1.1. Một số vấn đề lý luận chung về thanhtra và thanhtra chuyên ngành NN và
1.1.4. Các yếu tố ảnh hƣởng tới hiệu quả hoạt động thanhtra trong lĩnh vực
chuyên ngành NN và PTNT
1.1.4.1. Các yếu tố khách quan
a) Chịu tác động của các nguyên tắc ngành thanh tra
- Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực chuyên ngành NN và PTNT do Đoàn thanh tra chuyên ngành, thanh tra viên và ngƣời đƣợc giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thực hiện.
- Hoạt động thanh tra chuyên ngành phải đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, gắn liền với hoạt động chuyên môn, kỹ thuật, nghiệp vụ; phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật.
- Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực chuyên ngành NN và PTNT phải tuân thủ các nguyên tắc chung của hoạt động thanh tra nhƣ đã nêu trên.
b) Ảnh hƣởng bởi tính đặc thù của loại hình thanh tra chuyên ngành
Cũng nhƣ hoạt động thanh tra chuyên ngành nói chung, thanh tra chuyên ngành NN và PTNT có các đặc điểm sau:
- Hoạt động thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra do cơ quan có chức năng thanh tra thực hiện, đó là cơ quan thanh tra có chức năng thanh tra chuyên ngành và cơ quan đƣợc giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành tiến hành. Do đó, chỉ những cơ quan trong ngành NN và PTNT có thẩm quyền mới có hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đƣợc giao quản lý.
- Hoạt động thanh tra chuyên ngành đƣợc tiến hành nhằm xem xét đánh giá việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực đó. Vì vậy, hoạt động thanh tra chuyên ngành NN và PTNT đƣợc hoạt động
trong phạm vi và đối tƣợng thuộc phạm vi phân công quản lý theo pháp luật chuyên ngành.
- Hoạt động thanh tra chuyên ngành NN và PTNT đƣợc tiến hành đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân có hoạt động trong phạm vi quản lý nhà nƣớc thuộc lĩnh vực của Bộ NN và PTNT đƣợc giao trách nhiệm quản lý. Đây là điểm khác giữa hoạt động thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra hành chính. Còn thanh tra hành chính chỉ thanh tra việc chấp hành quy định pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hệ thống bộ máy quản lý.
c) Ảnh hƣởng bởi phƣơng thức hoạt động thanh tra chuyên ngành
Có hai hình thức hoạt động thanh tra chuyên ngành: Hoạt động của Đoàn thanh tra và hoạt động thanh tra của Thanh tra viên và Công chức đƣợc giao chức năng thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập.
- Hoạt động của đoàn thanh tra
Đoàn thanh tra chuyên ngành đƣợc thành lập có các hình thức: + Đoàn thanh tra, kiểm tra liên ngành:
Các đoàn kiểm tra liên ngành kiểm tra việc chấp hành các quy định quản lý nhà nƣớc về NN và PTNT theo nội dung thƣờng đƣợc phát động hàng năm, nhƣ dịp: Tháng hành động vệ sinh an toàn thực phẩm, Tết Nguyên đán… Hoạt động thanh tra, kiểm tra thực hiện theo lĩnh vực, với sự tham gia, phối hợp của các bộ, ban, ngành ở Trung ƣơng và địa phƣơng. Thời gian thanh tra, kiểm tra thƣờng ngắn, chỉ thực hiện vào một số dịp cao điểm trong năm. Hoặc có những vụ việc phức tạp có liên quan đến lĩnh vực mà nhiều cơ quan có trách nhiệm giải quyết hoặc có liên quan. Đoàn thanh tra liên ngành không chỉ có giới hạn thành phần trong nội bộ ngành, mà có khi các thành viên đoàn là đại diện cho các bộ, ngành khác cùng tham gia.
+ Đoàn thanh tra, kiểm tra của các cơ quan chuyên ngành:
Hoạt động này chủ yếu do các cơ quan quản lý chuyên ngành (Tổng cục, Cục) thuộc Bộ thực hiện nhằm nghiên cứu, tìm giải pháp trong quản lý, chƣa mang tính chất một cuộc thanh tra đầy đủ, vì rất ít khi xử lý hành chính các hành vi vi phạm khi bị phát hiện. Đoàn thanh tra chuyên ngành có sự phối hợp (gồm nhiều lực lƣợng cùng một chuyên ngành phối hợp) tiến hành thanh tra, kiểm tra về một lĩnh vực chuyên ngành sâu thuộc ngành NN và PTNT.
