CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Thực trạng quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng Ngân sách Nhà
nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc Hải Dƣơng giai đoạn 2012 - 2015
3.2.1.Tình hình lập kế hoạch, phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nước
Lập kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nước
Hàng năm, căn cứ vào nhu cầu khởi công xây dựng thực hiện đầu tƣ, cải tạo sửa chữa các chủ đầu tƣ thực hiện đăng ký ghi kế hoạch vốn đầu tƣ với cơ quan chủ quản, trên cơ sở nhu cầu vốn mà các ngành, các xã, huyện gửi lên Sở Kế hoạch đầu tƣ có trách nhiệm kiểm tra, tổng hợp tham mƣu cho UBND tỉnh về hiện trạng cơ sở hạ tầng, nợ XDCB, tính cấp thiết của các dự án để từ đó tổng hợp nhu cầu vốn đầu tƣ trên địa bàn toàn tỉnh cân đối để lên
kế hoạch báo cáo để HĐND tỉnh phê chuẩn. Nguồn vốn đầu tƣ chủ yếu là từ nguồn ngân sách tập trung TW, tỉnh giao; nguồn đấu giá đất tại địa phƣơng, nguồn cân đối ngân sách của toàn tỉnh. Nhìn chung tất cả các dự án đƣợc đầu tƣ trên cơ sở kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong năm và kế hoạch ổn định giai đoạn 2011 – 2015, UBND tỉnh giao để phân bổ vốn cho phù hợp.
Phân bổ vốn đầu tư XDCB nguồn ngân sách nhà nước
Căn cứ kế hoạch vốn Nhà nƣớc giao, Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phân bổ vốn đầu tƣ phát triển nguồn ngân sách nhà nƣớc để làm cơ sở giao vốn cho các địa phƣơng và đơn vị theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nƣớc, quản lý dự án đầu tƣ xây dựng và đảm bảo nguyên tắc:
- Phân bổ vốn dựa trên cơ sở nhu cầu và khả năng cân đối vốn cho từng ngành, lĩnh vực phù hợp với mục tiêu phát triển và kế hoạch đầu tƣ trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011 - 2015.
- Chỉ bố trí vốn để chuẩn bị đầu tƣ và thực hiện đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp và phục vụ lợi ích công; đầu tƣ và hỗ trợ vốn đầu tƣ các chƣơng trình, dự án khác theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nƣớc để chi đầu tƣ phát triển.
- Việc phân bổ vốn thực hiện dự án phải trên cơ sở các dự án có trong quy hoạch đã đƣợc phê duyệt, có đủ các thủ tục đầu tƣ theo quy định của pháp luật về quản lý đầu tƣ và xây dựng.
- Bố trí vốn tập trung, bảo đảm hiệu quả đầu tƣ. Ƣu tiên bố trí vốn cho các dự án trọng điểm, các công trình, dự án hoàn thành trong kỳ kế hoạch, vốn đối ứng cho các dự án ODA và đối ứng khác; đảm bảo thời gian từ khi khởi công đến khi hoàn thành các dự án nhóm B không quá 5 năm, dự án nhóm C không quá 3 năm.
- Phải dành một phần vốn để thanh toán các khoản nợ và ứng trƣớc năm kế hoạch, nếu có.
- Bảo đảm tính công khai, minh bạch và công bằng trong phân bổ vốn đầu tƣ phát triển.
Tuy nhiên. Một số dự án công tác phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ chƣa chấp hành đúng quy định của Chính phủ và Bộ Tài chính, nhƣ: Bố trí ghi kế hoạch vốn năm gộp nhiều Dự án và báo cáo kinh tế kỹ thuật để ghi chung vào một, hoặc ngƣợc lại Quyết định phân bổ vốn ghi chi tiết cho nhiều dự án, tuy nhiên Dự án hoặc Báo cáo kinh tế kỹ thuật lại tách riêng rẽ, chính điều đó Chủ đầu tƣ lại phải trình UBND tỉnh ra quyết định phân khai chi tiết, ví dụ năm 2015 UBND tỉnh phân bổ 2.900 triệu cho Dự án Trụ sở UBND xã Thanh Giang ( nhà làm việc, hội trƣờng và công trình phụ trợ). Tuy nhiên thực chất lại là 2 dự án riêng biệt: Trụ sở UBND xã Thanh Giang và Dự án Hội trƣờng và các công trình phụ trợ (nguồn Phòng Kiểm soát chi, KBNN Hải Dƣơng).
