đơn vị tớnh: tr. US$
Nội dung 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Giỏ trị cỏc gúi thầu 3584 2393 3646 5068 5819 2500
Tổng giỏ trị trỳng thầu 3184 2061 3190 4559 6320 2236,4 Chờnh lệch: -Gớa trị -Tỷ lệ (%) 400 12,2 331 13,8 456 12,5 527 10,5 498 8,6 263,7 10,5
Nguồn: Bộ kế hoạch & đầu tư. Bỏo cỏo về cụng tỏc quản lý đấu thầu năm 2004.
Tuy nhiờn, hoạt động đấu thầu mua sắm cụng cũn vấp phải nhiều hạn chế. Vỡ thiếu đồng bộ và thống nhất trong quy định và chớnh sỏch đấu thầu nờn dẫn tới tỡnh trạng lộn xộn trong tổ chức, đỏnh giỏ thầu và giỏm sỏt thực hiện thầu. Thực tế cho thấy hiện tượng „quõn xanh‟, „quõn đỏ‟ khụng phải hiếm trong nhiều vụ đấu thầu cỏc dự ỏn mua sắm cụng. Việc tổ chức hỡnh thức đấu thầu cạnh tranh nhiều khi diễn ra khụng đỳng thực chất. Điều này bắt nguồn từ sự cấu kết trục lợi của những cụng chức chịu trỏch nhiệm tổ chức đấu thầu và những nhà thầu. Cụng chức muốn lợi dụng chức vụ để cấu kết rỳt tiền cụng thụng qua nhà thầu, trong khi đú cỏc nhà thầu sẵn sàng cấu kết với cụng chức để dễ dàng hợp thức những hợp đầu thầu bộo bở cho bản thõn.
Sai phạm trong quy trỡnh đấu thầu mua sắm cụng cũng là nguồn gốc gõy ra sự cạnh tranh thiếu lành mạnh trong việc tỡm kiếm cỏc dự ỏn đầu tư bằng nguồn ngõn sỏch nhà nước. Sự thiếu thụng tin và khụng minh bạch trong mời thầu cũng gõy ra những điều kiện cạnh tranh bất cụng bằng. Nhiều gúi thầu mặc dự được đấu thầu theo hỡnh thức rộng rói (cạnh tranh) nhưng cơ hội tham gia thầu của cỏc nhà thầu dường như là hạn chế vỡ chủ đầu tư khụng cụng minh trong cung cấp thụng tin tin cậy.
Nhiều nhà thầu chõn chớnh dễ dàng bị loại một cỏch vụ lý, ngược lại những kẻ biết “chạy cửa” với “quan tham” lại thắng thế. “Những kẻ cơ hội, thiếu kiến thức chuyờn mụn nhưng lại thừa thủ đoạn làm đẹp lũng cấp trờn. Đặc biệt một số cỏn bộ ở cấp “cú thẩm quyền”... cũng thường xuyờn vi phạm cỏc quy định về đầu tư xõy dựng và đấu thầu” [38, tr.79].
Thứ ba, phõn biệt đối xử cụng-tƣ
Theo luật phỏp, Việt Nam khụng phõn biệt đối xử cỏc chủ thể thuộc KVC với cỏc chủ thể thuộc KVT trong hoạt động sản xuất-kinh doanh. Song, trong thực tế việc thực thi phỏp luật và chớnh sỏch lại dẫn tới tệ nạn phõn biệt đối xử. Chẳng hạn, cỏc doanh nghiệp nhà nước vẫn cú ưu ỏi hơn so với doanh nghiệp tư nhõn trong việc tiếp cận cỏc dự ỏn cụng hay cỏc nguồn lực cụng. Trong mụi trường cạnh tranh, điều này gõy ra sự bất bỡnh đẳng giữa cỏc chủ thể kinh tế nhà nước và tư nhõn.
Thủ tục chuyển giao dịch vụ cụng cho cỏc cơ sở ngoài nhà nước cũn phiền hà, phức tạp. Cỏc thủ tục cấp phộp hoạt động cho cỏc cơ sở tư nhõn xin cung ứng hàng hoỏ cụng cũn những điểm chưa rừ ràng, gõy nhiều phiền hà khụng cần thiết, tốn rất nhiều thời gian của cỏc đơn vị tư nhõn tham gia. Điều này xuất phỏt từ những nhận thức chưa đỳng đắn của cỏc nhà quản lý đối với năng lực của KVT trong việc cung ứng HHC cho cụng dõn, những tư tưởng phõn biệt đối xử với kinh tế tư nhõn vẫn cũn hiện hữu trong nền kinh tế [42].