Ở địa phƣơng thƣờng thành lập các đoàn kiểm tra liên ngành, với sự tham gia lực lƣợng thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Sở, Thanh tra các Chi cục. Tuy nhiên, do còn nhiều hạn chế về thẩm quyền trong xử lý VPHC, nên thƣờng chuyển vụ việc vi phạm đến chính quyền địa phƣơng hoặc cơ quan có thẩm quyền ngoài ngành NN và PTNT xử lý(quản lý thị trƣờng, thanh tra huyện…) nên hiệu quả hoạt động thanh tra thấp.
Ngoài các hoạt động theo kế hoạch nêu trên, công tác thanh tra, kiểm tra thƣờng xuyên đƣợc lồng ghép với các hoạt động kiểm tra chuyên ngành quản lý nhà nƣớc khác nhƣ: các cuộc kiểm tra về chuyên môn, kiểm tra việc thực hiện các quy định về quản lý chất lƣợng, việc chấp hành tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật…Những hoạt động này có hiệu quả thấp do ít xử lý các vi phạm.
+ Đoàn thanh tra chuyên ngành của một cơ quan độc lập (do một cơ quan chuyên ngành thực hiện):
Đoàn đƣợc thành lập bởi thủ trƣởng cơ quan có thẩm quyền, thành phần đoàn thanh tra chuyên ngành không có lực lƣợng phối hợp của nhiều cơ quan, chỉ có lực lƣợng duy nhất của một cơ quan có chức năng thanh tra chuyên ngành thực hiện độc lập. Những đoàn thanh tra chuyên ngành độc lập có tính chuyên
sâu cao, tuy nhiên đòi hỏi chuyên môn kỹ thuật và tính khách quan, trung thực, tính tự giác của các thành viên đoàn rất cao.
d) Ảnh hƣởng bởi sự phối hợp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong hoạt động thanh tra
Để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, pháp luật hiện hành đã xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan tới hoạt động này, trong đó có nhiều quy định về việc phối hợp trong hoạt động thanh tra giữa các chủ thể đó, nhất là trong giai đoạn xử lý kết luận thanh tra hoặc xử lý các vụ vi phạm pháp luật phát hiện qua thanh tra – quy định nhƣ vậy xuất phát từ đặc thù của công tác thanh tra. Việc phối hợp cũng đƣợc thể hiện trong nhiều giai đoạn của hoạt động thanh tra, từ khi chuẩn bị thanh tra cho tới khi kết thúc và xử lý kết quả thanh tra. Cụ thể là:
- Trong quá trình chuẩn bị thanh tra, Trƣởng đoàn thanh tra phải phối hợp với Ngƣời ra quyết định thanh tra để ban hành Kế hoạch thanh tra. Trƣởng đoàn có trách nhiệm xây dựng, trình Ngƣời ra quyết định ký ban hành Kế hoạch. Ngoài ra, Đoàn thanh tra cũng phải xây dựng Đề cƣơng yêu cầu đối tƣợng thanh tra báo cáo và gửi cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc thanh tra chuẩn bị các thông tin, tài liệu phục vụ việc báo cáo trong quá trình tiến hành thanh tra.
- Trong giai đoạn tiến hành thanh tra, Đoàn thanh tra phải làm việc với cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tƣợng thanh tra để công bố quyết định thanh tra, nếu mời đại diện cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan tham dự thì các cơ quan, tổ chức, cá nhân này phải phối hợp để thực hiện việc công bố. Khi tiến hành thanh tra, đối tƣợng thanh tra phải báo cáo trực tiếp với đoàn thanh tra về những nội dung thanh tra theo đề cƣơng khi đƣợc yêu cầu; quá trình thu thập, kiểm tra, xác minh, các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải nghiêm chính thực hiện yêu cầu
của Đoàn thanh tra, nhất là việc cung cấp các thông tin, tài liệu để làm rõ các nội dung thanh tra.
- Kết thúc thanh tra, Trƣởng đoàn thanh tra có trách nhiệm thông báo bằng văn bản cho Thủ trƣởng cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân là đối tƣợng thanh tra biết. Trên cơ sở báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ của thành viên Đoàn thanh tra, Trƣởng đoàn thanh tra có trách nhiệm xây dựng dự thảo Báo cáo kết quả thanh tra, tổ chức lấy ý kiến của các thành viên Đoàn thanh tra vào dự thảo Báo cáo. Khi đƣợc giao xây dựng dự thảo Kết luận thanh tra, Trƣởng đoàn thanh tra căn cứ vào báo cáo kết quả thanh tra, sự chỉ đạo của Ngƣời ra quyết định thanh tra để xây dựng dự thảo Kết luận thanh tra trình Ngƣời ra quyết định.
