chế và chi tiêu phúc lợi ở các nền dân chủ công nghiệp hoá của A.Hicks và D.H.Swank (Tạp chí Khoa học chính trị Mỹ, số 86, 1992); Các đảng phái chính trị, chính sách công và nền dân chủ của H.Klingemann, R.Hofferbert và I.Budge (H. Westview, Mỹ, 1994), và Ảnh
hưởng của các đảng phái chính trị trong chi tiêu công cộng của nhà nước của
Castles (H. Saga, Mỹ, 1982).
Các nền kinh tế thành công ở Đông Á thường theo đuổi chính sách bao gồm hai hợp phần cơ bản là: chính sách tăng trưởng kinh tế và chính sách xã hội. Các chính sách tăng trưởng bao gồm các biện pháp thúc đẩy và duy trì tính năng động của khu vực tư nhân như đưa ra các định hướng dài hạn, chương trình, chiến lược; giáo dục và đào tạo; chuyển giao công nghệ; cơ sở hạ tầng; công nghiệp hỗ trợ và các doanh nghiệp vừa và nhỏ; thu hút FDI; huy động vốn, hỗ trợ phát triển ngành (một số các biện pháp cũ như bảo hộ bằng thuế, hạn ngạch nhập khẩu, trợ cấp xuất khẩu, tỷ lệ nội địa hóa bắt buộc, kiểm soát tỷ giá đã bị cấm trong khuôn khổ WTO. Tuy vậy một số biện pháp không vi phạm các nguyên tắc của WTO vẫn có thể áp dụng cho các chính sách công nghiệp ngày nay). Mặt khác các chính sách xã hội bao gồm các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề do tăng trưởng tạo ra như bất bình đẳng, ô nhiễm môi trường, vấn đề đô thị hóa, ùn tắc giao thông, nhà ở, dịch chuyển dân số nông thôn - thành thị, bong bóng bất động sản, tham nhũng, ma túy, lối sống hưởng thụ và suy giảm các giá trị truyền thống.
Chính sách tăng trưởng là tiên quyết và chính sách xã hội là thứ yếu theo nghĩa chính sách xã hội chỉ cần thiết khi chính sách tăng trưởng được thực hiện một cách thành công. Yasusuke Murakami, một nhà nghiên cứu xã hội của Nhật Bản đã khẳng định tầm quan trọng của việc thực hiện song song chính sách tăng trưởng và chính sách xã hội (theo cách gọi của Ông là các
chính sách bổ trợ) nhằm loại bỏ những ảnh hưởng tiêu cực của quá trình phát triển.
Ông viết: Khi các ngành công nghiệp chủ đạo bắt đầu tăng trưởng mạnh, người lao động trong những ngành này và những ngành liên quan sẽ bắt đầu thay đổi cách sống cũng như quan điểm sống. Đặc biệt đối với những nước phát triển sau, cơ cấu xã hội, bao gồm cả tâm lý dân tộc sẽ bị ảnh hưởng mạnh bởi tư tưởng “hiện đại hóa” và loại bỏ các tư tưởng xã hội mong manh. Tư tưởng này đặc biệt nghiêm trọng ở các nước có sự chênh lệch lớn về thu nhập và về cách sống giữa khu vực thành thị và nông thôn.
Chính sách tăng trưởng và chính sách xã hội có liên quan đến mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội. Thường thì các quốc gia luôn chủ trương lấy con người làm trung tâm, vừa là mục tiêu vừa là động lực phát triển, phát triển là “quá trình nâng cao chất lượng sống” cả về vật chất, tinh thần và năng lực của con người. Hơn nữa, phát triển vừa bao hàm cả tính liên tục và bền vững đi liền với quá trình chuyển biến sâu rộng mọi mặt đời sống xã hội: chuyển đổi cơ cấu kinh tế, xã hội, giáo dục, quản lý, chính trị, và các giá trị
xã hội tương thích… Từ đó, dẫn đến những chênh lệch trong phát triển. Chênh
lệch trong phát triển mang ý nghĩa so sánh chất lượng cuộc sống giữa các mức độ phát triển nói chung hoặc giữa các yếu tố cấu thành phát triển nói riêng. Các thước đo chênh lệch phát triển hết sức đa dạng nhưng có thể tập trung vào những mặt như thu nhập, thương mại, phát triển con người, sự khác biệt về thể chế, và năng lực cạnh tranh.
