2 .Mục tiêu vànhiệm vụ nghiên cứu
7. Kết cấu luận văn
1.1. Cơ sở lý luận quảnlý ngânsách nhà nước
1.1.1. Các khái niệm cơ bản
Quản lý làmột khái niệm mở, được sử dụng cho tất cả mọi hoạt động bao gồm cả sản xuất, kinh doanh và các lĩnh vực xã hội khác. Có rất nhiều cách thức quản lý nhưng cốt lõi vẫn là sự tác động của con người với con người đến một hoặc nhiều đối tượng khác nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra.
Trong Bách khoa toàn thư mở Wikipedia: “Quản lý là việc quản trị của một tổ chức, cho dù đó là một doanh nghiệp, một tổ chức phi lợi nhuận hoặc cơ quan chính phủ. Quản lý bao gồm các hoạt động thiết lập chiến lược của một tổ chức và điều phối các nỗ lực của nhân viên (hoặc tình nguyện viên) để hoàn thành các mục tiêu của mình thông qua việc áp dụng các nguồn lực sẵn có, như tài chính, tự nhiên,công nghệ và nhân lực. Thuật ngữ“quản lý” cũng có thể chỉ những người quản lý một tổ chức”.
Về quản lý,trên thực tế đã có nhiều cách tiếp cận khác nhau và các mục đích nghiên cứu khác nhau nhưng thu được căn bản kết quả giống nhau, có thể tổng hợp như sau: Quản lý là các hoạt động hướng tới việc phối hợp và sử dụng các nguồn lực của tổ chức một cách hiệu năng(đạt được mục tiêu thông qua việc ra quyết định và triển khai hoàn thành các quyết định đó) và hiệu quả(sử dụng các nguồn lực một cách tối ưu nhất) nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức. Quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng trong điều hành của một bộ phận, mỗi tổ chức, mỗi đơn vị: (1) Giúp cho các thành viên trong bộ phận, tổ chức, đơn vịhiểu rõ mục đích và hướng đi của mình; (2) Giúp cho việc phối hợp và sử dụng các nguồn lực một cách có hiệu quả; (3) Giúp cho mỗi tổ chức, mỗi đơn vịcó thể ứng phó tốt nhấtkhi có những biến động, thay đổi, với các yếu tố bất định của môi trường.
Tra cứu tài liệu trên trang Thư viện học liệu Mở Việt Nam, trong nghiên cứu chuyên đề của mình, tác giả Dương Văn Toàn đã phân tích khái niệm về: “Quản lý và quá trình quản lý với những nhiệm vụ cơ bản, chung nhất đối với mọi nhà quản lý, không phân biệt cấp bậc, ngành nghề, quy mô lớn nhỏ của tổ chức và môi trường xã hội. Sự vận dụng và sử dụng phương thức tác động khác nhau đã làm nên tính đa dạng, muôn hình vạn trạng của quản lý và tạo nên sự khác biệt ở mỗi tổ chức”.Tác giả cho rằng:“Quản lý đồng nhất với các hoạt
động tổ chức chỉ huy, điều khiển, động viên, kiểm tra, điều chỉnh, quản lý là sự tác động có hướng đích của chủ thể quản lý đến một hệ thống nào đó nhằm biến đổi nó từ trạng thái này sang trạng thái khác theo nguyên lý phá vỡ hệ thống cũ để tạo lập hệ thống mới và điều khiển hệ thống đó”
Quản lý là thực hiện một quá trình, bao gồm:
-Xây dựngkế hoạch: Là một loại ra quyết định đặc thù để xác định một tương lai cụ thể mà nhà quản lý mong muốn cho tổ chức của họ. Xây dựng kế hoạch là một công việc phức tạp, có bắt đầu và có kết thúc với lộ trình rõ ràng, là một quá trình tiếp diễn phản ánh và thích ứng được với những biến động diễn ra ở thời gian nhất định trong môi trường của mỗi tổ chức:“Xây dựng kế hoạch là quá trình xác định các mục tiêu, lựa chọn các phương thức và giải pháp để thực hiện được các mục tiêu đó. Nếu không có kế hoạch, nhà quản lý có thể không biết tổ chức và khai thác con người và các nguồn lực khác của tổ chức một hiệu quả, thậm trí không có được một ý tưởng rõ ràng về cái nhà quản lý cần và tổ chức thực hiện nó. Không có kế hoạch, nhà quản lý và nhân viên của họ làm việc không có sự định hướng, mất dần cơ hội để đạt được mục tiêu của mình, không biết khi nào và ở đâu họ phải làm gì, lúc đó việc kiểm tra trong tổ chức rất phức tạp vì không có hệ chỉ tiêu để so sánh. Ngoài ra trong thực tiễn, kế hoạch tồi, hoặc xây dựng kế hoạch tốt mà không được tổ chức thực hiện đến nơi đến chốn (Không hoàn thành kế hoạch đề ra) sẽ ảnh hưởng xấu đến tương lai của toàn bộ tổ chức”.
