Lĩnh vực Đầu vào Đầu ra Kết quả Quỏ trỡnh Quản lý chung Số lượng nhõn viờn Số lượng cỏc văn bản chớnh sỏch Cỏc quyết định đỳng đắn Mức độ cởi mở của việc tranh luận Giỏo dục Tỷ lệ học sinh/giỏo viờn Tỷ lệ học sinh theo học đến cuối khoỏ Trỡnh độ học vấn cao hơn Khuyờn khớch việc thể hiện của học sinh Hệ thống tư phỏp Ngõn sỏch Số lượng cỏc vụ kiện được xử Tỷ lệ khỏng ỏn thấp Hỗ trợ cỏc bị cỏo gặp khú khăn Cảnh sỏt Số lượng xe cảnh sỏt Số vụ bắt giữ Tỷ lệ tội phạm giảm Tụn trọng cỏc quyền
Cải tạo Chi phớ/phạm nhõn
Số lượng tội phạm được cải tạo
Tỷ lệ tỏi phạm Ngăn chặn việc lạm dụng Y tế Tỷ lệ y tỏ/dõn số Số lượng dõn được tiờm chủng Tỷ lệ bệnh giảm Cung cỏch phục vụ ở bệnh viện Phỳc lợi xó hội Số lượng người làm cụng tỏc xó hội Số lượng người
được trợ giỳp Số lượng người thụi nhận trợ cấp
Đối xử tụn trọng
Nguồn: Chiavo-Campo, S; Sundarin, P.S.A. Phục vụ và duy trỡ: cải thiện hành chớnh cụng trong một thế giới cạnh tranh. Nxb CTQG. 2003, tr.718
Hiệu lực là kết quả tổng hợp hay tỏc động cuối cựng tới xó hội trờn quy mụ rộng- „tối đa hoỏ kết quả trong mối liờn hệ với đầu ra được tạo ra‟ [21, tr.717]. Vớ dụ về chương trỡnh tiờm chủng, tiờu chớ kinh tế tớnh tới số lượng người được tiờm chủng với mức chi phớ thấp nhất trong thời điểm hợp lý, tiờu chớ hiệu quả đũi hỏi số lượng dõn chỳng được tiờm chủng tối đa với nguồn lực hiện đó phõn bổ, cũn tiờu chớ hiệu lực ở đõy thể hiện kết quả tổng hợp của chiến dịch tiờm chủng này là ngăn chặn hay giảm thiểu căn bệnh đú trong cộng đồng, bảo vệ sức khoẻ cho nhõn dõn.
Cụng bằng thể hiện sự cõn nhắc tớnh toỏn về hoàn cảnh và nhu cầu của cỏc nhúm hưởng lợi chớnh sỏch trong tiếp cận những dịch vụ mà họ được thụ hưởng một cỏch hợp phỏp. Hoạt động của KVC bền vững hay khụng cũn phụ thuộc vào việc phõn xử chớnh sỏch đối với cỏc nhúm lợi ớch xó hội, đặc biệt nhúm người nghốo, thiệt thũi, v.v. Tớnh cụng bằng sẽ làm giảm bớt căng
thẳng, xung đột lợi ớch trong xó hội khi triển khai cỏc chương trỡnh cụng một cỏch hiệu quả nhất.
Cú lẽ những tiờu chuẩn trờn vẫn chưa phản ỏnh toàn diện những yờu cầu của hoạt động cung ứng hàng hoỏ trong KVC bởi lẽ những tiờu chớ này thiờn về tỏc động phõn bổ nguồn lực cụng. Cần thiết phải thờm một tiờu chớ nữa để nhận thức rừ hơn về hoạt động cung ứng trong KVC.
Chất lượng thể hiện mức độ thoả món mục đớch và yờu cầu của người sản xuất và người tiờu dựng bằng những thuộc tớnh của hàng hoỏ. Đối với hàng hoỏ KVC, ngoài những thuộc tớnh kinh tế-kỹ thuật của hàng hoỏ, chất lượng hàng hoỏ cũn bao hàm một số thuộc tớnh quan trọng khỏc như mức độ thoả món nhu cầu, tớnh kịp thời, sự tiện lợi đối với cụng dõn, v.v. Đối với từng lĩnh vực cụ thể, nội hàm chất lượng sẽ cú những biến số cụ thể, chẳng hạn chất lượng bệnh viện được đỏnh giỏ theo cỏc tiờu chớ thể hiện trong Hộp 1.1. Trong nhiều lĩnh vực KVC, đầu ra khụng phải lỳc nào cũng rừ ràng, cụ thể nờn việc đỏnh giỏ chất lượng khụng phải dễ dàng.