Đoàn thanh tra phải làm rõ các nội dung khi đƣợc Ngƣời ra quyết định yêu cầu và đối tƣợng thanh tra có quyền giải trình những vấn đề mà mình cho là chƣa đúng hoặc chƣa hợp lý. Đối tƣợng thanh tra và cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan cũng có trách nhiệm phối hợp với cơ quan thanh tra trong việc công bố kết luận thanh tra và nghiêm chỉnh thực hiện các kiến nghị, quyết định xử lý của cơ quan thanh tra.
Riêng đối với vụ việc có dấu hiệu tội phạm chuyển cơ quan điều tra thì cơ quan thanh tra có trách nhiệm cung cấp các thông tin mà mình biết đƣợc cho cơ quan điều tra. Cơ quan điều tra, viện kiểm sát có trách nhiệm phối hợp trong việc tiếp nhận vụ việc và thông báo kết quả xử lý vụ việc cho cơ quan thanh tra biết.
đ) Ảnh hƣởng của nội dung quản lý ngành NN và PTNT khi thanh tra Hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên ngành NN và PTNT tập trung vào quá trình sản xuất, chế biến, kinh doanh nông lâm sản, thuỷ sản làm lƣơng thực, thực phẩm. Tập trung vào các lĩnh vực: kiểm dịch động vật, sản phẩm động vật; kiểm soát giết mổ, kiểm tra vệ sinh thú y, cơ sở chăn nuôi, chế biến, kinh doanh,
buôn bán động vật, sản phẩm động vật tƣơi sống hoặc sơ chế gồm cả thuỷ sản; giống cây trồng, vật nuôi, giống lâm nghiệp, giống thuỷ sản; quản lý chất lƣợng trong sản xuất và sử dụng vật tƣ nông nghiệp; chất lƣợng nuôi trồng, chế biến thuỷ sản, trồng trọt, lâm sản; bảo vệ thực vật; quản lý đê điều và các công trình phòng chống lụt bão; bảo vệ nguồn lợi thủy sản; quản lý nguồn nƣớc phục vụ nông nghiệp và nƣớc sạch sinh hoạt…
Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra đã đƣợc ghi nhận tại Luật Thanh tra và nhiều văn bản pháp luật khác, nhƣ trong các Luật về chuyên ngành (Luật An toàn thực phẩm), các Nghị định của Chính phủ quy định chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, hoạt động của các chuyên ngành và các Nghị định xử phạt VPHC. Xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực thực tế cho thấy hoạt động thanh tra đã góp phần quan trọng vào việc thiết lập trật tự, kỷ cƣơng quản lý trong lĩnh vực NN và PTNT.
e) Ảnh hƣởng của mối liên hệ chỉ đạo của hệ thống thanh tra ngành NN và PTNT
Hiện nay, trên danh nghĩa, Thanh tra Bộ NN và PTNT thống nhất quản lý Nhà nƣớc về thanh tra chuyên ngành NN và PTNT. Các Tổng cục, Cục chuyên ngành thuộc Bộ đƣợc phân công thực hiện thanh tra, kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật chuyên ngành của Tổng cục, Cục thuộc lĩnh vực đƣợc phân công quản lý. Các địa phƣơng cũng thông qua các cơ quan quản lý nhà nƣớc chuyên ngành tại địa phƣơng để thực hiện thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp luật ngành nông nghiệp và PTNT trên địa bàn.
Hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên ngành NN và PTNT của các Cơ quan Thanh tra đƣợc tiến hành theo phƣơng thức: thanh tra, kiểm tra theo
chƣơng trình, kế hoạch (thanh tra chủ động), thanh tra thƣờng xuyên và thanh tra đột xuất.
Do sự phân công quản lý về NN và PTNT bị phân khúc, không theo chuỗi liên tục từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, nên việc chỉ đạo, quản lý hoạt động thanh tra chuyên ngành ở ngành NN và PTNT cũng bị phân khúc cắt đoạn giữa Trung ƣơng với địa phƣơng, giữa các địa phƣơng với nhau, thậm chí giữa các tiểu ngành có liên quan.
Mặt khác, do chƣa có cơ quan chỉ đạo chung về hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát chuyên ngành NN và PTNT giữa Trung ƣơng và địa phƣơng (cơ chế quản lý tản quyền); giữa các địa phƣơng cũng có sự khác nhau trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát chuyên ngành. Nên hàng năm, các cơ quan có chức năng thanh tra, xây dựng chƣơng trình (định hƣớng thanh tra) trình Thủ trƣởng cơ quan quản lý nhà nƣớc cùng cấp phê duyệt. Kế hoạch của cơ quan thanh tra cấp dƣới đƣợc cơ quan thanh tra cấp trên xem xét để xử lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra, nhƣng cũng chỉ đƣợc trong phạm vi hẹp nhƣ: giữa Thanh tra Bộ với các Tổng cục, Cục thuộc Bộ; giữa Thanh tra Sở với các Chi cục thuộc Sở trong cùng một địa phƣơng. Còn 63 địa phƣơng không có sự thống nhất nên không thể tránh khỏi việc trùng lắp chồng chéo giữa các cơ quan có chức năng thanh tra ở Trung ƣơng với địa phƣơng hoặc giữa các địa phƣơng với nhau. Do đó, sự trùng lắp giữa các cuộc thanh tra, kiểm tra vẫn xẩy ra, trong khi đó lại có những lĩnh vực, những đối tƣợng hoặc nội dung thanh tra, kiểm tra bị bỏ ngỏ, công tác thanh tra chƣa tập trung đƣợc nguồn lực tổng thể của ngành làm hiệu quả chung của hoạt động thanh tra giảm sút so với tiềm năng.