Một số dự án đƣợc Ủy ban Nhân dân tỉnh giao bổ sung kế hoạch vốn đầu tƣ năm 2015 tuy nhiên các cơ quan tham mƣu chƣa tốt, dẫn đến vẫn còn tình trạng chƣa phân khai chi tiết cho các chủ đẩu tƣ và các dự án, đây cũng là nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ giải ngân thấp, cụ thể ngày 9/9/2015 UBND tỉnh ký quyết định phân bổ chi tiết 30.000 triệu đồng hỗ trợ vốn xây dựng kết cấu hạ tầng cho một số xã đạt chuẩn, 5.488 triệu hỗ trợ KCH kênh mƣơng 18 xã đăng ký hoàn thành nông thôn mới 2014 – 2015, 15.353 triệu đồng kiên cố hóa một số trạm bơm thuộc 3 huyện Tứ Kỳ, Nam sách, Thanh Miện, tuy nhiên đến cuối năm các dự án mới đƣợc duyệt phân khai chi tiết. (nguồn Phòng Kiểm soát chi, KBNN Hải Dƣơng)
3.2.2.Thực trạng thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Hải Dương
Để đánh giá công tác thanh toán vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN tại KBNN Hải Dƣơng có thể xem xét thông qua các chỉ tiêu về: kế hoạch vốn, số vốn đã thanh toán (trong đó có thanh toán khối lƣợng hoàn thành và thanh toán tạm ứng ), qua đó đánh giá đƣợc tốc độ giải ngân và công tác thanh toán và thanh toán tạm ứng vốn đầu tƣ trên địa bàn
Về tình hình thực hiện kế hoạch vốn ĐT XDCB hàng năm của NSNN:
Có hai chỉ tiêu chủ yếu phản ánh tình hình thực hiện kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB hàng năm NSNN: đó là giá trị khối lƣợng hoàn thành các dự án, công trình do chủ đầu tƣ báo cáo theo quy định của Nhà nƣớc và số vốn giải ngân từ NSNN cho đầu tƣ XDCB qua KBNN theo kế hoạch năm.
Để nghiên cứu tình hình thực hiện kế hoạch, cần phân tích tiến độ giải ngân qua quy mô và tỷ lệ giải ngân (vốn đã giải ngân/ kế hoạch vốn). Trong giai đoạn 2012 – 2015, giải ngân vốn NSTW, NS huyện, NS xã đều đạt tỷ lệ cao.
Tổng nguồn NSNN phân bổ trong giai đoạn 2012-2015 là 10.424 tỷ đồng, trong đó:
- Năm 2012: 2.505 tỷ/ 2.841 tỷ = 88 % - Năm 2013: 2.362 tỷ/ 2.554 tỷ = 92 % - Năm 2014: 2.209 tỷ/ 2.342 tỷ = 94 % - Năm 2015: 2.506 tỷ/ 2.687 tỷ = 93 %.
- Ngân sách Trung ƣơng dành cho ĐT XDCB tập trung giảm dần từ 789 tỷ năm 2012 xuống còn 448 tỷ năm 2015 do các công trình xây dựng trụ sở các đơn vị trung ƣơng, một phần cho hạ tầng giao thông đã hoàn thành đƣa vào sử dụng. Tỷ lệ hoàn thành so với kế hoạch thƣờng rất cao do Chủ đầu tƣ là các đơn vị có năng lực, đa số các nhà thầu là những doanh nghiệp lớn, vốn đầu tƣ cho các gói thầu lớn, luôn sẵn sàng và kịp thời giải ngân và xử lý các
vƣớng mắc do vậy rất thuận lợi và tạo điều kiện hoàn thành kế hoạch sớm nhất.