Hộp 1.1.: Cỏc tiờu chớ đỏng giỏ chất lƣợng bệnh viện
Theo giới nghiờn cứu y tế, chất lượng bệnh viện bao gồm thực phẩm cho bệnh nhõn; mụi trường bệnh viện (bàn ghế, tủ, giường, sạch sẽ, ỏnh sỏng); dịch vụ chuyờn mụn (y khoa, điều dưỡng, thiết bị); tiện nghi phũng (riờng tư, giờ thăm bệnh, tiện nghi); phục vụ cỏ nhõn (riờng biệt, thụng tin, chỳ ý đến nhu cầu cỏ nhõn); và sự đỏp ứng của hệ thống cấp cứu khi cú sự cố. Cỏc khớa cạnh này cú thể phỏt triển thành những “chỉ tiờu” cụ thể để đo lường chất lượng bệnh viện. Ngoài những chỉ tiờu định tớnh, cũn cú một chỉ tiờu quan trọng nhất: đú là tỉ lệ tử vong trong vũng 30 ngày hay sau khi xuất viện 30 ngày.
Nguồn: Nguyễn Văn Tuấn. “Tự trị, chất lượng và y đức thay vỡ cổ phần húa bệnh viện cụng”. http://www.tuoitre.com.vn. ngày 19/05/07.
Chƣơng 2
KINH NGHIỆM VẬN DỤNG CẠNH TRANH ĐỐI VỚI KHU VỰC CễNG Ở MỘT SỐ NƢỚC
Chương này lựa chọn 5 quốc gia điển hỡnh về cải cỏch KVC trong thời gian qua, gồm Anh, Australia, New Zealand, Trung Quốc và Singapore để nghiờn cứu kinh nghiệm. Những quốc gia này cũng đó và đang triển khai một số dự ỏn trợ giỳp Việt Nam liờn quan tới KVC. Đồng thời, Chớnh phủ Việt Nam cũng cú thiện ý tham khảo kinh nghiệm của cỏc nước này trong việc cải cỏch khu vực cụng thụng qua cỏc khảo sỏt thực tế của nhiều đoàn cấp chớnh phủ. Trong số cỏc nước được lựa chọn, một số nước tiờn tiến và đó thành cụng trong cải cỏch KVC, những nước cũn lại nằm trong khu vực địa lý gần với Việt Nam, riờng Trung Quốc cú những điểm tương đồng với hệ thống kinh tế chớnh trị như chỳng ta. Để trỏnh trựng lắp kinh nghiệm của cỏc nước này, Chương này chỉ tập trung vào những nột đặc sắc nhất của từng nước, từ đú khỏi quỏt những bài học cần thiết.
2.1. VẬN DỤNG Lí LUẬN CễNG QUẢN MỚI Ở ANH
2.1.1. Sự thể nghiệm lý luận cụng quản mới ở Anh
Trờn cơ sở tiếp cận với Lý luận cụng quản mới, Chớnh phủ Anh đó tiến hành nhiều chương trỡnh cải cỏch trong bộ mỏy cụng quyền và hệ thống cung ứng HHC (Hộp 2.1). „Hoàn thiện quản lý trong bộ mỏy nhà nước: những
bước tiếp theo‟ là chương trỡnh cải cỏch cỏc tổ chức nhà nước ở Anh từ 1987
theo hướng tỏch biệt chức năng hoạch định chớnh sỏch ra khỏi chức năng thực thi chớnh sỏch. Hội đồng chớnh sỏch thực hiện vai trũ hoạch định mục tiờu chớnh sỏch, cung cấp tài chớnh cho cung ứng dịch vụ, chịu trỏch nhiệm trước Quốc hội về những quyết định chớnh sỏch của mỡnh. Về cấp độ tỏc nghiệp, nhà nước
khụng tham gia vào việc quản lý thường nhật, việc này thuộc trỏch nhiệm của Cơ quan chấp hành.
Hộp 2.1: Lý luận cụng quản mới ở Anh: chương trỡnh hành động thực tế
Sỏng kiến „Những bước tiếp theo‟ và thành lập cỏc cơ quan chấp hành Tỏch biệt quỏ trỡnh hoạch định và thực thi chớnh sỏch
Phi tập trung hoỏ Hiến chương cụng dõn
Hợp đồng hoỏ trong quản trị cụng Trỏch nhiệm về kết quả hoạt động
Thiết lập cỏc thị trường và bỏn thị trường (quasi-markets)
Nguồn: Falconer, P.K.; Public Administration and the New Public Management: Lessons from the UK Experience. pp. 1-17.
