1.3.1. Tổ chức và hoạt động của Cơ quan Giám sát Hành chính Trung Quốc
Là đất nƣớc rộng lớn, với số dân đứng hàng đầu các quốc gia, Trung Quốc có vị thế quan trọng trong đời sống chính trị xã hội trên thế giới. Ngay từ khi đƣợc thành lập, chính phủ Trung Quốc rất coi trọng công tác kiểm tra, giám sát hành chính để xây dựng chính quyền trong sạch, vững mạnh. Vì vậy, “Ủy ban giám sát nhân dân” đƣợc thành lập nhằm kiểm tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của cơ quan nhà nƣớc và cán bộ, công chức nhà nƣớc. Năm 1954 cơ quan này đƣợc đổi tên là “Bộ Kiểm tra và Giám sát”. Tháng 4/1959 do yêu cầu cụ thể trong thời kỳ này, Bộ kiểm tra, giám sát bị xóa bỏ và giao về một số bộ, ngành. Đến năm 1981, Bộ Giám sát Hành chính sáp nhập về mặt tổ chức với “Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật của Đảng”. Sự sáp nhập này tạo ra một cơ quan có hai chức năng.
Các cơ quan giám sát hành chính đƣợc hình thành theo cấp độ từ Trung ƣơng đến tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng, khu tự trị, quận, huyện. Hiện nay, Trung Quốc không có cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập ở các bộ, ngành. Việc thực hiện chức năng giám sát hoạt động của các bộ, ngành do một nhóm công tác của Bộ Giám sát cử sang biệt phái theo dõi bộ, ngành đó. Theo qui định, phụ trách một nhóm công tác do một đồng chí Thứ trƣởng đứng đầu.
Để tăng cƣờng hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, giám sát của nhà nƣớc, ngày 9/5/1997 Quốc hội đã ban hành Luật Giám sát hành chính, nhằm đảm bảo hiệu lực quản lý của nhà nƣớc, giữ nghiêm kỷ luật hành chính, xây dựng cơ
quan nhà nƣớc trong sạch, cải tiến và nâng cao hiệu lực hành chính, thể hiện trên các mặt hoạt động sau:
- Cơ quan giám sát thực hiện chức năng giám sát của chính quyền nhân dân để giám sát các cơ quan hành chính nhà nƣớc.
- Công tác giám sát kết hợp giáo dục và trừng trị, kết hợp giám sát và cải tiến công tác.
- Công tác giám sát phải dựa vào quần chúng, công dân có quyền tố cáo, khiếu kiện với cơ quan giám sát về hành vi thiếu trách nhiệm, vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan hành chính nhà nƣớc, công chức, viên chức hành chính nhà nƣớc.
Theo Luật Giám sát, cơ quan kiểm tra, giám sát hành chính đƣợc tổ chức và hoạt động theo luật giám sát hành chính, đƣợc thành lập từ Trung ƣơng đến địa phƣơng bao gồm Bộ Giám sát, cơ quan giám sát ở tỉnh, thành phố, huyện, quận. Bộ Giám sát chịu sự chỉ đạo trực tiếp từ Quốc vụ viện. Cơ quan giám sát cấp dƣới chịu sự chỉ đạo trực tiếp của cấp ủy, chính quyền địa phƣơng các cấp và cơ quan giám sát cấp trên. Cơ quan kiểm tra, giám sát hành chính có chức năng: Giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nƣớc, công chức nhà nƣớc đƣợc bổ nhiệm trong việc thực thi mệnh lệnh, chỉ thị của chính phủ và thực hiện các quy định của pháp luật. Hoạt động của các cơ quan kiểm tra, giám sát hành chính độc lập với các cơ quan kiểm tra, giám sát tài chính và các cơ quan kiểm tra, giám sát hoạt động kinh tế khác.
Hoạt động của cơ quan kiểm tra, giám sát hành chính có sự gắn bó chặt chẽ giữa kiểm tra Đảng và giám sát hành chính tạo nên cơ chế thống nhất để phát hiện và xử lý kỷ luật đảng, kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức, đảng viên vi phạm. Vì vậy, quyết định xử lý của cơ quan kiểm tra, giám sát hành
chính có hiệu lực rất cao, góp phần quan trọng việc chấn chỉnh hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nƣớc, tăng kỷ cƣơng pháp luật.
