1 .Tớnh cấp thiết của đề tài
7. Kết cấu của luận văn
1.2. Quy định cơ bản về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhõn dõn cấp tỉnh
1.2.1. Quy định cơ bản về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhõn dõn cấp
dõn cấp tỉnh dƣới ỏnh sỏng tƣ tƣởng dõn chủ của Hồ Chớ Minh.
1.2.1.1. Hội đồng nhõn dõn cấp tỉnh là tổ chức do nhõn dõn địa phƣơng trực tiếp bầu ra và cú quyền bói miền những ngƣời khụng xứng đỏng trong bộ mỏy nhà nƣớc.
- Hội đồng nhõn dõn là tổ chức do nhõn dõn trực tiếp bầu ra
Sau cỏch mạng thỏng 8 -1945, Chủ tịch Hồ Chớ Minh đó quan tõm đặc biệt đến việc xõy dựng chớnh quyền địa phương. Người đó ban hành nhiều văn bản phỏp luật quy định về vấn đề này, quan trọng nhất là sắc lệnh 63/SL ngày 22/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC của cỏc cấp chớnh quyền vựng nụng thụn và sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về tổ chức của HĐND và UBHC cỏc cấp chớnh quyền ở thành phố. Với hai sắc lệnh này, lần đầu tiờn trong lịch sử nước ta, nhõn dõn đó cú cơ sở phỏp lý làm điểm tựa để thực hiện quyền làm chủ đất nước của mỡnh.
Việc tổ chức cơ quan chớnh quyền ở nước ta về cơ bản là theo phương thức chớnh quyền kiểu mới dựa trờn quan điểm thừa nhận quyền lợi nhõn dõn của từng cộng đồng lónh thổ. Trong đú, HĐND ngay từ đầu đó được xỏc định là tổ chức “do nhõn dõn bầu ra theo lối phổ thụng và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dõn” [60, tr.216].
Tất cả cỏc cụng dõn Việt Nam, 18 tuổi trở lờn, khụng phõn biệt nam, nữ, khụng thuộc một trong ba hạng2
đều cú quyền bầu cử Hội đồng nhõn dõn [57, tr.216].
Trờn tinh thần đú, qua cỏc giai đoạn phỏt triển sau này tổ chức HĐND vẫn luụn được xỏc định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chớ, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhõn dõn, do nhõn dõn địa phương bầu ra, chịu trỏch nhiệm trước nhõn dõn địa phương và cơ quan nhà
nước cấp trờn (Hiến phỏp 1959, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và 1989; Hiến phỏp 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 (sửa đổi) và hiện nay là Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đều ghi nhận nguyờn tắc này).
- Hội đồng nhõn dõn bói miễn những người khụng xứng đỏng trong bộ
mỏy nhà nước.
Với mụ hỡnh chớnh quyền địa phương là cơ quan đại diện quyền lực nhà nước của nhõn dõn trờn địa bàn lónh thổ do nhõn dõn bầu ra, HĐND đúng vai trũ chủ đạo trong tổ chức quyền lực nhà nước (quản lý nhà nước) trờn địa bàn lónh thổ. Theo sự cần thiết, một cơ quan chấp hành được cơ quan này lập ra để thực hiện cỏc chức năng thường vụ, thường trực và tổ chức thực hiện cỏc nghị quyết của cơ quan quyền lực và chớnh sỏch, phỏp luật của Nhà nước núi chung đú chớnh là UBHC.
Tại sắc lệnh số 63/SL đó quy định: “Ủy ban Hành chớnh do cỏc Hội đồng nhõn dõn bầu ra là cơ quan hành chớnh vừa thay mặt dõn vừa đại diện cho Chớnh phủ” [60, tr.216].