Để tiến hành hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra phải căn cứ vào những trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, đồng thời căn cứ vào yêu cầu công tác quản lý, các quy định pháp luật khác để đƣa ra những kiến nghị hoặc xử lý các hành vi vi phạm. Hoạt động thanh tra có tính chất khá đặc thù, riêng biệt không giống nhƣ hoạt động quản lý và cũng không phải là hoạt động tƣ pháp. Khi cơ quan thanh tra đƣa ra các kiến nghị đổi mới về cơ chế, chính sách để điều chỉnh các hoạt động kinh tế xã hội, lúc đó tính hành chính đƣợc thể hiện, ngƣợc lại khi áp dụng chế tài pháp luật để xử lý vi phạm phát hiện qua thanh tra thì tính tƣ pháp lại thể hiện rõ nét hơn. Chính vì sự đặc thù này của hoạt động thanh tra đặt ra đòi hỏi các quy định pháp luật về thanh tra phải có sự phù hợp, chặt chẽ và đầy đủ.
Ngoài tác động từ các quy định pháp luật về thanh tra (các quy định liên quan tới thẩm quyền, trình tự thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra) thì các quy định pháp luật về nội dung (pháp luật về đất đai, đê điều, chăn nuôi, thủy sản, thú y, phân bón, bảo vệ thực vật, kiểm dịch động thực vật, giống vật nuôi cây trông...) cũng có ảnh hƣởng tới hiệu quả hoạt động thanh tra. Điều này đƣợc minh chứng qua một số trƣờng hợp khi xử lý kiến nghị của cơ quan thanh tra đã gặp phải vƣớng mắc do pháp luật chƣa có những chế tài cụ thể, chƣa quy định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình quản lý.
Nhƣ vậy, cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra hay những quy định pháp luật về thanh tra nói riêng và pháp luật nói chung đóng vai trò quan trọng và là yếu tố tác động trực tiếp, có ảnh hƣởng lớn tới chất lƣợng, hiệu quả hoạt động thanh tra.
Công luận và dƣ luận xã hội đã và đang phát huy vai trò quan trọng vào quá trình quản lý và phát triển đất nƣớc. Các phƣơng tiện truyền thông cùng với dƣ luận xã hội đã và đang trở thành những lực lƣợng xung kích trong việc phát hiện những cái mới, những cá nhân, tập thể điển hình tiên tiến và cả việc tấn công vào những tệ nạn của đời sống xã hội. Sự khen chê của công luận và dƣ luận xã hội có sức mạnh không nhỏ tác động vào tâm tƣ, suy nghĩ, hành động của từng cá nhân.
Đối với hoạt động thanh tra, nhiều cuộc thanh tra đã đƣợc dƣ luận quan tâm, chú ý. Ở những cuộc thanh tra tra này, kết quả thanh tra thƣờng sẽ tác động tới nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc xử lý những vấn đề xã hội đang bức xúc. Thực tiễn cũng cho thấy, nhiều bài báo, những loạt phóng sự điều tra...về những hành vi vi phạm của ngƣời có chức quyền trong hoạt động quản lý, để xảy ra sai phạm đã giúp ích rất nhiều cho các cơ quan thanh tra trong quá trình tiến hành thanh tra và kiến nghị xử lý. Tuy nhiên, nếu công luận và dƣ luận xã hội phản ánh đúng đắn và bình luận một cách khách quan, không thiên vị sẽ là điều hết sức thuận lợi cho cơ quan thanh tra trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.
Ngƣợc lại, nếu công luận và dƣ luận xã hội phản ánh các tình tiết, sự việc một cách phiến diện, chủ quan thì khi tiến hành thanh tra cơ quan thanh tra phải chịu một áp lực không nhỏ từ công luận và dƣ luận xã hội. Trong trƣờng hợp nhƣ vậy rất có thể dẫn tới việc ra những quyết định, xử lý theo dƣ luận và công