- Ngân sách tỉnh dành cho ĐTXDCB thƣờng đạt tỷ lệ giải ngân cao và ổn định (năm 2012 đạt tỷ lệ 92%, đến năm 2015 đạt tỷ lệ 93%), đây là nguồn đƣợc tuân thủ các trình tự chi đầu tƣ XDCB một cách bài bản từ lập, phân bổ đến chấp hành ngân sách, đồng thời đƣợc tính toán kỹ lƣỡng của các ngành theo cơ cấu vùng, ngành, cơ cấu các giai đoạn hợp lý nhất.
- Ngân sách huyện, xã dành cho ĐT XDCB có tỷ lệ giải ngân cao do các công trình dự án thƣờng rất nhỏ, gọn, thiết thực, thủ tục đơn giản. Tuy nhiên ở nguồn ngân sách xã năng lực của chủ đầu tƣ về lĩnh vực quản lý đầu tƣ XDCB còn hạn chế dẫn đến kéo dài thời gian triển khai thực hiện dự án, chậm giải ngân thanh toán; thủ tục, hồ sơ thanh toán còn thiếu hoặc không chính xác.
Về thực trạng thanh toán (giải ngân) vốn đầu tư xây dựng cơ bản:
Giai đoạn 2012- 2015 KBNN Hải Dƣơng đã thực hiện tốt công tác thanh toán vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nƣớc, đơn vị luôn đứng trong “top” dẫn đầu về tỷ lệ giải ngân cao nhất trong toàn hệ thống. kết quả giải ngân vốn đầu tƣ XDCB của KBNN Hải Dƣơng qua các năm đều đạt tỷ lệ từ 90% kế hoạch trở lên với số tiền thanh toán là hơn 2.000tỷ đồng, tỷ lệ giải ngân hàng năm tƣơng đối đồng đều.
Trong quá trình thanh toán vốn đầu tƣ KBNN Hải Dƣơng đã phối hợp chặt chẽ với các sở, ban, ngành và hƣớng dẫn các chủ đầu tƣ, Ban quản lý dự án trong việc hoàn thiện hồ sơ, thủ tục tạm ứng, thanh toán, đảm bảo mọi hồ sơ, chứng từ đủ điều kiện thanh toán vốn đầu tƣ do các chủ đầu tƣ gửi đến Kho bạc đều đƣợc tiếp nhận và giải quyết theo đúng chế độ và thời gian quy định, đồng thời thủ tục thanh toán vốn đã khá thông thoáng, KBNN thanh toán theo nguyên tắc “thanh toán trƣớc, kiểm soát sau” nên khi chủ đầu tƣ gửi đủ hồ sơ thì KBNN thực hiện thanh toán, không để nguyên nhân tiến độ giải ngân chậm do Kho bạc, ngoài ra KBNN Hải Dƣơng thƣờng xuyên có văn bản đôn đốc các chủ đầu tƣ, các Ban quản lý dự án đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, nghiệm thu khi đã có khối lƣợng hoàn thành và hoàn chỉnh hồ sơ thủ tục gửi đến Kho bạc để kiểm soát thanh toán, thu hồi vốn đã tạm ứng.