Dựa trờn nguyờn tắc về xõy dựng Nhà nước kiểu mới, Nhà nước của dõn, do dõn, vỡ dõn. Trong đú nhõn dõn khụng những cú quyền bầu ra cỏc cơ quan nhà nước mà cũn cú quyền thay đổi, bói miễn những người khụng xứng đỏng. Nguyờn tắc này đó được ỏp dụng đối với HĐND ngay từ những sắc lệnh đầu tiờn do Chủ tịch Hồ Chớ Minh ký về việc “Phỳc quyết” UBHC xó và UBHC tỉnh. Bởi vỡ, UBHC do HĐND cựng cấp bầu ra và khi khụng cũn tớn nhiệm thỡ HĐND sẽ thay mặt nhõn dõn để giải quyết.
Khi chớnh quyền của chỳng ta đang cũn non trẻ, phải đối đầu với những khú khăn của một quốc gia mới giành được độc lập thỡ thực dõn Phỏp lại quay lại xõm lược nước ta, cả nước bước vào giai đoạn khỏng chiến trường kỳ. Trong bối cảnh đú, Chủ tịch Hồ Chớ Minh đó ký Sắc lệnh số 254/SL ngày 19/11/1948 về tổ chức lại chớnh quyền nhõn dõn trong thời kỳ khỏng chiến. Ở sắc lệnh này, do đặc thự của thời chiến, tại Điều 9 cú quy định: Quyền bói
miễn của HĐND xó và tỉnh đối với UBHC núi trong Điều 18 và 48 của Sắc lệnh 63 khụng ỏp dụng đối với Ủy ban khỏng chiến hành chớnh [60, tr.310].
Tuy nhiờn, quy định này chỉ một năm sau đó được sửa lại để phự hợp với ý nguyện của dõn và đảm bảo bản chất dõn chủ của Nhà nước. Tại tờ trỡnh của Bộ trưởng Bộ Nội vụ trỡnh Chủ tịch nước ngày 22 thỏng 11 năm 1949, Quyền Bộ trưởng Bộ Nội vụ Phan Kế Toại đó viết:
Qua bỏo cỏo của cỏc đơn vị địa phương cũng như trong hội nghị khỏng chiến hành chớnh toàn quốc vừa qua Bộ tụi nhận thấy cần giữ nguyờn quyền bói miễn ấy.
Vậy Bộ tụi trõn trọng đề nghị sửa đổi lại Điều 9 Sắc lệnh số 254/SL ngày 14/10/1948 để Hội đồng nhõn dõn tỉnh và xó được sử dụng quyền bói miễn như đó ấn định trong Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945, như vậy vừa hợp với dõn nguyện, vừa đỳng với tinh thần dõn chủ [59, tr.336 -337].
Trờn tinh thần đú, Điều 1 Sắc lệnh số 136/SL ngày 29/11/1949 đó quy định lại như sau:
Điều 9 Sắc lệnh 254/SL ngày 14/10/1948 nay bói bỏ và thay bằng Điều 9 mới sau đõy:
Điều 9 (mới): Quyền bói miễn của Hội đồng nhõn dõn xó và tỉnh núi trong Điều 18 và 48 Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 sẽ ỏp dụng đối với những ủy viờn do Hội đồng nhõn dõn xó và tỉnh bầu ra.
Đối với cỏc ủy viờn Ủy ban khỏng chiến hành chớnh xó và tỉnh do cấp trờn chỉ định, Hội đồng nhõn dõn khụng cú quyền bói miễn; nhưng Hội đồng nhõn dõn cú thể đề nghị lờn cấp trờn cú quyền chỉ định để giải quyết [60, tr.343].
Sau chiến thắng Điện Biờn Phủ, miền Bắc bước vào một giai đoạn lịch sử mới, đú là xõy dựng CNXH và cựng với miền Nam đấu tranh giải phúng nước nhà. Ngày 20/7/1957 với Sắc lệnh số 04/SL HĐND đó được thành lập ở tất cả cỏc cấp hành chớnh (theo Hiến phỏp năm 1946 ở cấp kỳ và cấp huyện chỉ cú UBHC chứ khụng cú HĐND). Ngày 31/5/1958 Chủ tịch Hồ Chớ Minh đó ký sắc lệnh ban bố Luật số 110 (do Quốc hội khúa I kỳ họp thứ 8 thụng
qua) về tổ chức chớnh quyền địa phương. Tại Luật này quyền bói miễn đó được quy định cụ thể hơn, trong đú bao gồm cả quyền cử tri bói miễn đại biểu: “Hội đồng nhõn dõn cỏc cấp cú quyền bói miễn ủy viờn Ủy ban hành chớnh do mỡnh bầu ra”; “…cử tri cú quyền bói miễn đại biểu Hội đồng nhõn dõn do mỡnh bầu ra” [60, tr.382;384].
