1.2. Cơ sở lý luận và thực tiễn
1.2.2. Tổng quan về kiểm soát chi thƣờng xuyên theo kết quả đầu ra
1.2.2.1. Mục tiêu, nguyên tắc
Mục tiêu:
Khắc phục các bất cập của cách thức quản lý, kiểm soát ngân sách theo kiểu truyền thống, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị dự toán góp phần nâng cao hiệu lực quản lý và sử dụng nguồn lực ngân sách nhà nƣớc phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Cụ thể:
- Tăng thẩm quyền, đi đôi với tăng trách nhiệm cá nhân, tự chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật của thủ trƣởng đơn vị chi tiêu ngân sách.
- Đơn giản hóa quy trình quản lý ngân sách trong khâu kiểm soát chi, quyết toán chi ngân sách.
- Khối lƣợng, số lƣợng, chất lƣợng, tiêu chuẩn kỹ thuật, thời gian cung cấp, dự toán chi phí của nhiệm vụ, dịch vụ, sản phẩm phải bảo đảm tối thiểu bằng hoặc tốt hơn so với phƣơng thức quản lý ngân sách nhà nƣớc theo các yếu tố đầu vào.
- Công khai, minh bạch trong quản lý, tạo điều kiện cho cộng đồng có thể giám sát, kiểm soát các quyết định về chi tiêu ngân sách, từ đó góp phần hạn chế những thất thoát và đảm bảo hiệu quả của những khoản chi tiêu công.
Nguyên tắc áp dụng:
- Kết quả đầu ra phải đƣợc xác định cụ thể: Việc xác định kết quả đầu ra là có thể kiểm soát đƣợc vì mục tiêu của chi ngân sách theo kết quả đầu ra nhằm hƣớng tới việc giao quyền chủ động cho những nhà quản lý và họ phải chịu trách nhiệm với sản phẩm, kết quả đầu ra của đơn vị mình. Muốn vậy, kết quả đầu ra cần phải đƣợc xác định cụ thể để cơ quan yêu cầu cung ứng kết quả đầu ra đƣợc đáp ứng đúng sản phẩm, dịch vụ của mình mong muốn. Nói cách khác, cơ quan cung ứng hàng hóa dịch vụ phải kiểm soát đƣợc kết quả đầu ra. Bên cạnh đó, cần sử dụng công cụ để làm thƣớc đo xác định đầu ra, tuy nhiên không nên quá chi tiết có thể làm cho cơ quan cung ứng kết quả đầu ra kém linh hoạt trong quản lý, trong việc lựa chọn yếu tố đầu vào và tổ chức triển khai thực hiện nhiệm vụ.
- Đảm bảo tính toàn diện của các kết quả đầu ra:Tức là xác định kết quả đầu ra có xem xét đến toàn bộ các hàng hóa dịch vụ và quy mô hoạt động của một cơ quan. Tuy nhiên có thể tập trung cho một số nội dung quan trọng là nhiệm vụ chính của đơn vị. Ở một số nƣớc phát triển, ngƣời ta sử dụng phƣơng thức hợp đồng giữa các đơn vị đƣợc cấp ngân sách với Chính phủ hoặc nếu cơ quan không trực tiếp cung ứng hàng hóa dịch vụ mà hợp đồng với đơn vị thứ 3 cung ứng thì có hợp đồng phụ, tuy nhiên đơn vị đƣợc cấp ngân sách phải chịu trách nhiệm về sản phẩm đầu ra cuối cùng.
- Có thể đo lƣờng đƣợc kết quả đầu ra: Có thể đo lƣờng đƣợc tức là việc xác định đầu ra có thể đƣa ra đƣợc các chuẩn mực rõ ràng về cách thức đánh giá hoạt động của cơ quan. Để thực hiện đƣợc nguyên tắc này thông tin báo cáo phải phản ánh đƣợc nội dung những vấn đề cần quan tâm và phản ánh chính xác tình hình ở cơ quan, đơn vị đó. Muốn vậy cần có hệ thống thông tin đƣợc cập nhật đầy đủ thông tin định kỳ. Cá biệt đơn vị hoạt động không đo lƣờng đƣợc nếu các kết quả vô hình
hoặc nếu đo lƣờng đƣợc song quá tốn kém thì ngƣời ta sử dụng phƣơng pháp tiếp cận gián tiếp.