Các cơ quan chấp hành6 chuyên ngành đ-ợc thành lập nhằm điều tiết cạnh tranh trong từng lĩnh vực của mình trên cơ sở tôn trọng luật lệ cạnh tranh và chính sách cạnh tranh quốc gia. Chẳng hạn, n-ớc Anh đã thành lập các cơ quan điều tiết nh- Cơ quan điều tiết gas (Ofgas), Cơ quan điều tiết n-ớc sinh hoạt và n-ớc thải (Ofwat), Cơ quan điều tiết điện năng (Offer), Cơ quan điều tiết đ-ờng sắt (ORR) và Cơ quan điều tiết viễn thông (Oftel). Trong lĩnh vực y tế, hai chức năng này cũng đ-ợc tách biệt và do Hội đồng chính sách y tế và Ban quản lý chấp hành đảm nhận.
Phi tập trung hoỏ là bước cải cỏch đỏng kể trong việc xỏc định quyền hạn và trỏch nhiệm cung ứng HHC ở nhiều cấp độ trong toàn nước Anh:
Nhiều ngành và cơ quan dịch vụ cụng chuyển ra khỏi khu vực cụng và đối mặt với nguyờn tắc thị trường tư nhõn thụng qua chương trỡnh tư nhõn hoỏ rộng rói.
6Hiện tại, ở Anh cú tới 100 cơ quan chấp hành, gồm cơ quan rất lớn như Benefits Agency (với 66.000 nhõn viờn) cho tới cơ quan nhỏ như Wilton Park Conference Centre (30 nhõn viờn). Bõy giờ, khoảng hai phần ba dịch vụ cụng do cỏc cơ quan này đảm nhận thay vỡ cỏc bộ ngành như trước kia [79, tr.6].
Tăng cường sử dụng khu vực tự nguyện trong việc cung ứng hàng hoỏ cụng, chẳng hạn đặc biệt trong lĩnh vực chăm súc xó hội và y tế cho người già.
Uỷ nhiệm cho nhiều cơ sở thực hiện cung cấp những hàng hoỏ cụng quan trọng cho cụng dõn như giỏo dục, y tế.
Phõn cấp trỏch nhiệm cho chớnh phủ địa phương thụng qua ỏp dụng nguyờn tắc thị trường trong cung cấp hàng hoỏ địa phương.
Phi tập trung húa ở Anh khụng đồng nghĩa với việc Chớnh phủ khụng chịu trỏch nhiệm về chất lượng HHC. Ngược lại, Chớnh phủ cũn tạo ra cơ chế kiểm soỏt mới để nõng cao hiệu lực quản lý nhà nước về vấn đề này. „Hiến
chương cụng dõn‟ được xem là văn bản cam kết của cỏc tổ chức cụng về chất
lượng hàng hoỏ cụng [108, tr.94]. Bờn cạnh những quy định về tiờu chuẩn đỏnh giỏ chất lượng, người dõn được quyền tham gia vào kiểm soỏt quy trỡnh cung ứng và giỏm sỏt cỏc chuẩn mực cung ứng hàng hoỏ cụng. Người tiờu dựng cú quyền giỏm sỏt, bày tỏ phàn nàn/ thắc mắc về những dịch vụ khụng đỏp ứng cỏc tiờu chớ như đó cam kết. Cỏc cơ quan cú thẩm quyền phải cú trỏch nhiệm trả lời rừ ràng và minh bạch những cõu hỏi đú cho cụng dõn, bảo đảm cỏc chuẩn mực chất lượng hàng hoỏ như đó cam kết.