- Nhiệm vụ tổ chức: Thực hiện quản lý mang tính chuyên môn nhằm phân tích các chiến lược, kế hoạch, xác định mục tiêu, nhiệm vụ, thiết lập hệ thống các vị trí, xác lập cơ chế làm việc, xác định chức năng của mỗi bộ phận, nhiệm vụ của cá nhân, sao cho các bộ phận và mỗi cá nhân cùng phối hợp được với nhau thực hiện mục tiêu đã đặt ra đạt hiệu quả nhất, xác lập cơ chế làm việc, hình thành cơ cấu tổ chức bộ máy và được đảm bảo bằng nhân lực thực hiện theo kế hoạch của tổ chức.
- Nhiệm vụ lãnh đạo:“Lãnh đạo là hoạt động quản lý, mang tính định
hướng về mặt chiến lược của tổ chức theo mô hình cơ cấu tổ chức, là quá trình tác động lên con người theo hướng đạt được mục tiêu của tổ chức, sự tác động đó có thể là áp dụng các hình thức khuyến khích động viên hoặc kỷ luật, thưởng phạt, đề bạt với chế tài cụ thể”. Người lãnh đạo sử dụng quyền hạn của mình tác động lên tổ chức, nhân viên…để đạt được sự tuân thủ đối với các nhiệm vụ được giao.
- Nhiệm vụ kiểm tra:Đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong
chuỗi các nhiệm vụ phải triển khai trong công tác quản lý, kiểm tra là tổng hợp các hoạt động nhằm xem xét, theo dõi, đo lường, đánh giá, chấn chỉnh sao cho đảm bảo các mục tiêu của kế hoạch đã được tổ chức thực hiện và hoàn thành có kết quả, hiệu quả tốt nhất.
Sơ đồ 1.1. Chức năng cơ bản của quản lý
Nguồn: Tác giả thực hiện Đề tài, năm 2020
1.1.1.2.Khái niệm ngân sách nhà nước
Thuật ngữ ngân sách nhà nước (NSNN) xuất hiện khi Nhà nước phát triển đến một giai đoạn nhất định mà ở đó có sự phân biệt giữa tài chính công và tài chính tư. Như vậy NSNN là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, phản ánh các mối quan hệ về kinh tế, NSNN xuất hiện và tồn tại trong mối quan hệ giữa hàng hóa và tiền tệ, thuộc về lĩnh vực phân phối sản phẩm, sự công bằng xã hội và những tác động hai mặttích cực và tiêu cực nhất định. Các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển cho rằng, NSNN là một văn kiện về tài chính, trong đó bao gồm các khoản thu, chi của Chính phủ và được thiết lập hàng năm. Trong khi đó, Viện Nghiên cứu Tài chính (1999) cho rằng, NSNN là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (thu tiền vào) và chi tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một thời gian nhất
XD kếhoạ ch Kiểm tra Lãnh đạo Tổ chức
định,thường là một năm. Còn theo Học viện Tài chính (2007), NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho Nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước do Hiến pháp quy định.
Ngân sách nhà nước là một nguồn lực quan trọng trong điều tiết kinh tế vĩ mô.
Tại Điều 1, Luật Ngân sách số 01/2002/QH11 đã được Quốc hội khóa XI nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai,ngày 16 tháng 12 năm 2002;Ngân sách nhà nước:“Ngân sách nhà nước là toàn bộ những khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Ngân sách nhà nước được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, điều này thể hiện tính hệ thống của ngân sách nhà nước, trong đó gồm: (1) Ngân sách trung ương; (2) Ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền nhà nước ta hiện nay. Ngân sách địa phương gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh), ngân sách cấp quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Ngân sách cấp huyện, thành phố trong ngân sách địa phương là một bộ phận cấu thành ngân sách nhà nước, là công cụ để chính quyền cấp huyện, thành phố thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình quản lý kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng”[27].
Tại Khoản 14, Điều 4, Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 cũng đã giải thích từ ngữ về ngân sách nhà nước “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng
thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Tại Khoản13, 15, Điều 4,
Luật Ngân sách nhà nước cũng quy định: “Ngân sách trung ương là các khoản
thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương” và “ Ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương” [26].
Sơ đồ 1.2. Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước
Nguồn: Tác giả thực hiện Đề tài, năm 2020
1.1.1.3. Khái niệm quản lý Ngân sách Nhà nước
Tại Điều 3, Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13:“Ngân sách nhà
nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước” [26].