- Kiểm soát chi trên cơ sở tuân thủ đầy đủ các văn bản hƣớng dẫn của pháp luật: Tuân thủ theo một quy định chung từ việc hình thành, sử dụng, kiểm soát, kiểm tra thanh tra, thanh quyết toán, xử lý các vƣớng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Thực hiện nguyên tắc này sẽ đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo hiệu quả, hạn chế những tiêu cực và những rủi ro khi quyết định các khoản chi tiêu công.
- Đảm bảo nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội: Hiệu quả là nguyên tắc quan trọng trong quản lý tài chính công. Hiệu quả trong quản lý tài chính công đƣợc thể hiện trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế và xã hội. Khi thực hiện các nội dung chi tiêu công cộng, Nhà nƣớc luôn hƣớng tới việc thực hiện các nhiệm vụ và mục tiêu trên cơ sở lợi ích của toàn thể cộng đồng. Ngoài ra, hiệu quả kinh tế cũng là thƣớc đo quan trọng để Nhà nƣớc cân nhắc khi ban hành các chính sách và các quyết định liên quan đến chi tiêu công. Hiệu quả về xã hội là tiêu thức rất cần quan tâm trong quản lý tài chính công. Mặc dù rất khó định lƣợng, song những lợi ích của xã hội luôn đƣợc đề cập, cân nhắc, thận trọng trong quá trình quản lý tài chính công. Hiệu quả xã hội và hiệu quả kinh tế là hai nội dung quan trọng phải đƣợc xem xét đồng thời khi hình thành một quyết định, hay một chính sách chi tiêu ngân sách.
1.2.2.2. Nội dung kiểm soát chi thường xuyên theo kết quả đầu ra
Công tác quản lý kiểm soát chi nói chung cũng nhƣ công tác kiểm soát chi theo kết quả đầu ra gắn liền với quy trình quản lý ngân sách và thuộc giai đoạn thực hiện ngân sách.
Theo quy định kiểm soát chi theo kết quả đầu vào đối với NSNN, KBNN nơi giao dịch sẽ thực hiện kiểm soát chi căn cứ các hóa đơn, chứng từ và nội dung chi tiêu cụ thể. Nhƣng đối với kiểm soát chi theo kết quả đầu ra, việc kiểm soát chỉ thực hiện theo hợp đồng thực hiện nhiệm vụ và kết quả nghiệm thu kết quả đầu ra tƣơng ứng. Đơn vị quản lý kinh phí chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ chi theo đúng quy định hiện hành.
Các bƣớc thực hiện gồm:
(1)Lập kế hoạch:
Việc lập kế hoạch kiểm soát chiNSNN đối với chi thƣờng xuyên theo kết quả đầu ra sẽ giúp KBNN chủ động kế hoạch kiểm soát và giải ngân một cách chủ động, thanh toán ngân sách cho các đơn vị thủ hƣởng một cách kịp thời. Các nội dung liên quan đến công tác lập kế hoạch bao gồm:
- Lập Cam kết chi:Cam kết chi thƣờng xuyên là việc các đơn vị dự toán cam kết sử dụng dự toán chi ngân sách thƣờng xuyên đƣợc giao hàng năm (có thể một phần hoặc toàn bộ dự toán đƣợc giao trong năm) để thanh toán cho hợp đồng đã đƣợc ký giữa đơn vị dự toán với nhà cung cấp. Giá trị của khoản cam kết chi là:
+ Đối với hợp đồng đƣợc thực hiện trong 1 năm ngân sách: Là số tiền đƣợc nêu trong hợp đồng.
+ Đối với hợp đồng đƣợc thực hiện trong nhiều năm ngân sách: Là số tiền dự kiến bố trí cho hợp đồng đó trong năm, đảm bảo trong phạm vi dự toán năm đƣợc duyệt và giá trị hợp đồng còn đƣợc phép cam kết chi của hợp đồng đó.