Bảng 3.3. Tình hình thanh toán vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN qua KBNN Hải Dƣơng năm 2012 - 2015
Đơn vị: triệu đồng Năm Nguồn vốn Số công trình, dự án Kế hoạch thanh toán vốn Số vốn thanh toán Tỷ lệ giải ngân (%) Tổng số Trong đó Thanh toán KLHT Tạm ứng chƣa thu hồi Tổng số 1.760 2.841 2.505 2.352 153 88% 2012 NSTW 30 789 642 606 36 81% NSĐP 1730 2.052 1.863 1.747 116 91% Tổng số 1.515 2.554 2.364 2.196 168 93% 2013 NSTW 31 648 648 582 66 100% NSĐP 1.484 1.906 1.716 1.614 102 90% Tổng số 2.106 2.342 2.209 2.075 134 94% 2014 NSTW 47 605 605 559 46 100% NSĐP 2.059 1.737 1.604 1.516 88 92% Tổng số 2.024 2.687 2.508 2.362 146 93% 2015 NSTW 38 448 442 395 47 99% NSĐP 1.986 2.239 2.066 1.967 99 92%
Nguồn: phòng Kiểm soát chi NSNN, KBNN Hải Dương
Biểu đồ 3.1. Kết quả thanh toán vốn ĐTXDCB qua KBNN Hải Dƣơng giai đoạn 2012 - 2015
Theo số liệu trong bảng 3.3, Số tiền thanh toán vốn đầu tƣ XDCB qua KBNN Hải Dƣơng giai đoạn 2012-2015 đạt gần 10.000 tỷ đồng, chi đầu tƣ thuộc ngân sách địa phƣơng chiếm tỷ trọng lớn trên 80%; tỷ lệ giải ngân hàng năm cũng chậm hơn vốn đầu tƣ thuộc ngân sách trung ƣơng dƣới 20%, tuy nhiên tỷ lệ giải ngân thƣờng dồn vào các tháng cuối năm, từ đầu năm đến hết quý III, tỷ lệ giải ngân không cao trên dƣới 50%, riêng khoảng thời gian quý IV và tháng 1 năm sau, khối lƣợng giải ngân rất lớn (khoảng 40-50%), nguyên nhân, tháng 01 hàng năm thì phần lớn tập trung thanh toán cho kế hoạch năm trƣớc, vì theo quy định hiện hành, kế hoạch vốn năm đã bố trí cho dự án chỉ thanh toán cho khối lƣợng hoàn thành đƣợc nghiệm thu đến ngày 31/12, thời hạn thanh toán đến hết ngày 31/01 năm sau (trừ các dự án đƣợc phép kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán), những dự án nguồn ngân sách địa phƣơng thì việc phân bổ kế hoạch vốn chậm, đến cuối tháng 3 mới có kế hoạch giao, nhiều công trình có kế hoạch nhƣng chƣa triển khai đƣợc dự án. Với khối lƣợng công việc kiểm soát thanh toán nhiều và dồn vào cuối năm làm cho cán bộ kiểm soát thanh toán của KBNN Hải Dƣơng nhiều khi khó đảm bảo đƣợc thời gian xử lý đúng quy trình quy định, hoặc nếu chịu sức ép về thời gian xử lý theo quy trình sẽ có thể kiểm soát không chặt chẽ dẫn đến sai sót. Cả hai vấn đề trên đều làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng kiểm soát và thời gian thanh toán vốn.
Bảng 3.4 Tổng hợp tạm ứng vốn ĐTXDCB chƣa thu hồi qua các năm 2012 - 2015 Đơn vị: triệu đồng Năm Nguồn vốn Dƣ tạm ứng năm kế hoạch
Tạm ứng chƣa thu hồi chuyển năm sau theo dõi, thanh toán Tổng số
Tr.đó: thuộc kế hoạch các năm trƣớc chuyển
sang chƣa thu hồi
Tổng số 153.052 311.511 158.459 2012 NSTW 36.502 121.857 85.355 NSĐP 116.550 84.759 73.104 Tổng số 168.282 253.604 85.322 2013 NSTW 65.481 93.729 28.248 NSĐP 102.801 159.875 57.074 Tổng số 134.245 220.669 86.424 2014 NSTW 46.327 49.262 29.350 NSĐP 87.918 144.992 57.074 Tổng số 146.167 237.373 91.206 2015 NSTW 47.542 74.579 27.037 NSĐP 98.625 162.794 64.169