Từ đú cho đến nay quy định này luụn được ghi nhận và hoàn thiện trong Hiến phỏp và Luật Tổ chức HĐND và UBND.
Tại điều 17, 25 và 34 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: HĐND cú quyền bầu, miễn nhiệm, bói nhiệm Chủ tịch, Phú chủ tịch, ủy viờn thường trực HĐND, Chủ tịch, Phú Chủ tịch, và cỏc thành viờn khỏc của UBND, Trưởng ban và cỏc thành viờn khỏc của cỏc Ban của HĐND, Hội thẩm nhõn dõn của Tũa ỏn nhõn dõn (TAND) cựng cấp (trừ cấp xó); bói nhiệm đại biểu HĐND và chấp nhận đại biểu HĐND xin thụi nhiệm vụ đại biểu theo quy định của phỏp luật.
Hiện nay, Luật HĐND và UBND năm 2003 cũn cú quy định về quyền bỏ phiếu tớn nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu. Đõy là một bổ sung quan trọng vừa thể hiện vai trũ chủ động quyền lực của HĐND về cụng tỏc nhõn sự, vừa thể hiện tinh thần dõn chủ, cụng khai trong việc thực hiện giỏm sỏt hoạt động của bộ mỏy chớnh quyền cỏc cấp.
1.2.1.2. Hội đồng nhõn dõn cấp tỉnh quyết định những vấn đề quan trọng của địa phƣơng theo ý chớ, nguyện vọng, lợi ớch của nhõn dõn.
Quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương là một trong những chức năng hoạt động chủ yếu của HĐND nhằm thể hiện và thực hiện được vai trũ, nhiệm vụ của HĐND với tư cỏch là đại diện cho ý chớ, nguyện vọng quyền làm chủ của nhõn dõn địa phương và do nhõn dõn địa phương bầu ra.
Ngay từ những văn bản phỏp luật đầu tiờn về HĐND đó xỏc định: “Hội đồng nhõn dõn cấp xó, tỉnh, thành phố cú quyền quyết định về tất cả cỏc vấn đề thuộc trong phạm vi địa phương của mỡnh. Những quyết nghị đú khụng được trỏi với chỉ thị của cỏc cấp trờn” [60, tr.220].
Trải qua cỏc giai đoạn phỏt triển của đất nước, chức năng quyết định của HĐND vẫn luụn được duy trỡ và phỏt triển. Tại Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định:
Hội đồng nhõn dõn quyết định những chủ trương, biện phỏp quan trọng để phỏt huy tiềm năng của địa phương, xõy dựng và phỏt triển địa phương về kinh tế - xó hội, củng cố quốc phũng, an ninh, khụng ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhõn dõn địa phương, làm trũn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước [52, tr.500].
Để cú cơ sở phỏp lý cho HĐND thực hiện tốt chức năng này, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cũng đó xỏc định cụ thể nội dung những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của HĐND bao gồm:
- Trong lĩnh vực kinh tế, HĐND quyết định cỏc chủ trương, biện phỏp phỏt triển kinh tế - xó hội, phõn bổ lao động và dõn cư; quản lý sử dụng đất đai, tài nguyờn thiờn nhiờn; chớnh sỏch tiết kiệm trong hoạt động quản lý sản xuất – kinh doanh và tiờu dựng, chống tham nhũng, chống buụn lậu.