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NGÂNSÁCH TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NGÂN SÁCH CẤP XÃ NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN NGÂN SÁCH CẤP TỈNH
Nội dung Điều khoản trên đã bao quát nhất về NSNN và quản lý NSNN. Các khái niệm, định nghĩa này rõ ràng hơn so với các khái niệm, định nghĩa trước đây. Ở giai đoạn 2016-2018, thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, thể chế tài chính NSNN được hoàn thiện ngày càng rõ ràng cụ thể hơn theo cơ chế thị trường định hướng XHCN, vì vậy, tổng dự toán thu – chi ngân sách, cơ cấu thu chi, phân bổ ngân sách cũng được xác định sát với điều kiện thực tế và xu hướng phát triển với những mục tiêu tầm vĩ mô của nhà nước. Toàn bộ dự toán thu – chi ngân sách, cơ cấu thu chi, phân bổ ngân sách đều được đưa ra trước Quốc hội để thảo luận, thông qua và biểu quyết. Mọi hoạt động thu - chi của ngân sách nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật do nhà nước ban hành.
Hình thức thu – chi ngân sách nhà nước không giống bất cứ loại hình thức thu – chi của một loại quỹ nào, thu ngân sách mang phần lớn mang tính bắt buộc, còn chi ngân sách lại mang tính chất không hoàn lại. Xuất phát từ quyền lực nhà nước cũng như các nhu cầu về tài chính để thực hiện chức năng quản lý và điều hành của nhà nước đối với nền kinh tế - xã hội. Nhà nước sử dụng quyền lực của mình thông qua hệ thống pháp luật thực hiện chức năng thu, quản lý ngân sách và chi đều nhằm mục tiêu chung,phục vụ cho các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, các đối tượng hoạt động sản xuất, kinh doanh trong xã hội phải nộp tiền thuế và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với đất nước và cũng vì lợi ích chung của toàn xã hội.
Quản lý ngân sách nhà nước chính là quản lý thu và quản lý chi (Điều 5) Luật ngân sách số 83/2015/QH13):
“Thu ngân sách nhà nước bao gồm 4 khoản mục:(1) Toàn bộ các khoản
thu từ thuế,lệ phí;(2) Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định
của pháp luật;(3) Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương;(4) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Chi ngân sách nhà nước bao gồm 6 khoản mục:(1) Chi cho đầu tư phát
triển;(2) Chi dự trữ quốc gia;(3) Chi thường xuyên;(4) Chi trả nợ lãi;(5) Chi viện trợ; và (6) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật” [26].
Chi tiết các khoản mục thu, chi ngân sách sẽ được Chính phủ, các Bộ, ngànhhướng dẫnthông qua các Nghị định, Thông tư và được điều chỉnh phù hợp với từng địa phương.
Về mặt bản chất, thu chi NSNN là hệ thống những mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội. Đó là mối quan hệ kinh tế giữa phần nộp vào NSNN và phần để lại cho các chủ thể kinh tế trong xã hội. Phần nộp vào ngân sách sẽ tiếp tục được phân phối lại nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước và phục vụ cho các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Tại Điều 37, Luật ngân sách số 83/2015/QH13), quy định cụ thể các khoản thu – chi ngân sách, Chi tiết thu ngân sách bao gồm:
“1. Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%:Thuế tài nguyên;Thuế môn bài; Thuế sử dụng đất nông nghiệp; Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp;Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất, mặt nước;Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; Lệ phí trước bạ; Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; Các khoản thu hồi vốn của ngân sách địa phương đầu tư tại các tổ chức kinh tế;…
2. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo quy định.
3. Các khoản thu bổ sung cân đối ngân sách và có mục tiêu từ ngân sách trung ương.
4. Các khoản thu chuyển nguồn ngân sách địa phương từ năm trước”[26]. Tại Điều 37, Luật ngân sách số 83/2015/QH13), quy định cụ thể các
khoản thu – chi ngân sách, Chi tiết chi ngân sách được thống kê trong dự toán
các khoản sau:“1.Chi cho đầu tư phát triển gồm: Chi cho đầu tư cho các dự án
của địa phương do địa phương quản lý; Chi cho đầu tư hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp, hoạt động dịch vụ công ích, chi cho các tổ chức xã hội (Đoàn thanh niên, mặt trận tổ quốc, phụ nữ…) Chi cho các tổ chức tài chính của địa phương theo quy định; các khoản chi khác.
2. Chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị ở địa phương: Chi cho sự nghiệp giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng, dạy nghề; Chi đầu tư sự nghiệp khoa học, công nghệ; Chi an ninh, trật tự, chi cho quốc phòng; Chi cho sự nghiệp y tế, dân số HKH gia đình, xã hội; Chi cho sự nghiệp văn hóa thông tinChi cho sự nghiệp phát thanh, truyền hình; Chi cho sự nghiệp thể dục thể thao; Chi cho sự nghiệp bảo vệ môi trường;Chi cho các hoạt động kinh tếtheo quy định; Các khoản chi khác
3. Chi trả nợ lãi các khoản do chính quyền địa phương vay. 4. Chi bổ sung cho quỹ dự trữ tài chính địa phương.
5. Chi chuyển nguồn sang năm sau NSNN của địa phương.
6. Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới.
7. Chi hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ”[26].