Nguồn: Phòng Kiểm soát chi NSNN - KBNN Hải Dương
Theo số liệu bảng 3.4 cho thấy tình hình tạm ứng và thu hồi tạm ứng qua các năm trên địa bàn, tình hình thu hồi tạm ứng kéo dài, dây dƣa qua nhiều năm đặc biệt là công tác thu hồi tạm ứng bồi thƣờng GPMB, mặc dù KBNN Hải Dƣơng đã nhiều lần gửi công văn đôn đốc, tuy nhiên một số Chủ đầu tƣ có khoản tạm ứng thuộc diện thiếu tích cực, dẫn đến thanh toán tạm ứng chậm, thậm chí có trƣờng hợp chủ đầu tƣ ký hợp đồng với Hội đồng giải phóng mặt bằng các huyện, thành phố, thị xã chuyển tạm ứng kinh phí đền bù, tuy nhiên đến nay các Ban GPMB đã giải thể, cán bộ thuyên chuyển công tác khác, chính điều đó làm số kinh phí không thanh quyết toán đƣợc giữa các bên để thanh toán tạm ứng với Kho bạc ( Dự án đầu mối nông sản Sông Hồng tạm ứng
783.023 triệu đồng; Dự án hạ tầng cụm công nghiệp Việt Hòa tạm ứng 1.269 triệu đồng, Dự dán Hệ thống chiếu sang Thị trấn Kẻ Sặt Bình Giang tạm ứng 235 triệu… ). Phân tích chi tiết theo khoản mục chi thì dƣ tạm ứng cho công tác bồi thƣờng GPMB chiếm tỷ trọng khoảng 35%, tạm ứng cho chi phí xây dựng khoảng 60% (năm 2012 dƣ tạm ứng cho công tác bồi thƣờng GPMB chiếm 41% tổng dƣ tam ứng). Cá biệt có dự án còn dƣ tạm ứng đền bù từ năm 2005 đến nay chƣa thu hồi tạm ứng đƣợc (dự án đƣờng gom ven quốc lộ 5A Km43-Km45) hay dự án đƣợc tạm ứng xây dựng theo hợp đồng từ 11/2009 nhƣng đến năm 2013 phải nộp giảm tạm ứng do chƣa thi công (gói thầu đƣờng đầu cầu thuộc dự án cầu Hàn)(nguồn Phòng Kiểm soát chi, KBNN Hải Dƣơng). Nhƣ vậy doanh nghiệp xây dựng đã chiếm dụng và gây lãng phí vốn của Nhà nƣớc.
Việc tạm ứng kéo dài qua nhiều năm chƣa thu hồi sẽ giảm hiệu quả vốn đầu tƣ công do công trình chậm hoàn thành đƣa vào sử dụng. Nguyên nhân tình trạng trên do chƣa có chế tài đủ mạnh đối với chủ đầu tƣ, nhà thầu trong việc thu hồi tạm ứng. Kho bạc Nhà nƣớc chƣa đƣợc quy định quyền hạn rõ ràng trong việc thu hồi tạm ứng mà chỉ phối hợp với chủ đầu tƣ đôn đốc nhà thầu hoàn trả tạm ứng.
3.2.2. Thực trạng kiểm soát vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng NSNN qua Kho bạc Nhà nƣớc Hải Dƣơng
Hàng năm, căn cứ thông báo kế hoạch vốn đầu tƣ của các công trình, dự án đƣợc các cấp có thẩm quyền phân bổ, KBNN Hải Dƣơng thực hiện kiểm soát hồ sơ thanh toán vốn đầu tƣ XDCB cho các dự án, nếu đủ điều kiện thì làm thủ tục thanh toán cho đơn vị thụ hƣởng đã ký kết với chủ đầu tƣ
+ Nguồn vốn Trung ƣơng do Bộ Tài chính thông báo + Nguồn vốn NS tỉnh do Sở Tài chính thông báo
+ Nguồn vốn NS xã do Ban Tài chính xã thông báo
Nội dung và trình tự tiếp nhận hồ sơ kiểm soát vốn đầu tư.
Nội dung chi phí trong từng giai đoạn của trình tự đầu tƣ và xây dựng hình thành nên các loại vốn khác nhau nhƣ: vốn quy hoạch, vốn chuẩn bị đầu tƣ, vốn chuẩn bị thực hiện dự án và vốn thực hiện đầu tƣ. Tuỳ theo tính chất của từng loại vốn đầu tƣ mà công tác kiểm soát, thanh toán và hồ sơ, thủ tục có