- Trong lĩnh vực văn húa, xó hội và đời sống, HĐND quyết định cỏc chủ trương, biện phỏp phỏt triển giỏo dục, văn húa, văn nghệ, thể thao, phỏt thanh, truyền hỡnh; giải quyết việc làm, cải thiện điều kiện làm việc; bảo vệ sức khỏe nhõn dõn, thực hiện chớnh sỏch ưu đói, giỳp đỡ thương binh, gia đỡnh liệt sĩ, những người và gia đỡnh cú cụng với nước.
- Trong lĩnh vực khoa học, cụng nghệ và mụi trường, HĐND quyết định cỏc chủ trương, biện phỏp khuyến khớch nghiờn cứu, ứng dụng cỏc tiến bộ khoa học và cụng nghệ; cải thiện mụi trường; biện phỏp thực hiện cỏc quy định của phỏp luật về tiờu chuẩn – đo lường – chất lượng sản phẩm, ngăn chặn việc sản xuất và lưu thụng hàng giả, bảo vệ lợi ớch người tiờu dựng.
- Trong lĩnh vực an ninh, quốc phũng, HĐND quyết định biện phỏp thực hiện xõy dựng lực lượng vũ trang và quốc phũng toàn dõn ở địa phương; giữ gỡn an ninh, trật tự,an toàn xó hội, phũng chống tội phạm trờn địa bàn lónh thổ.
- Trong lĩnh vực thi hành chớnh sỏch tụn giỏo, chớnh sỏch dõn tộc, HĐND quyết định cỏc biện phỏp cải thiện đời sống vật chất tinh thần, nõng cao dõn trớ của đồng bào cỏc dõn tộc, quyền bỡnh đẳng giữa cỏc dõn tộc, giữ gỡn tăng cường mối qua hệ đoàn kết và tương trợ giữa cỏc dõn tộc; bảo đảm quyền bỡnh đẳng giữa cỏc tụn giỏo trước phỏp luật, quyền tự do tớn ngưỡng của nhõn dõn địa phương.
- Trong lĩnh vực thi hành phỏp luật, HĐND quyết định biện phỏp bảo đảm việc thi hành Hiến phỏp, luật và cỏc văn bản của cơ quan nhà nước cấp trờn ở địa phương; biện phỏp bảo vệ tớnh mạng, tài sản, tự do, cỏc quyền và lợi ớch hợp phỏp của cụng dõn; biện phỏp bảo vệ tài sản của Nhà nước và của cỏc tổ chức ở địa phương; bảo đảm việc giải quyết khiếu nại, tố cỏo và kiến nghị của cụng dõn theo quy định của phỏp luật.
- Trong lĩnh vực xõy dựng chớnh quyền địa phương và quản lý địa giới hành chớnh, HĐND bầu, miễn nhiệm, bói nhiệm cỏc chức danh theo luật định của HĐND, cỏc Ban của HĐND và UBND cựng cấp, bầu, bói nhiệm, miễn nhiệm Hội thẩm nhõn dõn của TAND cựng cấp; bói bỏ những quyết định sai trỏi của UBND cựng cấp, những nghị quyết sai trỏi của HĐND cấp dưới trực tiếp, giải tỏn HĐND cấp dưới trực tiếp nếu HĐND đú làm thiệt hại nghiờm trọng đến lợi ớch của nhõn dõn.
Như vậy, nội dung chức năng quyết định của HĐND là rất rộng, toàn diện bao gồm tất cả cỏc mặt của đời sống kinh tế - xó hội, văn húa, khoa học, quốc phũng, an ninh…Điều này một lần nữa xỏc định rừ hơn vị trớ, vai trũ và tầm quan trọng của HĐND trong chớnh quyền địa phương với tư cỏch là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Mặt khỏc, đõy cũng là căn cứ phỏp lý tạo ra mụi trường thuận lợi để chớnh quyền địa phương khai thỏc hết mọi tiềm năng, nội lực sẵn cú ở địa phương, nhăm nõng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhõn dõn địa phương, làm trũn nhiệm vụ mà nhõn dõn và cấp trờn giao phú.