Thứ tư, hạn chế về năng lực của cụng chức
Sự tuỳ tiện và thiếu trỏch nhiệm của cụng chức trong bộ mỏy hành chớnh nhà nước cú thể tạo ra rào cản vụ hỡnh cho việc tham gia của cỏc chủ thể vào cỏc dự ỏn đầu tư cụng cộng, cỏc chương trỡnh phỏt triển phục vụ cụng ớch. Bộ mỏy cụng quyền đỏp ứng yờu cầu chớnh đỏng của khỏch hàng (cụng dõn) rất chậm chạp và thiếu minh bạch. Sự tuỳ tiện thể hiện trong việc vận dụng khụng nhất quỏn những văn bản phỏp quy trong xử lý hồ sơ liờn quan cho người đăng ký tham gia. Một số văn bản dưới luật lại giải thớch sai hay mõu thuẫn với luật [37], điều này thể hiện năng lực yếu kộm của bộ mỏy hành chớnh quan liờu hay vỡ sự thiờn vị lợi ớch cục bộ/cỏ nhõn.
Hộp 3.8: Một số nghiờn cứu về tham nhũng ở Việt Nam
Dự ỏn hỗ trợ tổng kết 20 năm đổi mới ở Việt Nam khỏi quỏt: “trong thời kỳ vừa qua, tham nhũng đó gúp phần chớnh tạo ra một quỏ trỡnh chiếm đoạt tài sản cụng và những nguồn lực quý giỏ của quốc gia bởi một số (tầng lớp) cỏ nhõn trong xó hội” [62, tr.79].
Bỏo cỏo Phỏt triển Việt Nam 2005 cho rằng tỡnh trạng hối lộ và tham nhũng trong cỏc dự ỏn đầu tư cụng cộng rất phổ biến và mức độ cũn cao, chẳng hạn chi phớ bất thường khi tiếp cận dịch vụ cụng, hối lộ trong việc đúng thuế, tham nhũng trong mua sắm cụng [65].
Bỏo cỏo điều tra tham nhũng ở Việt Nam: cỏn bộ cụng chức của 10 cơ quan sau cú nguy cơ tham nhũng cao: Cơ quan địa chớnh nhà đất, Hải quan/quản lý xuất nhập khẩu, Cụng an giao thụng, Cơ quan tài chớnh, Cơ quan thuế, Cơ quản lý và cỏc đơn vị ngành xõy dựng, Cơ quan cấp phộp xõy dựng, y tế, Cơ quan kế hoạch và đầu tư, Cơ quan quản lý ngành giao thụng và Cụng an kinh tế.
Tham nhũng trong bộ máy quản lý nhà n-ớc cũng ảnh h-ởng lớn tới môi tr-ờng cạnh tranh và đầu t-. Nhiều công trình đã khẳng định điều này (Hộp 3.8). Sự tham nhũng dung túng cho việc lạm dụng công quỹ, rút ruột các ch-ơng trình chi tiêu công. Nhiều ch-ơng trình chi tiêu công bị lãng phí, không phục vụ đúng mục đích đối t-ợng chính sách. Nhiều cuộc đấu thầu mua
sắm công bị chi phối bởi những tác động không bình th-ờng từ quan chức trong bộ máy hành chính quan liêu.
3.3. NHỮNG NHẬN XẫT CHUNG
Trờn cơ sở phõn tớch thực trạng cạnh tranh đối với KVC ở Việt Nam thời gian qua, cú thể rỳt ra 7 nhận xột tổng quỏt như sau:
1) KVC ở Việt Nam đang trải qua sự chuyển đổi phự hợp với nền kinh tế thị trường
Ở đõy cú hai quỏ trỡnh diễn ra: (i) KVC vốn dĩ tràn lan trong cơ chế kế hoạch húa tập trung phải co hẹp lại để nhường chỗ một phần cho KVT; (ii) KVT mới được khẳng định luụn vươn lờn thõm nhập vào KVC để đảm nhận phần nào nhu cầu xó hội và chia sẻ gỏnh nặng ngõn sỏch với nhà nước. Sự tương tỏc đan xen của hai khu vực này phản ỏnh mối quan hệ sản xuất mang tớnh quy luật. Sự vận động của hai khu vực này sẽ thiết lập một tương quan phự hợp nhằm phỏt huy tớnh hiệu quả thụng qua cạnh tranh thị trường và tối ưu húa phỳc lợi xó hội thụng qua sự điều tiết của nhà nước.