Chênh lệch phát triển đang ngày càng trở thành yếu tố tác động trực tiếp tới nền an ninh quốc gia và an ninh con người. Chênh lệch phát triển và tình trạng phân hóa giàu nghèo đang tác động tới sự ổn định xã hội của mỗi quốc
gia nói riêng và khu vực nói chung. Chênh lệch phát triển tác động đến an
ninh kinh tế thông qua an ninh con người và thông qua khả năng đối phó của các quốc gia trong việc xử lý các vấn đề hội nhập và mở cửa, tự do hóa nền
kinh tế. Đã có một số bằng chứng cho thấy tồn tại nhiều cặp tương quan bên trong mối quan hệ giữa phát triển và an ninh, chẳng hạn như nghèo khổ - xung đột, bất bình đẳng - xung đột, phát triển con người - an ninh con người, thương mại - xung đột, di cư - xung đột, năng lượng - xung đột, môi trường - xung đột, tài nguyên - xung đột. Một số nhân tố phát triển chính đóng vai trò trực tiếp hay gián tiếp đối với an ninh quốc gia và an ninh con người là: nghèo khổ, bất bình đẳng, phát triển con người, hội nhập và tự do hoá, di cư, môi
trường và tài nguyên.
Ở cấp độ trong một quốc gia, các tác động của chênh lệch phát triển có
thể thông qua:
i) Bất bình đẳng trong tiếp cận các nguồn lực tăng lên do người giàu và người ở thành thị càng giàu hơn, còn người nghèo mà chủ yếu là ở nông thôn và vùng sâu, vùng xa càng nghèo đi dẫn tới hậu quả xung đột về lợi ích (thông qua các vấn đề về đất đai, các vấn đề xã hội liên quan đến đô thị hóa);
ii) Điều kiện sống của người nghèo và tiếp cận một cách hạn chế tới các dịch vụ về y tế, giáo dục và các dịch vụ công làm ảnh hưởng đến an ninh con người;
iii) Các vấn đề về di cư, chảy máu chất xám và hao tổn nguồn lực con người do khu vực phát triển hơn thu hút được nhiều nguồn lực con người hơn làm cho khu vực, vùng nghèo càng nghèo hơn dẫn đến hậu quả xấu trong việc đảm bảo an ninh con người đồng thời tạo ra những vấn đề về nhập cư và xung đột xã hội gây mất ổn định tại vùng có người di cư đến.
Việt Nam hiện đang ở trong tình trạng kém phát triển với những chênh lệch phát triển khá rõ giữa vùng miền và các nhóm dân cư. Khoảng cách phát triển giữa vùng miền và nhóm dân cư lại đang có xu hướng tăng lên, thể hiện ở:
Thứ nhất, chênh lệch về phát triển giữa các nhóm dân cư theo chi tiêu đã
người có thu nhập cao nhất đã tăng 4%, trong khi đó tỷ lệ chi tiêu của 20% nhóm người có thu nhập thấp nhất đã giảm xuống 0,5%. Tỷ trọng chi tiêu của 80% dân số từ nghèo nhất đến gần giàu nhất đã giảm dần theo thời gian, trong khi tỷ trọng đó của nhóm giàu nhất lại tăng lên.
Thứ hai, chênh lệch phát triển theo thu nhập giữa các nhóm dân cư.
Chênh lệch về thu nhập giữa nhóm 20% giàu nhất và 20% nghèo nhất ở tất cả các tỉnh của Việt Nam đều tăng trong giai đoạn 1994 - 1999.
Thứ ba, chênh lệch phát triển theo hệ số Gini đã gia tăng theo thời gian
mặc dù mức gia tăng không lớn.
Thứ tư, chênh lệch về phát triển giới là đáng kể thể hiện trong các chỉ
tiêu đưa ra xem xét giữa nam và nữ về các mặt trình độ tay nghề, việc làm, giáo dục, tuổi thọ và phát triển con người.
