CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá chung về công tác quản lý thu thuế đối với hàng hóa nhập khẩu tạ
3.3.2. Hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1. Hạn chế
Gian lận thuế còn tương đối phổ biến và ngày càng tinh vi
Dấu hiệu gian lận qua căn cứ tính thuế ngày càng tinh vi, khó phát hiện. Tình trạng này sẽ dẫn đến sự cạnh tranh không lành mạnh giữa các doanh nghiệp chấp hành tốt pháp luật hải quan và các doanh nghiệp lợi dụng kẽ hở của chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc để trục lợi bất chính.
Các hình thức gian lận qua các căn cứ tính thuế trong thời gian qua là: gian lận qua giá tính thuế, gian lận qua xuất xứ, mã số và số lƣợng hàng hoá... Thực tế
+ Công tác tham vấn và xác định giá tính thuế chƣa đạt hiệu quả cao. Việc tổ chức tham vấn chủ yếu dựa trên một khuôn mẫu nhất định nên các biên bản tham vấn hầu nhƣ giống nhau; chƣa linh hoạt trong quá trình tham vấn, chƣa làm nổi bật những mâu thuẫn, những nghi ngờ của cơ quan hải quan đối với trị giá khai báo của doanh nghiệp.
+ Một số công chức thực hiện công tác kiểm tra hồ sơ ban đầu và cập nhật dữ liệu khai báo còn mang tính hình thức, chƣa đầy đủ; việc kiểm tra khai báo của doanh nghiệp đôi lúc còn chƣa chặt chẽ, còn để xảy ra sai xót, chƣa phát hiện kịp thời sự bất hợp lý của mức giá khai báo để tham vấn, bác bỏ.
+ Năng lực kiểm tra, phát hiện các chứng từ làm giả nhƣ: hoá đơn thƣơng mại, xuất xứ hàng hoá... còn hạn chế.
Tình trạng nợ đọng còn phức tạp, dây dưa kéo dài
Qua số liệu thực trạng cho ta thấy tình hình nợ đọng tại Chi cục Hải quan CK Hữu Nghị có xu hƣớng tăng lên hàng năm. Cụ thể tính đến ngày 31/12/2013, tổng số nợ thuế quá hạn tại Chi cục Hải quan CK Hữu Nghị tăng 18,9% so với năm 2008, số doanh nghiệp nợ thuế tăng 200%. Điều này một mặt phản ánh khó khăn chung của tình hình kinh tế, mặt khác cũng cho thấy công tác đôn đốc thu hồi nợ đọng thuế tại Chi cục Hải quan CK Hữu Nghị chƣa hiệu quả, tình trạng nợ thuế phức tạp và dây dƣa kéo dài. Bên cạnh đó, số doanh nghiệp nợ thuế quá hạn còn chiếm tỷ lệ cao (khoảng 10% trên tổng số doanh nghiệp làm thủ tục hải quan qua địa bàn). Nhƣ vậy cùng với số doanh nghiệp làm thủ tục hải quan trong thời gian qua không ngừng tăng nhanh thì số doanh nghiệp nợ thuế không tìm thấy địa chỉ, doanh nghiệp phá sản, ngừng hoạt động, mất tích cũng tăng lên đáng kể. Việc cập nhật theo dõi thông tin về doanh nghiệp còn nhiều hạn chế nên chƣa thể chủ động đƣa ra các biện pháp áp dụng phù hợp với từng loại doanh nghiệp.
Hiệu quả công tác thanh khoản, miễn, giảm, hoàn thuế và phúc tập hồ sơ còn hạn chế:
Công tác thanh khoản, miễn, giảm, hoàn thuế còn theo dõi thủ công nên chƣa đảm bảo kịp thời, một số hồ sơ phải theo dõi đôn đốc thanh khoản còn bị sót hoặc xử lý chậm; công tác phúc tập hồ sơ (hậu kiểm) chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý
hiện nay, chƣa thực sự coi phúc tập là khâu quan trọng của kiểm tra hồ sơ hải quan thay cho kiểm tra trong thông quan; khả năng phát hiện các chứng từ bất hợp pháp và gian lận trong phúc tập còn thấp.