2) Luật chơi cạnh tranh đối với KVC đó và đang từng bước được thiết lập
Như phõn tớch ở trờn, trong thời qua Việt Nam đó thụng qua một số luật và quy định nhằm tạo dựng khuụn khổ cạnh tranh và cơ chế giỏm sỏt hành vi cạnh tranh của cỏc chủ thể trong nền kinh tế núi chung và KVC núi riờng. Điều này hoàn toàn phự hợp với logớc phỏt triển kinh tế để xỏc lập sõn chơi cạnh tranh nghiờm minh và lành mạnh cho mọi chủ thể tham gia.
Song, cần phải thừa nhận rằng hệ thống thể chế và phỏp quy về cạnh tranh của Việt Nam cũn xa mới hoàn thiện. Vỡ thế, vấn đề cần phải quan tõm hiện nay để tạo dựng mụi trường cạnh tranh đối với KVC là tỡm ra những giải phỏp thiết thực nhằm khắc phục tỡnh trạng này. Bờn cạnh đú, việc thực thi những văn bản phỏp quy hiện cú lại thiếu hiệu lực nờn dẫn tới nhiều tỡnh trạng
vi phạm phỏp luật và xử lý khụng nghiờm minh. Từ đú, nú dẫn tới những hiện tượng cạnh tranh khụng lành mạnh, vi phạm lợi ớch xó hội.
3) Mức độ độc quyền nhà nước quỏ cao trong nhiều lĩnh vực
Sở hữu nhà nước cũn chiếm tỷ lệ lớn trong nền kinh tế Việt Nam, chẳng hạn như giao thụng vận tải, viễn thụng, điện lực, cấp thoỏt nước đụ thị, bảo hiểm, giỏo dục và y tế, v.v. Trong từng lĩnh vực đú, cỏc DNNN đều được nhà nước “bảo kờ”. Vỡ thế, sự gia nhập ngành của những chủ thể ngoài nhà nước vào những lĩnh vực đú rất khú khăn. Mụi trường cạnh tranh giữa cỏc chủ thể kinh tế tư nhõn với chủ thể kinh tế độc quyền nhà nước trở nờn bất bỡnh đẳng trong nền kinh tế thị trường.
Độc quyền nhà nước gõy ra nhiều hậu quả như mộo mú cơ chế cạnh tranh, cửa quyền, gõy thiệt hại cho người tiờu dựng. Hơn nữa, nhiều doanh nghiệp nhà nước độc quyền cú quy mụ lớn nhưng hiệu quả sản xuất-kinh doanh thấp, giỏ cả và chất lượng hàng húa và dịch vụ khụng mang tớnh cạnh tranh cao so với doanh nghiệp tư nhõn trong cựng lĩnh vực hoạt động.
Trong một số lĩnh vực, độc quyền nhà nước được nới lỏng hơn. Quyết định này cho phộp nhiều DNNN thành lập cựng cạnh tranh nội bộ với nhau. Trong cựng một thị trường, hiện tại khụng cũn duy nhất một chủ thể cung ứng mà số lượng chủ thể nhiều tạo ra ỏp cạnh tranh. Tuy nhiờn, sự nới lỏng độc quyền nhà nước diễn ra chưa nhiều trong cỏc lĩnh vực KVC.
4) Áp lực cạnh tranh cụng-tư chưa thực sự mạnh mẽ trong nhiều lĩnh vực lựa chọn nghiờn cứu
Năng lực cạnh tranh giữa cỏc DNNN và doanh nghiệp phi nhà nước cũn nhiều khỏc biệt đỏng kể. Trong một số loại hỡnh dịch vụ, cỏc DNNN thể hiện ưu thế hơn DNTN (hệ thống phõn phối dịch vụ, cơ sở vật chất kỹ thuật, tiếp cận nguồn lực cụng,...), ngược lại DNTN cú ưu thế hơn DNNN trong cỏc loại hỡnh dịch vụ khỏc (chất lượng, giỏ cả, phong cỏch phục vụ).