1.3.2. Tổ chức và hoạt động Thanh tra ở Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào
Do đặc điểm về dân số và sự phát triển kinh tế- xã hội, cơ cấu tổ chức quản lý của nhà nƣớc Lào đƣợc sắp xếp tinh gọn, tránh sự cồng kềnh trong bộ máy nhà nƣớc. Hầu hết các cấp, ngƣời đứng đầu tổ chức đảng kiêm chức vụ đứng đầu cơ quan nhà nƣớc cùng cấp nhƣ: Chủ tịch đảng kiêm Thủ tƣớng chính phủ, Bí thƣ tỉnh ủy kiêm Tỉnh trƣởng, Bí thƣ huyện ủy kiêm Huyện trƣởng… Ủy ban kiểm tra Đảng và Nhà nƣớc của Lào cũng đƣợc tổ chức tƣơng tự nhƣ vậy.
Ủy ban kiểm tra Đảng và Nhà nƣớc đƣợc thành lập từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Ủy ban kiểm tra Đảng và Nhà nƣớc thực hiện 2 chức năng cơ bản: kiểm tra kỷ luật đảng và thanh tra tham nhũng.
Ủy ban kiểm tra Đảng và Nhà nƣớc Trung ƣơng do một Ủy viên Bộ chính trị Đảng làm Chủ tịch, ở địa phƣơng do Phó bí thƣ hoặc Ủy viên thƣờng vụ Đảng kiêm Phó huyện trƣởng làm Chủ tịch, trực tiếp chỉ đạo thống nhất cả hai chức năng kiểm tra Đảng và thanh tra nhà nƣớc. Với đặc điểm tình hình nhƣ vậy nên cơ quan này có khá nhiều thuận lợi trong quá trình hoạt động và việc xử lý kết luận kiểm tra, thanh tra đƣợc đồng bộ, dứt điểm.
Bộ máy cơ quan Ủy ban kiểm tra Đảng và Nhà nƣớc đƣợc bố trí thành hai bộ phận riêng nhƣng đều đƣợc sự chỉ đạo tập trung thống nhất của Chủ tịch ủy ban kiểm tra Đảng và Ủy ban chuyên trách chống tham nhũng.
Hệ thống Ủy ban Kiểm tra Đảng và Nhà nƣớc tổ chức thành bốn cấp: Trung ƣơng, tỉnh, quận huyện và cơ sở. Mô hình tổ chức nói trên đều có hai bộ phận kiểm tra Đảng và Thanh tra nhà nƣớc nhƣ cấp Trung ƣơng kể trên, nhƣng biên chế gọn nhẹ.
Do hai bộ phận kiểm tra đảng và thanh tra chống tham nhũng nằm trong một Ủy ban thống nhất, nên trong khi tiến hành công tác mỗi bộ phận đều thực hiện và kết luận trên cả hai mặt kiểm tra đảng và thanh tra nhà nƣớc. Các kết luận của mỗi bộ phận đều có hiệu lực pháp luật cũng nhƣ về chấp hành Điều lệ Đảng.
Khi chuẩn bị kiểm tra, thanh tra ở một đối tƣợng cụ thể, hai bộ phận kiểm tra và thanh tra chống tham nhũng đều xây dựng đề cƣơng riêng theo chức năng của mình: đề cƣơng kiểm tra công tác đảng và đề cƣơng thanh tra.
Qua thực tế hoạt động của nƣớc CHDCND Lào cho thấy việc kết luận các cuộc thanh tra khá nhanh gọn, xử lý kiến nghị thanh tra có hiệu lực, hiệu quả kịp thời và đồng bộ. Các kết luận, kiến nghị của thanh tra bao gồm: xử lý về kinh tế, xử lý theo pháp luật hình sự đối với ngƣời có dấu hiệu phạm tội; kiến nghị bổ sung, sửa đổi các cơ chế chính sách quản lý; ban hành các văn bản pháp luật, các biện pháp thông báo kết quả xử lý sau thanh tra trên báo chí và các phƣơng tiện thông tin đại chúng.
Ủy ban kiểm tra Đảng và Nhà nƣớc có những chính sách bảo vệ cán bộ thanh tra nhƣ quy định: Không ai có quyền cản trở hoạt động của cán bộ thanh tra, cơ quan có quyền đình chỉ công tác của những cán bộ có hành vi can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra. Trong trƣờng hợp nghiêm trọng có thể truy cứu trách nhiệm hình sự.
Việc thực hiện chế độ then thƣởng, kỷ luật đối với cán bộ thanh tra đƣợc quy định nghiêm ngặt. Những cán bộ thanh tra có công đƣợc khen thƣởng về vật chất và tinh thần. Ngƣợc lại, những cán bộ sai phạm bị xử lý nghiêm minh theo các quy định của pháp luật.