Quá trình thực hiện quy trình thủ tục hải quan điện tử hiện nay cho thấy, khâu phúc tập hồ sơ (đặc biệt là phúc tập trong ngày đối với các lô hàng luồng xanh) là khâu nghiệp vụ quan trọng nhất nhằm đảm bảo lô hàng NK đƣợc thông quan đáp ứng đầy đủ các yêu cầu quản lý về chính sách NK và chính sách thuế. Qua kiểm tra rà soát tại khâu này sẽ kịp thời phát hiện và xử lý đối với các trƣờng hợp vi phạm, truy thu thuế cho NSNN. Tuy nhiên thực tế hiện nay với số lƣợng hồ sơ phát sinh lớn và tỷ lệ lô hàng luồng xanh luôn chiếm trên 80%, Chi cục chỉ bố trí 4 công chức đảm nhiệm công tác phúc tập hồ sơ (trong đó 2 công chức phúc tập hồ sơ luồng xanh) là chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, chƣa đảm bảo phát hiện và ngăn chặn kịp thời các lô hàng vi phạm.
3.3.2.2. Nguyên nhân
Nguyên nhân khách quan
Một là, ý thức tuân thủ pháp luật về thuế của một số doanh nghiệp xuất nhập khẩu còn thấp.
Một số doanh nghiệp đã lợi dụng chính sách ân hạn thuế: trong thời gian đƣợc ân hạn thuế doanh nghiệp đã nhập ồ ạt nhiều lô hàng, có số thuế từ hàng trăm triệu đến vài tỷ đồng. Sau đó doanh nghiệp ngừng hoạt động, giải thể... để trốn tránh nghĩa vụ nộp thuế. Một số doanh nghiệp khác lợi dụng việc cải cách thủ tục hành chính, tạo điều kiện thông thoáng cho hoạt động xuất nhập khẩu của doanh nghiệp đã cố tình thực hiện không đúng quy định, khai báo sai, gian lận thuế. Sau khi bị cơ quan hải quan kiểm tra, phát hiện tiến hành truy thu tiền thuế thì các doanh nghiệp này chây ì không nộp.
Hai là, nhiều khó khăn, trở ngại khi áp dụng các biện pháp cưỡng chế.
Trích số dƣ tài khoản của doanh nghiệp tại Ngân hàng hoặc các tổ chức tín dụng để nộp thuế là một biện pháp cƣỡng chế đối với doanh nghiệp. Thực tế, biện pháp này gặp nhiều khó khăn trong quá trình thực thi. Một số ngân hàng và tổ chức tín dụng chƣa
ngân hàng chấp nhận hợp tác với cơ quan Hải quan thì tài khoản của doanh nghiệp không còn số dƣ. Do đó việc thu thuế từ biện pháp số dƣ tài khoản của doanh nghiệp tại Ngân hàng hoặc các tổ chức tín dụng là không có hiệu quả.
Kê biên tài sản, bán đấu giá tài sản kê biên theo quy định của pháp luật để thu đủ tiền thuế, tiền phạt là một biện pháp cƣỡng chế khác. Mặc dù Luật Quản lý thuế và các văn bản hƣớng dẫn thi hành có quy định chi tiết về vấn đề này, nhƣng thực tế khi áp dụng còn nhiều khó khăn vƣớng mắc. Việc xác định tài sản hợp pháp của cá nhân nợ thuế đang nắm giữ, xác định trị giá tài sản, xác định và tính tỷ lệ tài sản đối với các tài sản có đồng sở hữu vốn... rất khó tiến hành trong thực tế.