Ở đõy cần nhấn mạnh rằng, mặc dự HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chớ, nguyện vọng và quyền làm chủ của
nhõn dõn do nhõn dõn địa phương bầu ra nhưng HĐND phải làm việc trong khuụn khổ Hiến phỏp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trờn (Điều 120, Hiến phỏp 1992), phỏt huy được tiềm năng của địa phương và làm trũn nghĩa vụ đối với cả nước.
Quy định như vậy vừa khẳng định vai trũ, chức năng của HĐND, vừa đảm bảo nguyờn tắc tập trung thống nhất quyền lực.
1.2.1.3. Hội đồng nhõn dõn cấp tỉnh thực hiện chức năng giỏm sỏt, kiểm tra cơ quan nhà nƣớc, cỏn bộ, cụng chức nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Trong xó hội ta, nhõn dõn là người sỏng tạo lịch sử, nhõn dõn là nguồn gốc của quyền lực. Chủ tịch Hồ Chớ Minh đó từng viết: “Nước lấy dõn làm gốc” [32, tr.106], tư tưởng và chõn lý đú đó được ghi nhận từ Hiến phỏp đầu tiờn (1946) đến Hiến phỏp hiện hành (1992), khẳng định thành nguyờn lý: Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhõn dõn và nhõn dõn thực hiện quyền lực của mỡnh thụng qua một hệ thống cỏc cơ quan đại diện từ Trung ương đến xó, phường (Quốc hội, HĐND cỏc cấp). Trong đú HĐND cỏc cấp là cơ quan đại diện, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thay mặt nhõn dõn đó bầu ra mỡnh thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương bằng cỏch căn cứ vào Hiến phỏp và phỏp luật, tỡnh hỡnh thực tế ở địa phương mà quyết định cỏc biện phỏp để tổ chức thực hiện Hiến phỏp, phỏp luật… (chức năng quyết định).
Chớnh thụng qua hoạt động giỏm sỏt của cơ quan đại diện (Quốc hội, HĐND) mà bảo đảm cho mọi hoạt động của cỏc cơ quan nhà nước ở Trung ương đến địa phương đều đặt dưới sự giỏm sỏt, kiểm tra chặt chẽ của nhõn dõn, nhằm tăng cường kỷ luật, kỷ cương phộp nước, khắc phục tớnh vụ kỷ luật, tớnh cục bộ địa phương ngăn chặn và đẩy lựi tỡnh trạng suy thoỏi đạo đức, tham nhũng quan liờu, sỏch nhiễu nhõn dõn trong bộ mỏy nhà nước, bảo đảm cho Hiến phỏp, phỏp luật và cỏc nghị quyết của HĐND được chấp hành nghiờm chỉnh. Đõy chớnh là những điều kiện đảm bảo vững chắc cho quyền lực của nhõn dõn được thực hiện trong thực tế. Cú thể khỏi quỏt sự hoàn thiện cỏc quy định của phỏp luật về chức năng giỏm sỏt của HĐND như sau:
Theo quy định của Sắc lệnh số 63/SL, Sắc lệnh số 77/SL và Hiến phỏp 1946, mặc dự HĐND bầu ra UBHC, nhưng sự kiểm tra, giỏm sỏt hoạt động của UBHC chủ yếu do UBHC cấp trờn thực hiện. HĐND chỉ cú quyền yờu cầu phỏn quyết đối với UBHC – tức là bỏ phiếu tớn nhiệm. Ngoài ra HĐND chỉ được can thiệp vào hoạt động của UBHC theo yờu cầu của UBHC cấp trờn khi cơ quan này khụng tuõn theo mệnh lệnh cấp trờn. Như vậy, hoạt động giỏm sỏt của HĐND với UBHC cựng cấp là cũn hạn chế. Những quy định tại hai sắc lệnh, về sau đó được Hiến phỏp 1946 xỏc định ở Chương 5 từ Điều 57 đến Điều 61, nhằm nõng cao vị trớ, vai trũ của HĐND trong bộ mỏy nhà nước núi chung, trước UBHC núi riờng.
Theo quy định của Hiến phỏp 1959 và Luật Tổ chức HĐND và UBHC