2.1.2. Nhận xột về tƣ nhõn hoỏ ở Anh
Sau 1979, Chớnh phủ thuộc Đảng bảo thủ ở Anh thực hiện cỏch cải cỏch KVC theo hướng mở rộng cạnh tranh. Một trong những giải phỏp gõy ỏp lực cạnh tranh đối với KVC là tư nhõn húa. Qỳa trỡnh này cú thể khỏi quỏt theo 3 nội dung sau:
Thứ nhất, phạm vi và quy mụ tư nhõn húa ở Anh. Theo CESifo [94], phạm vi và quy mụ tư nhõn hoỏ ở Anh được coi là rộng lớn nhất trong cỏc nước cựng theo đuổi tư tưởng cụng quản mới. Đối tượng tư nhõn hoỏ bao gồm nhiều lĩnh vực chủ đạo của nền kinh tế quốc dõn: (i) kết cấu hạ tầng cụng ớch
(điện năng, cấp nước, giao thụng, viễn thụng....); dịch vụ xó hội (y tế, giỏo dục...); cỏc ngành sản xuất-kinh doanh khỏc (chế tạo, luyện kim, hoỏ dầu, khai khoỏng....).
Sau khi tư nhõn hoỏ, cơ cấu cỏc doanh nghiệp cú nhiều thay đổi nhưng khụng theo một khuụn mẫu nhất định. Một số doanh nghiệp vẫn duy trỡ sự thống trị của mỡnh trờn thị trường, chẳng hạn BT (British Telecom). Cho dự cú cạnh tranh mạnh nhưng BT vẫn chiếm tới 70% dịch vụ điện thoại sinh hoạt nội địa và 60% dịch vụ điện thoại kinh doanh quốc tế [95, tr.10]. Ngược lại, nhiều cụng ty sau khi tư nhõn hoỏ đó cơ cấu lại hoàn toàn giống cụng ty tư nhõn, thị phần của chỳng trờn thị trường bị phõn tỏn đỏng kể cho nhiều đối thủ cạnh tranh.
Thứ hai, tỏc động tớch cực của tư nhõn húa tới cạnh tranh. Với thực tế ở
Anh, cạnh tranh được coi là một phương cỏch tốt cho việc tạo hiệu quả kinh tế thực sự. Việc tư nhõn hoỏ tài sản cụng tạo ra một số lợi ớch: (i) cắt giảm mạnh KVC, từ đú cú thể tiết kiệm chi tiờu ngõn sỏch; (ii) tạo ra ỏp lực cạnh tranh cho cỏc doanh nghiệp cụng cũn lại với doanh nghiệp tư nhõn trong cựng lĩnh vực hoạt động. Chớnh quỏ trỡnh này gúp phần thay đổi phong cỏch hạch toỏn của KVC và giảm bớt sự „chớnh trị húa‟ hoạt động của doanh nghiệp cụng [94]. Núi cỏch khỏc, sự vận hành của cỏc doanh nghiệp cụng khụng bị chi phối nặng nề bởi cỏc quy trỡnh chớnh trị. Quỏ trỡnh tư nhõn hoỏ cú tỏc động trực tiếp tới việc nõng cao hiệu quả hoạt động doanh nghiệp cụng thụng qua sức ộp cạnh tranh.
Hơn nữa, sức mạnh độc quyền của cỏc doanh nghiệp sở hữu nhà nước bị phỏ vỡ và chỳng phải đối mặt với cạnh tranh trờn thị trường. Chớnh phủ Anh khuyến khớch sự gia nhập ngành của nhiều đối thủ cạnh tranh và ngăn chặn việc độc quyền húa trờn thị trường. Điều này thể hiện rừ trong Luật Cạnh tranh 1998 và Luật doanh nghiệp 2002 [94].
Thứ ba, tỏc động tiờu cực của tư nhõn húa. Nhiều nghiờn cứu khỏc
trong cỏc giai đoạn khỏc nhau khẳng định rằng tư nhõn hoỏ khụng thành cụng như dự kiến trong một số lĩnh vực, như cảng biển và hàng khụng, luyện kim, khai khoỏng. Vớ dụ theo nghiờn cứu của Saundry và Turnbull (1997), cỏc cảng đó tư nhõn hoỏ hoạt động khụng tốt hơn cỏc cảng thuộc sở hữu của chớnh quyền thành phố; ngành luyện kim của Anh sau khi tư nhõn hoỏ cũn hoạt động kộm hơn trước khi tư nhõn hoỏ (Bảng 2.1).
Bảng 2.1: Một số tỏc động nghịch của tƣ nhõn hoỏ ở Anh
Tờn tỏc giả và năm nghiờn cứu Ngành nghiờn cứu Chỉ số đỏnh giỏ chớnh Kết quả Saundry và Turnbull (1997)
Cảng Số liệu vận tải và tài chớnh, gồm chi phớ vốn chủ yếu vào 1980s.