Các biện pháp cƣỡng chế nhƣ: dừng làm thủ tục hải quan, thu hồi giấy đăng ký chứng nhận kinh doanh, mã số thuế chỉ có hiệu quả đối với doanh nghiệp còn hoạt động. Đối với khoản nợ từ năm 1998 trở về trƣớc, hiện nay phần lớn các doanh nghiệp không còn hoạt động, không truy tìm đƣợc địa chỉ và ngƣời đại diện hợp pháp có liên quan để thu hồi nợ.
Ba là, văn bản chính sách pháp luật về thuế của Nhà nước còn chưa thống nhất, nhiều nội dung phức tạp, khó thực hiện và nhiều kẽ hở để doanh nghiệp lách luật.
Một số quy định của pháp luật thuế và quản lý thuế còn phức tạp, chƣa tƣơng thích với chuẩn mực quốc tế/khu vực và mục tiêu đơn giản hoá trong điều kiện hải quan hiện đại. Điều đó biểu hiện trên các góc độ sau đây:
- Về thời hạn nộp thuế: Việc áp dụng thời hạn nộp thuế trong thời gian qua đã có những tác dụng tích cực nhất định đến hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Tuy nhiên, với quá nhiều thời hạn nộp thuế tùy theo mục đích nhập khẩu hàng hóa (tiêu dùng hay sản xuất, sản xuất xuất khẩu) và tính chất của hàng hóa (kinh doanh tạm nhập tái xuất hay tạm nhập tái xuất để thi công công trình, dự án sử dụng vốn ODA), cho thấy chính sách quá phức tạp, khó khăn cho thực hiện, có thể nảy sinh vi phạm bao gồm cả hành vi không cố ý. Đồng thời với số nợ thuế lớn nhƣ hiện nay, trong đó có nhiều khoản nợ khó có khả năng thu hồi thì chi phí (máy móc, thiết bị, nguồn nhân lực) để quản lý, theo dõi nợ thuế, cƣỡng chế thuế là rất lớn, cho thấy chính sách này thực sự là không hiệu quả.
- Một số quy định về chính sách thuế (đặc biệt là Biểu thuế nhập khẩu ƣu đãi) chƣa ổn định, hay thay đổi và không đƣợc hệ thống hoá kịp thời gây khó khăn cho quá trình thực hiện; ngƣời nộp thuế bị động trong tính toán hiệu quả kinh doanh v.v..
Ví dụ nhƣ mặt hàng Ô tô chở ngƣời dƣới 10 chỗ ngồi loại mới, trong thời gian 07 tháng (từ tháng 8/2007 đến tháng 4/2008), đã sửa đổi thuế suất thuế nhập khẩu 04 lần. Cụ thể là:
+ Theo Quyết định số 70/2007/QĐ-BTC ngày 3/8/2007, mặt hàng có mức thuế suất thuế nhập khẩu ƣu đãi là 70%.
+ Theo Quyết định số 85/2007/QĐ-BTC ngày 22/10/2007, mặt hàng có mức thuế suất thuế nhập khẩu ƣu đãi là 60%.
+ Theo Quyết định số 13/2008/QĐ-BTC ngày 11/3/2008, mặt hàng có mức thuế suất thuế nhập khẩu ƣu đãi là 70%.
+ Theo Quyết định số 17/2008/QĐ-BTC ngày 17/4/2008, mặt hàng có mức thuế suất thuế nhập khẩu ƣu đãi là 83%.