Thứ năm, chênh lệch về trình độ phát triển giữa các nhóm dân tộc cũng
rất đáng kể. Tỷ lệ người dân tộc chiếm trong số người nghèo cũng ngày càng tăng từ 20% năm 1993 lên hơn 30% trong tổng số người nghèo ở Việt Nam năm 2002. Tỷ trọng người dân tộc thiểu số trong những người nghèo lương thực còn tăng cao hơn từ dưới 30% năm 1993 lên gần 53% năm 2002. Nếu xem xét đến giáo dục, thì sự chênh lệch phát triển còn lớn hơn. Khoảng cách này còn lớn hơn nhiều trong giáo dục phổ thông và đại học.
Thứ sáu, chênh lệch phát triển theo chỉ số phát triển con người (HDI)
giữa các tỉnh trong đó các thành phố lớn nằm trong nhóm có chỉ số tốt nhất, các tỉnh vùng sâu, vùng xa có chỉ số tồi nhất. Chênh lệch phát triển đã có những tác động tích cực và tiêu cực tới an ninh. Những ảnh hưởng tích cực là tạo ra một động lực tăng trưởng, thúc đẩy các nhóm người có thu nhập thấp cũng như cao, những vùng còn kém phát triển cũng như phát triển vươn lên làm giàu, nâng cao thu nhập và mức sống.
Tuy nhiên nó cũng tạo ra các ảnh hưởng tiêu cực thông qua các kênh:
Thứ nhất, gia tăng dân di cư: di cư từ những vùng kém phát triển đến
về đất và xảy ra nhiều tranh chấp về đất tạo nên tình hình căng thẳng giữa người nhập cư và người dân địa phương. Ở thành phố, người nhập cư thường không được hưởng các chế độ như thẻ khám chữa bệnh, miễn học phí... gây ra những vấn đề xã hội bất lợi về an ninh.
Thứ hai, có thể nảy sinh vấn đề dân tộc thiểu số: các dân tộc thiểu số nói
chung có mức sống, thu nhập thấp và thua xa so với các dân tộc Kinh và Hoa. Quy mô gia đình của họ lớn hơn, nhiều con hơn, và do đó cuộc sống càng khó khăn hơn. Đối với các dân tộc thiểu số miền núi, đất đai là tài sản đặc biệt quan trọng, và nguồn thu nhập chính của họ là dựa vào đất. Đất đai hiện đang trở thành một vấn đề nổi cộm, phức tạp ở nhiều vùng và cực kỳ nhạy cảm.
Thứ ba, có thể tạo ra xung đột trong vấn đề đất đai và đói nghèo ở nông
thôn: phần lớn những người nghèo Việt Nam ở các vùng nông thôn, và đời
sống của họ gắn liền với đất đai.
Một đặc điểm nổi bật từ đầu thập kỷ 1990 đến nay là tỷ lệ những hộ nông nghiệp không có đất gia tăng, từ 8,2% năm 1993 lên 9,2% năm 1998 và 18,9% năm 2002. Tình trạng người nghèo không có đất gia tăng và đất đai ngày càng tăng về giá cả đã là nguyên nhân của các cuộc tranh chấp lớn về đất đai. Phần lớn các vụ kiện là về vấn đề này. Một số cuộc xung đột đã xảy ra giữa làng này với làng khác, giữa các họ tộc, giữa dân địa phương với các nông, lâm trường... cũng xoay quanh những vấn đề về đất đai.
Thứ tư, sự mai một các gia đình truyền thống, thay đổi quan điểm và cơ cấu xã hội, già hóa, các đối tượng không được bảo trợ, các vấn đề liên quan tới an sinh xã hội, văn hóa, các cộng đồng dân tộc, nông thôn và thành thị.
Tiếp tục duy trì mức độ tăng trưởng kinh tế cao sẽ làm thay đổi quan điểm và cơ cấu xã hội, và hệ quả là tạo ra nhu cầu mới về các dịch vụ và tổ
chức xã hội. Tuy Việt Nam mới ở giai đoạn đầu của quá trình phát triển,
những thay đổi trong tương lai là tất yếu và có thể dự đoán. Những thay đổi này tạo ra những bước ngoặt về văn hóa chính trị và cơ cấu xã hội. Văn hóa chính trị ở đây được hiểu là sự thay đổi về nhận thức, chấp nhận sự thỏa hiệp,
tham gia, bình đẳng, và điều tiết để hài hòa các quan điểm khác nhau nhằm có được một quyết định chung (hơn là đe dọa, ép buộc, hay mua chuộc). Cơ cấu xã hội là sự thay đổi trong thành phần dân số từ những ngành nghề truyền thống như nông dân, quân nhân, chủ đất sang những ngành nghề mới như nhân viên văn phòng, chuyên gia, các doanh nhân vừa và nhỏ.