Trong nhiều trường hợp, nhiều dịch vụ đều do chủ thể sở hữu nhà nước đảm nhận trờn quy mụ lớn nhưng người dõn khụng hài lũng với chất lượng và phong cỏch phục vụ. Chẳng hạn, một số dịch vụ giỏo dục, y tế cũn hạn chế về chất lượng, khụng đỏp ứng nhu cầu cú khả năng thanh toỏn của cỏc nhúm người khỏc nhau. Thậm chớ, một số chương trỡnh giỏo dục và y tế cú định hướng đối tượng hưởng lợi rừ ràng nhưng cụng tỏc triển khai (cung ứng) lại khụng diễn ra như mục tiờu đó đề ra.
Ngược lại, cỏc chủ thể tư nhõn do nhà nước uỷ quyền lại chưa đủ năng lực để tạo ra sự lựa chọn mới cho người dõn vỡ quy mụ nhỏ, cơ sở vật chất-kỹ thuật cũn hạn chế. Chẳng hạn, trong lĩnh vực đầu tư vào kết cấu hạ tầng giao thụng, xõy dựng cỏc nhà mỏy điện tư nhõn, lực lượng kinh tế phi nhà nước tham gia đầu tư và kinh doanh chưa nhiều so với yờu cầu phỏt triển của nền kinh tế hiện nay cho dự nhà nước đó cú những khuyến khớch tư nhõn tham gia.
5) Sự vận dụng cỏc hỡnh thức xỳc tiến cạnh tranh đối với KVC cũn hạn chế
Đấu thầu rộng rói được coi là hỡnh thức cạnh tranh hiệu quả nhất giữa cỏc chủ thể trong việc chiếm lĩnh và thực hiện cỏc dự ỏn đầu tư hay mua sắm cụng. Nhưng thực tế cho thấy hỡnh thức này mới chiếm 14,2% tổng cỏc gúi thầu, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu và cỏc hỡnh thức khỏc chiếm đa số [38, tr. 51-52].
Trong một số lĩnh vực, quỏ trỡnh cổ phần húa, giao bỏn, cụng ty húa cỏc chủ thể cụng cũn gặp nhiều cản trở vỡ chưa tỡm được sự đồng thuận quan điểm của người hoạch định chớnh sỏch, nhà quản lý và người hưởng lợi. Cỏc ý kiến cũn nhiều bất đồng đặc biệt trong một số lĩnh vực nhạy cảm đối với người dõn như y tế, bảo hiểm, phỳc lợi, v.v. Đề ỏn cổ phần húa Bệnh viện Bỡnh Dõn ở Tp Hồ Chớ Minh là một vớ dụ. Do cũn nhiều ý kiến trỏi ngược nhau nờn đề ỏn này buộc phải dừng lại.
Cỏc hỡnh thức hợp đồng cung cấp dịch vụ và hợp đồng quản lý chưa được sử dụng rộng rói trong nhiều lĩnh vực. Trong thực tế, Việt Nam mới đang tiến hành thớ điểm một số hợp đồng cung ứng dịch vụ cung đường trong ngành đường sắt. Song song với cỏc cung đường do DNNN đảm nhận, cỏc chủ thể kinh tế tư nhõn ký hợp đồng đảm nhận khai thỏc cung đường sắt để vận chuyển hành khỏch và cung cấp cỏc loại dịch vụ phụ trợ đi kốm đỏp ứng nhu cầu khỏch hàng.
6) Chưa cú sự hiện diện của nhiều chủ thể nước ngoài trong cỏc lĩnh vực cụng
Đõy là một nhận xột quan trọng về tỡnh hỡnh hoạt động của KVC hiện tại ở Việt Nam. Theo nhiều cụng trỡnh nghiờn cứu khỏc nhau, tỡnh trạng này cú nhiều lý do từ cả hai phớa: phớa Việt Nam và phớa nước ngoài.