- Lập kế hoạch thanh toán theo tiến độ giải ngân của hợp đồng thực hiện nhiệm vụ: Căn cứ dự toán đƣợc giao hàng năm và kế hoạch thanh toán đề xuất của các đơn vị, KBNN lập kế hoạch kiểm soát và giải ngân vốn NSNN để đảm bảo tuân thủ đầy đủ các quy định hiện hành cũng nhƣ tiến độ cấp phát trong thời hạn quy định. KBNN có trách nhiệm bố trí đầy đủ quỹ NSNN để thanh toán cho các khoản chi đã đƣợc kiểm soát hợp lệ.
(2)Triển khai:
Đối với kiểm soát chi theo kết quả đầu ra, việc kiểm soát không còn hƣớng tới kiểm tra tính tuân thủ theo từng mục chi của các cơ quan nhƣ: Kho bạc, Tài chính mà trao quyền cho đơn vị sử dụng ngân sách đảm bảo hiệu quả của việc tiêu tiền. Do đó, thay vì chỉ chú trọng cơ chế kiểm soát từ bên ngoài, cơ chế kiểm soát nội bộ sẽ phải đƣợc thiết lập và tăng cƣờng hoạt động.
- Căn cứ nhu cầu chi và theo nhiệm vụ chi, thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách lập và gửi hồ sơ thanh toán theo quy định gửi Kho bạc nơi giao dịch để làm căn cứ kiểm soát, thanh toán.
- Kho bạc kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ của đơn vị sử dụng ngân sách theo quy định, nếu đủ điều kiện thì thực hiện chi trả trực tiếp cho ngƣời hƣởng lƣơng và ngƣời cung cấp dịch vụ, hàng hóa hoặc chi trả qua đơn vị sử dụng ngân sách.
- Kho bạc chịu trách nhiệm chỉ đƣợc phép chi cho các đơn vị đảm bảo các khoản chi đáp ứng các điều kiện chi ngân sách nhà nƣớc theo quy định.
Theo cơ chế quản lý theo kết quả đầu ra, các đơn vị phải lập báo cáo hằng năm cho cơ quan cấp trên các bản báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ và các đầu ra đạt đƣợc (bao gồm các tài liệu liên quan đến các đầu ra để đạt đƣợc những kết quả dự kiến, cung cấp đầy đủ thông tin về cơ sở hoạt động để xác định trách nhiệm và quá trình cung ứng các đầu ra của các đơn vị, quyết toán các khoản chi phí thực tế).
(3)Thanh tra, kiểm tra:
Công tác thanh tra, kiểm tra đƣợc giao quyền cho các đơn vị quản lý ngân sách tự chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của các khoản chi đã cấp cho đơn vị. Bên cạnh đó, các cơ quan Tài chính, Kho bạc sẽ thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đối với các đơn vị chi tiêu. Trƣờng hợp phát hiện các đơn vị không chấp hành đúng các quy định thì đơn vị phải chịu hoàn toàn trách nhiệm trƣớc pháp luật. Các nội dung thực hiện thanh tra, kiểm tra gồm:
- Thanh tra, kiểm tra đểcó biện pháp xử lý đối với trƣờng hợp nhiệm vụ không hoàn thành trong phạm vi nhiệm vụ đƣợc giao. Căn cứ nguyên nhân không hoàn thành để cơ quan có thẩm quyền quyết định việc không phải hoàn trả kinh phí đã sử dụng hoặc phải hoàn trả kinh phí.
- Thanh tra kết quả thực hiện nhiệm vụ tại các đơn vị sau khi đã nghiệm thu kết quả thực hiện nhiệm vụ (hậu kiểm) để kiểm tra hiệu quả triển khai áp dụng kết quả đầu ra đã cam kết.
Ngoài ra, việc thực hiện thanh tra, kiểm tra còn đƣợc thực hiện bởi các cơ quan chức năng khác nhƣ Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nƣớc.
1.2.2.3. Các tiêu chí đánh giá
1.2.2.3.1. Khâu lập kế hoạch
- Khả năng chi trả của ngân quỹ quốc gia trong từng thời kỳ: Đây là chỉ tiêu quan trọng đánh giá tính thanh khoản của ngân quỹ nhà nƣớc. Việc lập kế hoạch kiểm soát chi và thanh toán các khoản chi NSNN một cách hợp lý sẽ giúp các cơ quan Chính phủ chủ động đƣợc việc chi trả kịp thời cho các đối tƣợng thụ hƣởng.
