CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá chung về quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng Ngân
sách Nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc Hải Dƣơng giai đoạn 2012-2015
3.3.1. Một số kết quả đạt được trong quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Hải Dương
Với nhiệm vụ là cơ quan kiểm soát thanh toán, “ngƣời gác cổng” cuối cùng trong khâu kiểm soát các khoản chi NSNN, những năm qua, KBNN Hải Dƣơng luôn hoàn thành xuất sắc vai trò của mình. Khối lƣợng công việc lớn, trong khi biên chế có hạn, nhƣng công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ luôn đƣợc vận hành thông suốt. Tỷ lệ giải ngân hàng năm của KBNN Hải Dƣơng đƣợc KBNN đánh giá và xếp vào tốp nhóm 6 KBNN cấp tỉnh hàng đầu về công tác kiểm soát thanh toán đầu tƣ XDCB của toàn hệ thống. Thông qua kết quả trên có thể thấy một số ƣu điểm của công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ XDCB tại KBNN Hải Dƣơng nhƣ sau:
Thứ nhất, KBNN Hải Dƣơng đã thực hiện cải cách thủ tục hành chính
trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ XDCB thuộc nguồn vốn NSNN. Quy định cụ thể điều kiện và thủ tục mở tài khoản thanh toán, công khai quy trình quản lý và kiểm soát chi đầu tƣ XDCB nguồn ngân sách nhà nƣớc, hƣớng dẫn và thực hiện chế độ hạch toán kế toán tất toán tài khoản chi ĐTXDCB nguồn vốn NSNN.
Thứ hai, Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý và kiểm soát
thanh toán vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ đó góp phần quan trọng trong việc nâng cao chất lƣợng quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ XDCB nguồn ngân sách nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc.
Thứ ba, KBNN Hải Dƣơng đã làm tốt công tác phối hợp với các sở,
ngành ở địa phƣơng và các chủ đầu tƣ (BQL) trên địa bàn, nhất là Sở KH&ĐT, Sở Tài chính trong việc rà soát điều chỉnh kế hoạch, quyết toán vốn đầu tƣ, xử lý nợ đọng XDCB. Hƣớng dẫn kịp thời những vƣớng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, làm căn cứ để KBNN các huyện, thị xã giải quyết các trƣờng hợp thanh toán cụ thể.
Thứ tư, Thông qua quá trình kiểm soát thanh toán vốn ĐT XDCB, số
tiền từ chối thanh toán của KBNN Hải Dƣơng (do chi sai đối tƣợng, sai mục đích, sai chế độ định mức) đã góp phần tiết kiệm chi cho NSNN giai đoạn 2012 -2015 khoảng 17 tỷ đồng và hƣớng dẫn cho các chủ đầu tƣ những nghiệp vụ cần thiết trong quản lý và sử dụng vốn có hiệu quả
Thứ năm, rút ngắn thời gian kiểm soát thanh toán các khoản chi ĐTXDCB
Theo quy định của các quy trình hiện hành KBNN thực hiện thanh toán trƣớc, kiểm soát sau đối với các khoản tạm ứng và công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần, trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ khi nhận đủ hồ sơ, KBNN thanh toán cho đơn vị thụ hƣởng (theo quy trình trƣớc đây là sau 7 ngày làm việc). Do đó đã tạo điều kiện cho nhà thầu, đơn vị thụ hƣởng sớm nhận đƣợc vốn để đƣa vào công trình, góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ.
Thứ sáu, Định kỳ tổ chức sơ kết, tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm việc thực hiện nhiệm vụ được giao.
KBNN Hải Dƣơng đã tổ chức các buổi Hội nghị khách hàng về giải ngân vốn ĐT XDCB với các chủ đầu tƣ, cơ quan chủ đầu tƣ để đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch và giải ngân vốn đầu tƣ, những khó khăn vƣớng mắc và nguyên nhân ảnh hƣởng tới quá trình triển khai thực hiện dự án đầu tƣ để có những giải pháp hữu hiệu đẩy nhanh tiến độ thanh toán dự án.
Ngoài ra, KBNN Hải Dƣơng đã tổ chức triển khai công tác thanh tra, kiểm tra nội bộ để phát hiện và chấn chỉnh uốn nắn kịp thời các sai sót xảy ra trong quá trình thực hiện quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ.