1.3.3.Tổ chức và hoạt động Thanh tra ở Cộng hòa Pháp
Ở Cộng hòa Pháp, xuất phát từ quan điểm độc đáo về phân chia quyền lực và sự phát triển của xu hƣớng phân quyền, các cộng đồng lãnh thổ địa phƣơng đƣợc quyền tự quản trong nhiều lĩnh vực. Nhà nƣớc Trung ƣơng không trực tiếp can thiệp vào mọi công việc của cộng đồng lãnh thổ đó, mà chỉ giám sát, đảm bảo cho mọi hoạt động của nó tuân theo pháp luật, tránh tình trạng cục bộ, cát cứ. Chính vì vậy, công tác thanh tra, kiểm tra của chính quyền địa phƣơng đƣợc hết sức coi trọng.
Ở Pháp không tồn tại cơ quan Thanh tra Chính phủ mà các cơ quan Tổng Thanh tra đƣợc thành lập ở các bộ, chịu sự quản lý, điều hành trực tiếp của Bộ trƣởng. Pháp có tất cả 18 cơ quan Tổng Thanh tra chuyên ngành đƣợc chia theo các cấp độ cao thấp khác nhau.
Cơ quan Tổng thanh tra chuyên ngành ở cấp độ tối cao: Cơ quan Tổng Thanh tra Tài chính, Tổng Thanh tra Hành chính, Tổng Thanh tra Bảo hiểm xã hội, Tổng Thanh tra Xây dựng.
Cơ quan thanh tra chuyên ngành ở cấp độ cao: Tổng Kiểm tra Quân đội, Tổng Thanh tra các thuộc địa.
Cơ quan Tổng Thanh tra chuyên ngành ở cấp độ trung bình: Tổng Thanh tra Công nghiệp và Thƣơng mại, Tổng Thanh tra Y tế và Dân số, Tổng Thanh tra Kinh tế quốc dân, Tổng Thanh tra Cựu chiến binh và Nạn nhân chiến tranh.
Các cơ quan Tổng thanh tra ở cấp độ thấp: Tổng Thanh tra Bƣu chính – Viễn thông, Tổng Thanh tra Lao động và Nhân công; Tổng Thanh tra Thanh niên và Thể thao, Tổng Thanh tra Du lịch, Tổng Thanh tra Giáo dục quốc gia. Tổng Thanh tra Hàng không dân dụng, Tổng Thanh tra mỏ, Tổng Thanh tra Hành chính về văn hóa.
Theo pháp luật Pháp, Thanh tra không đƣợc tham dự vào cơ quan đƣợc thanh tra là một nguyên tắc cơ bản, đồng thời thành viên của cơ quan thanh tra không tham gia vào cơ quan chỉ đạo của bộ. Nhờ có tính độc lập này mà hoạt động thanh tra bảo đảm tính khách quan hơn. Cơ quan Tổng Thanh tra trực thuộc Bộ trƣởng, chịu trách nhiệm thanh tra toàn bộ các vấn đề quản lý của Bộ trƣởng trong cả nƣớc. Do vậy, ngƣời Thanh tra viên không chỉ đóng vai trò phán quyết mà còn đóng vai trò cố vấn. Bộ trƣởng giao cho Tổng thanh tra những chuyên đề cần nghiên cứu hàng năm nghiên cứu những giải pháp cho quản lý. Thanh tra không chỉ nhằm nhận xét hay sửa chữa một hoạt động mà là trả lời những câu hỏi chung, liên quan đến sự phát triển sao cho phù hợp với công tác quản lý.
Nhờ các hoạt động điều tra, nghiên cứu nói trên của một số cơ quan tƣơng đối độc lập, đứng ngoài dây chuyền chỉ đạo, thực hiện đã đem lại cho cấp quản lý những hiểu biết chính xác về thực tế quản lý. Cũng từ đó mà các Bộ trƣởng, các cơ quan của Bộ có thể tham khảo các Tổng thanh tra về tổ chức, về các quyết định mới, về công tác soạn thảo các văn bản pháp luật, về các dự án kinh tế, …
Nghiên cứu, điều tra là hƣớng vào việc tìm ra những khuyết tật trong cơ chế, chính sách hoặc những điểm bất ổn trong sự vận hành của cơ quan công quyền, để từ đó giúp cho Bộ trƣởng có sự tác động, điều chỉnh một cách kịp thời. Đây là một biện pháp phòng ngừa từ rất sớm và thể hiện vai trò quản lý vĩ mô của một Nhà nƣớc phát triển và quản lý ngày càng trở thành một khoa học không thể thiếu.