-Đảm bảo quản lý nguồn vốn nhà nƣớc tiết kiệm, hiệu quả: Việc lập kế hoạch chi tiêu NSNN hợp lý, có tính dự báo chính xác cao ngoài việc giúp thanh toán kịp thời cho các đơn vị thủ hƣởng còn giúp NSNN dự báo đúng đƣợc các nguồn lực dự kiến sử dụng trong ngắn hạn và dài hạn, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả quản lý quỹ NSNN.
1.2.2.3.2. Khâu triển khai thực hiện kế hoạch
- Chỉ tiêu về cải cách thủ tục hành chính, giảm thời gian giải ngân, hồ sơ giấy tờ trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc. Đây là chỉ tiêu quan trọng đối với các nhiệm vụ cải cách hành chính nói chung và cải cách quản lý NSNN nói riêng, trong đó có cải cách quản lý kiểm soát chi NSNN từ quản lý theo kết quả đầu vào sang quản lý theo kết quả đầu ra.
- Các chỉ tiêu đánh giá về việc tăng tính chủ động cho đơn vị chi tiêu ngân sách, đồng thời tăng trách nhiệm của đơn vị chi tiêu trong tổ chức thực hiện ngân sách. Đây cũng là chỉ tiêu đánh giá mức độ hiệu quả quản lý sử dụng ngân sách của các đơn vị.
- Chỉ tiêu hiện đại hóa, sử dụng ứng dụng công nghệ thông tin trong việc hỗ trợ công tác kiểm soát chi. Chỉ tiêu này có thể đánh giá trên việc hiện đại hóa quy trình nghiệp vụ, giảm giờ công lao động, tính minh bạch và khả năng giải trình chi tiêu NSNN khi chuyển từ hoạt động kiểm soát chi theo kết quả đầu vào sang kiểm soát chi theo kết quả đầu ra.
1.2.2.3.3. Khâu thanh tra, kiểm tra
- Kiểm tra việc thực hiện trách nhiệm của đơn vị chi tiêu (số lƣợng, chất lƣợng sản phẩm đầu ra,...) để các đơn vị tự nâng cao trách nhiệm quản lý và sử dụng
nguồn vốn đƣợc giao. Việc kiểm tra cũng nhằm phát hiện các biểu hiện trục lợi NSNN để có biện pháp xử lý kịp thời.
- Kiểm tra hiệu quả sử dụng so với mục tiêu ban đầu: Chỉ tiêu này thể hiện đƣợc việc kiểm soát tập trung vào kết quả cuối cùng gắn với mục tiêu yêu cầu đã đặt ra, giúp đánh giá đƣợc hiệu quả sử dụng nguồn vốn một các dễ dàng hơn so với kiểm soát theo kết quả đầu vào.
1.2.2.3.4. Các nhân tố ảnh hưởng
- Quy mô áp dụng mô hình quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra đối với từng lĩnh vực: Công tác kiểm soát chi nói chung cũng nhƣ kiểm soát chi NSNN đối với chi thƣờng xuyên theo kết quả đầu ra gắn liền với quy trình quản lý NSNN. Do vậy, việc triển khai công tác kiểm soát chi theo kết quả đầu ra phải gắn liền với công tác quản lý NSNN theo kết quả đầu ra của ngành, lĩnh vực tƣơng ứng.
- Các quy định pháp lý: Cần có các quy định pháp lý từ mức Luật đến các văn bản hƣớng dẫn chi tiết về quản lý NSNN để làm căn cứ tổ chức triển khai.
- Nguồn lực: Cán bộ công chức tham gia công tác kiểm soát chi theo kết quả đầu ra, đầu tƣ xây dựng các hệ thống ứng dụng CNTT vànguồn lực tài chính.
- Môi trƣờng xung quanh: Khả năng đáp ứng về hạ tầng công nghệ thông tin, khả năng sẵn sàng của các nhà cung cấp dịch vụ,...