3.3.2. Một số hạn chế và nguyên nhân trong quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Hải Dương
3.3.2.1. Hạn chế trong quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Hải Dương
Mặc dù công tác quản lý vốn đầu tƣ XDCB bằng Ngân sách Nhà nƣớc qua KBNN Hải Dƣơng trong những năm gần đây có nhiều tiến bộ, đạt đƣợc những kết quả nhất định,...Tuy nhiên, không tránh khỏi những hạn chế bất cập, có thể khái quát chung lại, đó là:
Thứ nhất, tổ chức bộ máy kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ XDCB trong điều kiện hiện nay với số lƣợng biên chế có hạn việc kiểm soát vốn đầu tƣ XDCB lớn và đặc biệt vào thời điểm cuối năm ngân sách (quý IV và tháng 1 năm sau), khối lƣợng hồ sơ, chứng từ mà chủ đầu tƣ gửi đến KBNN Hải Dƣơng trong thời gian này là quá lớn, trong khi số lƣợng cán bộ làm công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ ở văn phòng KBNN Hải Dƣơng chỉ có 10 ngƣời và ở KBNN các huyện là 1 ngƣời, với khối lƣợng công việc kiểm tra, kiểm soát nhiều và dồn vào cuối năm gây quá tải cho cán bộ làm nhiệm vụ kiểm soát thanh toán vốn, ảnh hƣởng tới chất lƣợng và thời gian kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ.
Thứ hai, Hạn chế trong việc áp dụng quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ tại hệ thống KBNN. Việc quy định kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ nguồn ngân sách nhà nƣớc theo các quy định tại các Quy trình khác nhau là Quy định về quản lý, thanh toán vốn ĐTXDCB và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn ngân sách nhà nƣớc số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011, Quy định về quản lý vốn đầu tƣ thuộc nguồn vốn ngân sách xã, phƣờng, thị
trấn Số: 28/2012/TT-BTC ngày 24/2/2012, Quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán vốn đầu tƣ đối với các dự án đầu tƣ sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2012-2015 Số 231/2012/TT-BTC ngày 28/12/2012, trong khi việc kiểm soát thanh toán nguồn vốn sự nghiệp, nguồn vốn ngân sách xã, nguồn vốn trái phiếu chính phủ có nhiều điểm tƣơng đồng, vì vậy gây khó khăn trong việc tra cứu, đối chiếu trong quá trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ tại KBNN, cũng nhƣ các chủ đầu tƣ khi thực hiện dự án.
Việc quy định “thanh toán trƣớc, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trƣớc, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng để tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ thanh toán xong không có hƣớng dẫn cụ thể cho từng hình thức dẫn đến cán bộ kiểm soát thanh toán lúng túng khi nhận hồ sơ thanh toán.
Thứ ba, Theo Thông tƣ 86/2011/TT-BTC thì chủ đầu tƣ chịu mọi trách nhiệm khi để xảy ra sai phạm về định mức đơn giá, KBNN không chịu trách nhiệm về vấn đề này. Đối với trƣờng hợp chỉ định thầu, hợp đồng ghi rõ ràng và đầy đủ các nội dung, điều khoản thanh toán giữa chủ đầu tƣ và nhà thầu thì KBNN chỉ cần căn cứ vào hợp đồng ký kết giữa hai bên để làm căn cứ thanh toán. Nhƣng chính trƣờng hợp chỉ định thầu thì dự toán lại tiềm ẩn nhiều khả năng sai phạm về đơn giá, định mức. Về nguyên tắc thì chủ đầu tƣ chịu hết trách nhiệm, nhƣng cán bộ nghiệp vụ có kinh nghiệm thƣờng sẽ phát hiện ra sai phạm, biết là sai nhƣng vẫn thanh toán, nên vấn đề này cũng tiềm tàng những rủi ro gây thất thoát vốn cho NSNN.
Thứ tƣ, việc tham mƣu với UBND tỉnh trong công tác lập kế hoạch phân bổ vốn của cơ quan KH&ĐT và cơ quan tài chính các cấp hiện nay chất lƣợng chƣa cao so với yêu cầu dẫn đến thực trạng bố trí kế hoạch vốn nhƣng không giải ngân hết, bố trí kế hoạch vốn từ nguồn vốn ứng trƣớc nhƣng không giải ngân đƣợc, nguồn vốn ngân sách địa phƣơng bố trí cho một số
công trình lớn nhƣng không thanh toán đƣợc, tỷ lệ giải ngân thấp, cuối năm kế hoạch vốn phải hủy bỏ. (Bố trí nguồn vốn ứng trƣớc ngân sách tỉnh năm 2015 cho dự án Bệnh viện Đa khoa Kim thành số tiền 6.000trđ nhƣng không giải ngân đƣợc, Dự án Hỗ trợ tái định cƣ Hiệp Cát đƣợc giao kế hoạch từ nguồn vốn ứng trƣớc ngân sách tỉnh 2015 giải ngân đƣợc 1.000trđ/6.000trđ đạt 17% kế hoạch vốn giao...).