- Chính sách thuế còn có nhiều nội dung phức tạp, chƣa phù hợp với tính chất và đặc điểm của hoạt động nhập khẩu. Ví dụ, tiêu chí để xác định máy móc, thiết bị, phƣơng tiện vận chuyển chuyên dùng nằm trong dây chuyền công nghệ nhập khẩu để tạo tài sản cố định của doanh nghiệp là số máy móc, thiết bị đó phải do doanh nghiệp trực tiếp nhập khẩu hoặc uỷ thác nhập khẩu hoặc đấu thầu. Trƣờng hợp doanh nghiệp nhập khẩu để bán thì phải chịu thuế giá trị gia tăng. Trong khi ở khâu thông quan, cơ quan hải quan không thể xác định một cách chính xác nội dung của việc nhập khẩu hàng hóa đó là ủy thác, nhập khẩu để sử dụng hay để bán. Hoặc tiêu chí để xác định cho một số mặt hàng dùng cho y tế, nông nghiệp (nhƣ nguyên liệu thuốc bắc, hóa chất là nguyên liệu sản xuất phân bón ...) thì thuế suất thuế GTGT là 5%, nếu dùng trong lĩnh vực khác thì thuế suất thuế GTGT là 10% ... Trong khi trên thực tế, việc xác định đƣợc phạm vi sử dụng của một số hàng hóa lại tùy thuộc vào ngƣời sử dụng, không phải do ngƣời sản xuất và không thể xác định một cách chính xác việc sử dụng hàng hoá trong
- Quy định về hồ sơ, thủ tục xét miễn thuế, hoàn thuế, không thu thuế và thanh khoản đối với hàng hóa kinh doanh tạm nhập tái xuất, hàng đầu tƣ thông thoáng, thuận lợi cho doanh nghiệp nhƣng cũng là kẽ hở để các doanh nghiệp cố tình vi phạm.
- Quản lý thu thuế đối với hàng hóa NK, về thủ tục hành chính áp dụng trong lĩnh vực hải quan nhƣng lại đang đƣợc quy định ở 2 luật khác nhau là Luật hải quan và Luật quản lý thuế (quy định về khai hải quan với khai thuế, hồ sơ hải quan với hồ sơ thuế, kiểm tra hải quan với kiểm tra thuế, thông tin hải quan với thông tin thuế...), hoặc thƣờng xuyên đƣợc sửa đổi, bổ sung (Biểu thuế nhập khẩu ƣu đãi) hoặc đƣợc hƣớng dẫn thực hiện bằng các công văn (đăng ký danh mục miễn thuế hàng đầu tƣ, quản lý nợ thuế). Do đó, một số quy định còn trùng lặp hoặc mâu thuẫn hoặc chồng chéo. Điều đó dễ dẫn đến việc tuỳ tiện trong áp dụng, gây phiền hà cho doanh nghiệp và cũng là một trong những nguyên nhân gây cản trở quá trình cải cách, hiện đại hóa công tác quản lý thuế mà trƣớc mắt là áp dụng thông quan điện tử của ngành hải quan trong thời điểm hiện tại.
- Điều 65 quy định cho phép xoá nợ tiền thuế, tiền phạt khi doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản; cá nhân đƣợc pháp luật coi là đã chết, mất tích, mất năng lực hành vi dân sự. Trên thực tế, việc thực hiện xóa nợ mới xƣ̉ lý đƣợc rất ít t rong tổng số tiền nợ khó thu, vẫn còn rất nhiều trƣờng hợp treo nợ mặc dù không còn đối tƣợng để thu hồi nợ, đặc biệt là các khoản nơ ̣ tồn đ ọng trƣớc ngày 1/7/2007 (thời điểm Luâ ̣t có hiê ̣u lƣ̣c thi hành) nhƣ khoản nợ đối với nợ khó thu của doanh nghiệp. Đối với những khoản nợ này, cơ quan Hải quan đã phối hợp với các cơ quan chức năng truy tìm đối tƣợng nhƣng không truy tìm đƣợc, đã thực hiện các biện pháp đôn đốc thu hồi nợ đọng nhƣng không thu đƣợc nợ thuế. Đây là vấn đề tồn đọng và trở thành gánh nặng của ngành Hải quan do các khoản nợ tồn đọng này khá lớn.
Tƣơng tƣ, còn tồn tại nợ thuế của ngƣời nộp thuế gặp khó khăn, cơ quan quản lý thuế đã áp dụng hết các biện pháp cƣỡng chế nợ thuế nhƣng vẫn không có khả năng thanh toán nợ thuế.