Về phớa Việt Nam, thẳng thắn mà núi chỳng ta hiện vẫn rất cẩn trọng trong việc mở cửa KVC cho cạnh tranh quốc tế. Bởi vỡ, nhiều lĩnh vực KVC của Việt Nam chưa mạnh, cũn ảnh hưởng nhiều tư duy bao cấp từ cơ chế cũ nờn chưa thể hội nhập một cỏch rộng rói được.
Trong một số lĩnh vực/một số bộ phận, nhà nước cũn kiểm duyệt rất chặt hay hạn chế cho cỏc nhà đầu tư nước ngoài tham gia, chẳng hạn viễn thụng, kết cấu hạ tầng đường biển. Ngược lại, trong một số bộ phận, như trong cỏc dự ỏn kết cấu hạ tầng giao thụng đường bộ, xõy dựng nhà mỏy điện và cấp thoỏt nước, cỏc nhà đầu tư nước ngoài được phộp tham gia đấu thầu theo quy trỡnh quốc tế.
Về phớa nước ngoài, theo nhận định của một số chuyờn gia Ngõn hàng thế giới và một số tổ chức kinh tế lớn, KVC của Việt Nam hiện cũn bị ràng buộc bởi nhiều quy định hành chớnh rườm ra, tệ quan liờu nờn việc tỡm kiếm và triển khai cỏc dự ỏn đầu tư cũn gặp khú khăn. Mặt khỏc, tệ nạn tham nhũng trong bộ mỏy cụng quyền cũng là một lý do cơ bản khiến cho cỏc nhà đầu tư
nước ngoài e ngại trong việc đầu tư sản xuất kinh doanh hay tài trợ phỏt triển ở Việt Nam. Vấn nạn này đó được phần nào đề cập trong Mục 3.2.4.
7) Tồn tại nhiều tiờu cực trong cạnh tranh
Tiờu cực phổ biến nhất diễn ra trong hoạt động đấu thấu mua sắm cụng. Hiện tượng „chạy‟ để trỳng thầu trong nhiều dự ỏn mua sắm cụng như đầu tư hạ tầng và cỏc chương trỡnh chi tiờu ngõn sỏch nhà nước và nguồn viện trợ diễn ra trờn diện rộng.
Sai phạm trong quy trỡnh đấu thầu và sự thiếu thụng tin minh bạch trong mời thầu là những lý do gõy ra sự cạnh tranh thiếu lành mạnh trong việc tỡm kiếm cỏc dự ỏn đầu tư bằng nguồn ngõn sỏch nhà nước. Tiờu chớ cụng khai, minh bạch trong đấu thầu chưa được tụn trọng. Hiện tượng phõn biệt đối xử nhà thầu tư nhõn với nhà thầu nhà nước vẫn cũn diễn ra.
Những tiờu cực trong đấu thầu mua sắm cụng dẫn tới nhiều hậu quả khụng lường như lóng phớ cụng quỹ, tham nhũng trong bộ mỏy cụng quyền liờn quan. Chất lượng của những dự ỏn đầu tư mua sắm sẽ khụng đảm bảo, chỳng khụng tạo ra được những sản phẩm đỳng như thiết kế để đỏp ứng nhu cầu xó hội đỳng như cam kết. Suy đến cựng, lợi ớch của những người hưởng lợi từ những chương trỡnh chi tiờu ngõn sỏch nhà nước sẽ bị vi phạm, cắt xộn cũn nguồn lực cụng thỡ bị một số bộ phận cỏ nhõn chiếm đoạt phi phỏp.
Nhiều hiện tượng tiờu cực khỏc nảy sinh khi khả năng cạnh tranh trong KVC càng mở rộng hơn như lạm dụng chớnh sỏch xó hội húa giỏo dục và y tế để thành lập những cơ sở đào tạo ngoài cụng lập khụng đỏp ứng quy định nhà nước (chiờu sinh sai quy chế, chạy trường...), thành lập những cơ sở y tế tư nhõn khụng đảm bảo yờu cầu để thu tiền bệnh nhõn.... Hiện tượng tung tin thất thiệt để làm mất uy tin kinh doanh của doanh nghiệp khụng phải hiếm. Trong một số trường hợp, hiện tượng chảy mỏu chất xỏm từ khu vực nhà
nước ra ngoài khu vực tư nhõn tạo ra ngoại ứng tiờu cực cho cỏc cơ quan nhà