Thứ năm, năng lực của một số chủ đầu tƣ còn hạn chế. Hiện nay vai trò của chủ đầu tƣ là rất lớn nhƣng thực tế không ít chủ đầu tƣ năng lực quản lý và chuyên môn về đầu tƣ XDCB còn nhiều bất cập. Trách nhiệm của một số chủ đầu tƣ chƣa cao, thiếu quyết liệt trong công tác tổ chức triển khai thực hiện, chƣa chủ động đôn đốc nhà thầu đẩy nhanh tiến độ thi công, một số dự án có khối lƣợng hoàn thành nhƣng chủ đầu tƣ chậm làm thủ tục thanh toán (Dự án Bệnh viện Đa khoa tỉnh mới, Bệnh viện nhi Hải Dƣơng đƣợc Sở Y tế giao là chủ đầu tƣ trong khi cơ cấu tổ chức của các bệnh viện này không có cán bộ đƣợc đào tạo chuyên sâu về XDCB, loại hợp đồng đƣợc phê duyệt là hợp đồng đơn giá điều chỉnh là loại hợp đồng phức tạp, cho nên trong quá trình triển khai phải điều chỉnh tổng mức đầu tƣ, điều chỉnh giá gói thầu, gia hạn thời gian thực hiện...Chủ đầu tƣ là các bệnh viện lúng túng do không có chuyên môn về XDCB, dẫn đến cuối năm 2015 chƣa trình đƣợc UBND tỉnh phê duyệt bổ sung các nội dung trên vì vậy nguồn vốn phân bổ năm 2015 không thể thanh toán đƣợc...)
Thứ sáu, Quy định về kiểm tra hiện trƣờng khi thanh toán của KBNN chƣa đƣợc cụ thể, theo quy định của Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ trƣởng Bộ Tài chính hƣớng dẫn về quản lý thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ từ NSNN thì “Định kỳ hoặc đột suất KBNN kiểm tra các chủ đầu tƣ về tình hình thực hiện dự án, việc chấp hành chế độ chính sách tài chính đầu tƣ phát triển tình hình quản lý và sử
dụng vốn đầu tƣ”. Vậy thì định kỳ ở đây là bao lâu, kiểm tra cụ thể những nội dung gì, cần có quy định cụ thể
Trên thực tế do chƣa có quy định cụ thể nên việc kiểm tra hiện trƣờng của KBNN trong việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ còn lúng túng. Trong khí đó chƣa có chế tài xử phạt nghiêm minh đối với việc nghiệm thu sai, hiện nay thanh toán đối với những khối lƣợng hoàn thành theo hợp đồng, nhƣng trên thực tế, nhiều trƣờng hợp nhà thầu và chủ đầu tƣ thỏa thuận để nghiệm thu một số công việc chƣa thực sự hoàn thành và lập hồ sơ để thanh toán hết kế hoạch vốn, theo quy định khối lƣợng hoàn thành đến ngày 31/12 năm kế hoạch đƣợc hoàn chỉnh thủ tục và thanh toán đến hết ngày 31/01 năm sau. Do vậy việc đi xuống hiện trƣờng để kiểm tra thực tế và đối chiếu khối lƣợng hoàn thành giữa bảng xác định giá trị khối lƣợng hoàn thành do chủ đầu tƣ và nhà thầu lập để thanh toán và thực tế thi công cần đƣợc quy định rõ ràng và chặt chẽ hơn
3.3.2.2. Nguyên nhân của hạn chế
* Nguyên nhân bên ngoài:
Thứ nhất, hệ thống chính sách pháp luật về quản lý đầu tư chưa thật sự đồng bộ thống nhất, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo cơ chế thị trường.