Văn hóa chính trị và cơ cấu xã hội tương tác với nhau tạo cơ sở cho việc hình thành quan hệ chính trị xã hội thích hợp cho xã hội công nghiệp hóa.
Khi đó, tầng lớp trung lưu sẽ ngày càng xuất hiện nhiều và lớn mạnh lên và do đó, nhu cầu về tự do, giao tiếp xã hội cũng như môi trường kinh doanh sẽ càng tăng cao. Do vậy, Nhà nước cần phải có sự phản hồi tích cực bằng luật pháp, chính sách, cơ chế nhằm đáp ứng được nhu cầu thực tế đó.
Ở Việt Nam, là một trong những quốc gia chủ trương chuyển hẳn từ
chính sách trọng tăng trưởng kinh tế sang chính sách hài hòa các mục tiêu
kinh tế và xã hội, Việt Nam chủ trương theo đuổi cả mục tiêu tăng trưởng và
mục tiêu xã hội. Xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ các cộng đồng thiểu số và cân đối đầu tư giữa các vùng được nhấn mạnh. Sự phát triển thành công của Việt Nam trong những năm qua được xây dựng trên cơ sở cân đối giữa việc vận hành các chính sách tăng trưởng và chính sách xã hội.
Thứ năm, khoảng cách về thu nhập và bất bình đẳng về tài sản gia tăng. Nguyên nhân chính là do đầu cơ bất động sản và sự phát triển không đồng đều giữa miền núi, nông thôn và thành thị.
Trong hơn 20 năm tiến hành đổi mới (bắt đầu từ 1986), Việt Nam đã ngày càng được biết đến như một nền kinh tế năng động hàng đầu trong danh sách các nước đang phát triển trên thế giới. Mặc dù vậy, tự do hoá, đặc trưng bằng quá trình mở cửa và hội nhập vào kinh tế khu vực và thế giới, cũng đã làm nảy sinh sự gia tăng chênh lệch về thu nhập giữa các nhóm dân cư. Số liệu điều tra của Tổng cục thống kê (GSO) cho thấy, hệ số Gini (đặc trưng cho sự bất bình đẳng mức sống) của Việt Nam đã tăng từ 0,35 năm 1993 lên 0,38 năm 1998 và 0,42 năm 2002.
Vì vậy, có mối quan hệ giữa tăng trưởng và bất bình đẳng thu nhập? Làm thế nào để định lượng phân phối thu nhập tại Việt Nam? Phải chăng có sự đánh đổi giữa các mục tiêu tăng trưởng và thu hẹp khoảng cách giàu nghèo? Chính phủ cần có chính sách gì để dung hoà hai mục tiêu này?
Trước hết, về khía cạnh tăng trưởng. Trong giai đoạn 1993 - 2002, GDP của Việt Nam đã tăng gấp 2 lần, do tốc độ tăng trưởng đạt trung bình gần 7,5%/năm, chỉ xếp sau Trung Quốc tại châu Á (theo lý thuyết, để nhân đôi GDP trong 10 năm, một quốc gia cần đạt tốc độ tăng trưởng trung bình 7%/năm). Bảng dưới đây viện dẫn so sánh của Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF):
Bảng 1.2. So sánh tốc độ tăng trưởng của một số nước trong khu vực Châu Á.
Đơn vị: % 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Châu Á 4,0 6,1 6,8 5,7 6,5 6,3 Ấn Độ 5,8 6,7 5,4 4,2 4,9 5,1 Trung Quốc 7,8 7,1 8,0 7,3 8,0 7,5 Thái Lan -10,5 4,4 4,6 1,9 5,2 4,2 Việt Nam 5,8 5,2 6,8 6,9 7,0 7,2
Tăng trưởng nhanh cũng kèm theo chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng các khu vực công nghiệp và dịch vụ, giảm tỷ trọng khu vực nông nghiệp trong GDP, giải quyết nạn thất nghiệp... Đối với các vấn đề xã hội, thành công của Việt Nam trong việc nâng cao chất lượng y tế, giáo