- Cỏc cảng đó tư nhõn hoỏ hoạt động khụng tốt hơn
- Hoàn thiện dịch vụ chủ yếu là do giản điều tiết lao động
Parker và Wu (1998)
Ngành luyện kim của Anh so với 6 nước khỏc
Phõn tớch giỏ trị tương đối về hiệu quả đầu vào-đầu ra.
- Sau khi tư nhõn hoỏ hoạt động cú phần suy giảm. Parker (1999b) British Airports Authority Phõn tớch cỏc chỉ số so sỏnh của cỏc cảng riờng biệt với sở hữu tư nhõn và sở hữu cụng
- Tư nhõn húa khụng gõy tỏc động quan trọng tới hoạt động.
Florio (2002) Phõn tớch chi phớ-lợi ớch xó hội tổng thể ở Anh Lao động và năng suất yếu tố tổng hợp, việc làm, giỏ cả, phõn tớch kinh tế lượng về cơ cấu tăng GDP và thay đổi phỳc lợi.
-Tư nhõn hoỏ khụng cú tỏc động rừ rệt về năng suất, việc làm và mức giỏ trong cụng ty hay lĩnh vực sau khi thay đổi cụng nghệ và giỏ đầu vào, khụng ảnh hưởng tới tăng GDP và năng suất trờn quy mụ quốc gia.
Nguồn: Tập hợp từ cỏc tài liệu nghiờn cứu và CESifo working paper No. 1126. “The UK‟s privatisation experiment: the passage of time permits a sober assessment”.
Tư nhõn hoỏ gõy ra một số hậu quả cho nhiều ngành nhất định như giảm việc làm, hiệu quả khụng cải thiện sau tư nhõn hoỏ. Thay đổi sở hữu dường như khụng cú tỏc động quan trọng về phương diện cải thiện kết quả
hoạt động kinh tế như phỳc lợi cho người tiờu dựng ở những nơi mà thị trường thống trị [104, tr.288].
2.2. MỞ RỘNG CẠNH TRANH ĐỐI VỚI KHU VỰC CễNG Ở AUSTRALIA
2.2.1. Cơ sở phỏp lý cho cạnh tranh đối với khu vực cụng
Vào những năm đầu của thập kỷ 1990s, Chớnh phủ Australia chủ trương nõng cao hiệu quả hoạt động của nền kinh tế thụng qua sự tạo lập cạnh tranh trong và giữa cỏc khu vực kinh tế. Bắt đầu cho chủ trương này là chương trỡnh cải cỏch chớnh sỏch cạnh tranh quốc gia. Một trong cỏc hướng cải cỏch này là mở rộng cạnh tranh trong khu vực cụng, giữa khu vực cụng và khu vực tư nhõn.
Cơ sở để thỳc đẩy cạnh tranh đối với KVC là sự điều chỉnh phỏp luật và quy định hiện hành: (i) mở rộng phạm vi của Luật hoạt động thương mại 1974 cho những doanh nghiệp nhà nước thuộc liờn bang và tiểu bang nhằm tạo lập quy tắc cạnh tranh trong doanh nghiệp, xem xột lại những luật mà cú thể cản trở cạnh tranh; (ii) cho phộp cỏc bờn thứ ba tiếp cận cỏc kết cấu hạ tầng quan trọng quốc gia; (iii) ỏp dụng mụi trường cạnh tranh trung tớnh để cỏc doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhõn cú cơ hội cụng bằng trong cạnh tranh; (iv) cơ cấu lại cỏc doanh nghiệp độc quyền nhà nước để tăng sự cạnh tranh; (v) mở rộng cơ chế giỏm sỏt giỏ cả đối với cỏc doanh nghiệp nhà nước để đối phú với những tỡnh hỡnh gõy bất lợi cho chớnh sỏch cạnh tranh.
Vào năm 1995, Luật cải cỏch cạnh tranh cú hiệu lực. Để giỏm sỏt việc thực thi luật này, Chớnh phủ liờn bang thành lập hai cơ quan chuyờn trỏch: (i)
Uỷ ban cạnh tranh và tiờu dựng Australia; (ii) Hội đồng cạnh tranh quốc gia. Nhằm bảo đảm việc thực hiện thống nhất Chớnh sỏch cạnh tranh quốc gia trờn toàn thể lónh thổ liờn bang, cỏc chớnh phủ tiểu bang và lónh thổ ký kết 3 thoả thuận quan trọng sau:
Thoả thuận hành vi ứng xử. Đõy là cơ sở mở rộng phạm vi hiệu lực của