Trong thời gian gần đây Chính phủ đã nhiều lần sửa đổi, bổ sung quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng, nhờ đó việc quản lý, Quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ đã dần đi vào nề nếp. Tuy nhiên, Quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng cùng các văn bản hƣớng dẫn chính sách chế độ hƣớng dẫn thực hiện quy chế của các bộ ngành vẫn còn bất cập, chậm đƣợc ban hành. Thời gian vừa qua cơ chế quản lý đầu tƣ xây dựng luôn thay đổi, bình quân khoảng 3 năm một lần. Cơ chế, chính sách cần có tầm chiến lƣợc lâu dài, ổn định và nhất là phải có tính kế thừa, nhƣng cách xây dựng và ban hành vừa qua luôn thể thiện sự bất
ổn (về quản lý đầu tƣ xây dựng là Nghị định 42/CP năm 1996, Nghị định 52/1999/NĐ-CP, Nghị định 16/2005/NĐ-CP, Nghị định 99/2007/NĐ-CP, Nghị định 12/2009/NĐ-CP, Nghị định 112/2009/NĐ-CP; Hƣớng dẫn Luật Đấu thầu thì có các Nghị định 111/2006/NĐ-CP, Nghị định 58/2008/NĐ-CP, Nghị định 85/2009/NĐ-CP…). Những thay đổi này đã tác động khá nhiều đến hoạt động nghiệp vụ Quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ của KBNN, đến việc phê duyệt, điều chỉnh, bổ sung dự toán của cấp quyết định đầu tƣ và chủ đầu tƣ, đến quá trình giải ngân vốn của chủ đầu tƣ cho các nhà thầu, đến việc thanh toán, quyết toán công trình hoàn thành đối với khối lƣợng dở dang chuyển tiếp và qua nhiều điểm áp dụng các thông tƣ hƣớng dẫn.
Bên cạnh đó, một số văn bản quy phạm pháp luật hƣớng dẫn thực hiện Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu,… đã đƣợc ban hành nhƣng thiếu đồng bộ, chậm hƣớng dẫn cụ thể, dẫn đến các chủ đầu tƣ lúng túng phải làm đi làm lại thủ tục hồ sơ nhiều lần mất nhiều thời gian, một số công trình đang dở dang thực hiện hai cơ chế dẫn đến phải điều chỉnh, sửa đổi các thủ tục hồ sơ. Nhiều nhà thầu cố tình chờ xem cơ chế nào có lợi hơn giữa mới và cũ để điều chỉnh theo hƣớng có lợi cho mình…
Thứ hai, công tác tham mưu; chậm trễ, thiếu tập trung trong phân vốn.
Việc tham mƣu trình phân khai chi tiết nguồn vốn XDCB cho các dự án của các sở, ngành để trình UBND tỉnh quyết định (sau khi có Nghị quyết của HĐND tỉnh) cho các chủ đầu tƣ chậm, làm ảnh hƣởng đến tiến độ thi công của các dự án và công tác giải ngân của KBNN. Phân bổ kế hoạch vốn chậm nên cuối năm không phân bổ hết, không giải ngân kịp thời dẫn đến việc chuyển nguồn vốn đầu tƣ XDCB sang năm sau còn lớn. Tình trạng phải điều chỉnh bổ sung trong quá trình thực hiện do một số dự án lập chƣa sát thực tế, phải điều chỉnh bổ sung trong quá trình thực hiện; thay đổi chủ trƣơng đầu tƣ phải thay đổi quy hoạch và thiết kế gây lãng phí vốn làm bị động trong điều hành ngân
sách và ảnh hƣởng đến công tác kiểm soát chi của KBNN nơi mở tài khoản. Việc phân bổ vốn đầu tƣ còn dàn trải, chƣa tập trung cho các công trình còn nợ mà phân bổ cho nhiều công trình dự án mới chƣa thực sự cần thiết cấp bách.
Thứ ba, hạn chế về năng lực của chủ đầu tư:
Đối với các chủ đầu tƣ thành lập Ban QLDA, đảm bảo điều kiện tiêu chuẩn và năng lực, có chuyên môn về lĩnh vực quản lý đầu tƣ XDCB, thì thực hiện tốt các quy định của Nhà nƣớc về quản lý đầu tƣ XDCB. Bên cạnh đó, vấn còn một số chủ đầu tƣ thành lập Ban QLDA nhƣng trình độ năng lực chuyên môn về XDCB còn yếu, nên quá trình triển khai dự án không đảm bảo thủ tục, quy trình (chẳng hạn nhƣ quá trình tổ chức lựa chọn nhà thầu, thủ tục phê duyệt dự án đầu tƣ, đền bù GPMB, phê duyệt thiết kế dự toán..) dẫn đến kéo dài thời gian triển khai thực hiện dự án, chậm giải ngân thanh toán; thủ tục, hồ sơ thanh toán còn thiếu hoặc không chính xác, KBNN từ chối thanh toán, gửi trả hoặc yêu cầu bổ sung hồ sơ… Việc làm đi làm lại hồ sơ làm chậm thời gian kiểm soát và thanh toán.
Đối với chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự án thực hiện quản lý công trình, dự án có quy mô nhỏ, đơn giản và có tổng mức đầu tƣ dƣới 7 tỷ đồng thƣờng