- Còn có những nội dung chƣa thống nhất, đồng bộ giữa các văn bản trong hệ thống pháp luật về thuế, cụ thể:
+ Chƣa thống nhất về thời hạn truy thu giữa Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và Luật Quản lý thuế và các văn bản hƣớng dẫn thi hành hai Luật này. Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu quy định: “Trường hợp nếu phát hiện có sự gian lận, trốn thuế thì phải truy thu tiền thuế trong thời hạn 5 năm trở về trước”, còn Luật Quản lý thuế không quy định cụ thể về thời hạn truy thu thuế.
+ Tại Khoản 4 Điều 59 Luật quản lý thuế quy định “Trường hợp hồ sơ hoàn thuế chưa đầy đủ, trong thời hạn ba ngày làm việc, kể từ ngày tiếp nhận hồ sơ, cơ quan quản lý thuế phải thông báo cho người nộp thuế để hoàn chỉnh hồ sơ”. Tuy nhiên, tại Khoản 1 Điều 20 Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu lại quy định:
“Trường hợp không có đủ hồ sơ hoặc hồ sơ không đúng quy định của pháp luật để được hoàn thuế thì trong thời hạn năm ngày làm việc, kể từ ngày nhận hồ sơ yêu cầu hoàn thuế của đối tượng được hoàn thuế, cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét hoàn thuế phải có văn bản yêu cầu bổ sung hồ sơ”.
+ Tại khoản 2 Điều 68 Luật Hải quan quy định "trong thời hạn 6 tháng kể từ ngày đăng ký tờ khai, nếu phát hiện có sự nhầm lẫn trong việc kê khai, tính thuế, nộp thuế thì phải báo cho cơ quan hải quan nơi làm thủ tục để điều chỉnh số thuế phải nộp". Nhƣng theo khoản 5 Điều 23 Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và khoản 2 Điều 34 Luật Quản lý thuế thì thời hạn khai bổ sung sai só t về thuế là 60 ngày, kể tƣ̀ ngày đăng ký tờ khai.
Như vậy, cùng một nội dung nhưng trong Luật Hải quan đã quy định khác nhau và các Luật cũng quy định khác nhau.Vì vậy, quá trình thực hiện có tình trạng áp dụng khác nhau giữa các đơn vị hải quan.
Bốn là, hệ thống cơ sở vật chất chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ và hệ thống thông tin về cơ sở dữ liệu còn nghèo nàn, cụ thể:
Hệ thống cơ sở vật chất thiếu đồng bộ, trang thiết còn lạc hậu. Đặc biệt là bến bãi, trụ sở làm việc còn chật hẹp. Hệ thống máy móc trang thiết bị chuyên dụng
Có thể nói rằng hệ thống thông tin về cơ sở dữ liệu hiện hành mà cơ quan hải quan đã và đang thu thập, sử dụng là căn cứ vô cùng quan trọng để xác định thời hạn nộp thuế, áp dụng biện pháp cƣỡng chế, phân loại hồ sơ hoàn thuế, kiểm tra, hỗ trợ cho việc xác định trị giá tính thuế cho hàng hoá nhập khẩu hoặc quyết định hình thức, mức độ kiểm tra trong quá trình thực hiện thủ tục hải quan. Nhƣng do hệ thống dữ liệu hiện hành cơ bản đƣợc cập nhật từ các thông tin khai báo trên hồ sơ hải quan, rất ít thông tin qua kiểm tra, thanh tra thuế hoặc thu thập từ các nguồn khác, nên còn nghèo nàn, độ tin cậy thấp. Một số nguồn thông tin chƣa đƣợc phân tích, xử lý, đánh giá mức độ tin cậy theo mức độ rủi ro trƣớc khi khai thác sử dụng nên hiệu quả thấp. Một số thông tin dữ liệu chƣa đƣợc cập nhật kịp thời hoặc còn sơ sài, mang tính chiếu lệ, không có cơ sở phân biệt dẫn đến tình trạng rất “thiếu thông tin” song lại có “thông tin thừa” do không thể sử dụng đƣợc. Năng lực thu thập, xử lý thông tin của cán bộ làm công tác thu thập xử lý thông tin còn hạn chế.