Cùng với các cơ chế kiểm tra, giám sát khác, hoạt động của các cơ quan Tổng Thanh tra Pháp tạo ra cơ chế kiểm tra bảo đảm cho bộ máy hành chính nhà nƣớc hoạt động đúng pháp luật, tránh sự lạm quyền, lộng quyền, đồng thời làm cho hoạt động quản lý có hiệu quả trong một nền hành chính ổn định và nề nếp.
1.3.4. Bài học cho Việt Nam
Qua kinh nghiệm tổ chức và hoạt động thanh tra của Trung Quốc, Lào và Pháp, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm có thể tham khảo cho Việt Nam sau đây:
- Công tác giám sát cần kết hợp giữa giáo dục và trừng trị, giám sát và cải tiến công tác.
- Công tác giám sát phải dựa vào quần chúng; công dân có quyền tố cáo, khiếu kiện với cơ quan giám sát về hành vi thiếu trách nhiệm, vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan hành chính nhà nƣớc, công chức, viên chức hành chính nhà nƣớc.
- Gắn bó chặt chẽ giữa kiểm tra Đảng và giám sát hành chính tạo nên cơ chế thống nhất để phát hiện và xử lý kỷ luật đảng, kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức, đảng viên vi phạm tạo hiệu lực cao cho quyết định xử lý của cơ quan kiểm tra, giám sát góp phần quan trọng việc chấn chỉnh hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nƣớc, tăng kỷ cƣơng pháp luật.
- Kết luận thanh tra nên thực hiện nhanh gọn, xử lý kiến nghị thanh tra cần kịp thời và đồng bộ, cần thông báo rộng rãi kết quả xử lý sau thanh tra trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng.
- Cần có chính sách tốt để bảo vệ cán bộ thanh tra; quy định nghiêm ngặt chế độ khen thƣởng và kỷ luật đối với cán bộ thanh tra.
- Đảm bảo tính độc lập, khách quan của thanh tra. Thanh tra không tham dự vào cơ quan đƣợc thanh tra. Thành viên của cơ quan thanh tra không tham gia vào cơ quan chỉ đạo của bộ.
- Thanh tra không chỉ đóng vai trò phán quyết mà quan trọng hơn là cần đóng vai trò cố vấn, hƣớng tới những giải pháp cho quản lý.
CHƢƠNG 2.THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THANH TRA TRONG LĨNH VỰC CHUYÊN NGÀNH NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG
THÔN Ở VIỆT NAM
2.1. Chủ thể thanh tra trong lĩnh vực chuyên ngành NN và PTNT 2.1.1. Cơ sở pháp lý
Chủ thể thanh tra trong lĩnh vực chuyên ngành NN và PTNT đƣợc quy định khá rõ trong các văn bản pháp luật nhƣ Luật thanh tra 2004, Luật thanh tra 2010 và các Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết việc thi hành các luật này. Cụ thể xem Hộp 2.1.
Hộp 2.1. Chủ thể thanh tra trong lĩnh vực chuyên ngành NN và PTNT theo các văn bản pháp luật
- Luật Thanh tra 2004:
Lần đầu tiên thanh tra chuyên ngành đƣợc chính thức đƣa vào Luật Thanh tra 2004. Tại Khoản 3, Điều4,Luật Thanh tra 2004 quy định: “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý”.Tại Điều 2 của Luật quy định về tổ chức cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực; theo đó, các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực gồm có Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là Thanh tra bộ): “Thanh tra bộ có thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực đƣợc thành lập cơ quan thanh tra. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra của cơ quan thuộc Chính phủ đƣợc áp dụng nhƣ đối với Thanh tra bộ”; Thanh tra sở: “Thanh tra sở
đƣợc thành lập ở những sở thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc theo uỷ quyền của Uỷ ban nhân dân cùng cấp hoặc theo quy định của pháp luật”.
- Luật Thanh tra 2010:
Về Thanh tra bộ: Điều 17 quy định Thanh tra bộ: “tiến hành thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực của bộ; giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật”. Tại điểm b, Khoản 2, Điều 18 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra bộ: “Thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách”.
Về Thanh tra sở, tại Khoản 3, Điều 24 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra sở: “ Thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của sở”. Điều 29 quy định việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực: “Việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy định theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ sau khi đã thống nhất với Bộ