CHƢƠNG 1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
3.1.2. Phân loại vốn ODA
3.1.2.1. Phân loại theo hình thức cung cấp
Theo cách phân loại này, ODA gồm ODA không hoàn lại và ODA vay ưu đãi.
ODA không hoàn lại là hình thức cung cấp ODA mà bên nhận không phải
ODA vay ưu đãi là hình thức cung cấp ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nhưng được hưởng các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, trong đó yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc.
3.1.2.2. Phân loại theo hình thức hỗ trợ
ODA phân loại theo hình thức này gồm có hỗ trợ dự án và hỗ trợ phi dự án.
ODA dự án là các khoản hỗ trợ phát triển chính thức cho các dự án cụ thể.
Loại hỗ trợ này có thể là hỗ trợ phát triển, hỗ trợ kỹ thuật, hỗ trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi.
ODA phi dự án bao gồm các dạng: (i) Hỗ trợ cán cân thanh toán, có thể là
hỗ trợ tài chính trực tiếp hoặc hàng hóa, (ii) Hỗ trợ trả nợ, là khoản để giúp các nước đang phát triển có số nợ lớn nhưng khả năng trả nợ kém thực hiện trả bớt một phần nợ, (iii) Hỗ trợ chương trình, là khoản dành cho một mục đích lớn, trong một thời gian nhất định và không xác định một cách chính xác nó sẽ được sử dụng như thế nào.
3.1.2.3. Phân loại theo nguồn cung cấp
Trong công tác quản lý, người ta phân chia nguồn gốc ODA theo bên cấp, gồm 2 loại là ODA song phương và ODA đa phương.
ODA song phương là nguồn hỗ trợ phát triển chính thức được ký kết giữa
hai chính phủ. Trong tổng giá trị ODA toàn thế giới, nguồn ODA theo hình thức này chiếm tỷ lệ lớn.
ODA đa phương là nguồn hỗ trợ phát triển chính thức của một số tổ chức
quốc tế (WB, UN, IMF …) hay tổ chức khu vực (ADB, EU …) hoặc của một chính phủ của một nước dành cho chính phủ nước khác thông qua các tổ chức đa phương.
3.1.3. Các ƣu điểm của vốn ODA và mặt trái của nó 3.1.3.1. Các ƣu điểm của vốn ODA
ODA là khoản vốn vay ưu đãi nhằm hỗ trợ phát triển cho các nước nghèo hoặc các nước đang phát triển với các ưu điểm như sau:
Thứ nhất, ODA là nguồn vốn giá rẻ bổ sung cho đầu tư phát triển, trong
đó các khoản vay ODA có thời gian trả nợ dài, mức lãi suất ưu đãi với thành tố viện trợ không hoàn lại trong ODA chiếm tối thiểu là 25% đối với ODA không có ràng buộc và 35% đối với ODA có ràng buộc. Trong điều kiện tài chính của những nước đang phát triển hoặc kém phát triển, nguồn vốn trong nước còn hạn chế thì việc tranh thủ các nguồn ODA đặc biệt là ODA vay để đầu tư phát triển là rất cần thiết. Đồng thời, để tiếp nhận vốn ODA gắn với đầu tư, nước tiếp nhận phải thu xếp vốn đối ứng, cắt giảm chi tiêu công, tăng tỷ trọng tiết kiệm. Như vậy nguồn vốn ODA sẽ có tác dụng rất lớn trong khuyến khích đầu tư phát triển.
Thứ hai, ODA là nguồn bổ sung ngoại tệ cho đất nước và bù đắp cán cân
thanh toán. Hiện nay ở một số nước ASEAN tỷ lệ tiết kiệm nội địa khá cao, chiếm khoảng 30-40% GDP nhưng vẫn xảy ra hiện tượng thâm hụt cán cân vãng lai. Trong điều kiện của một nước không có khả năng tự do chuyển đổi tiền tệ thì một dự án đầu tư bằng 100% vốn trong nước, nếu có nhu cầu nhập khẩu thiết bị sẽ không khả thi do nguồn ngoại tệ không đáp ứng. Như vậy thì số tiền tiết kiệm nội địa sẽ không được chuyển thành đầu tư. Hiện nay Việt Nam vừa thiếu hụt cán cân tiết kiệm và đầu tư, vừa thiếu hụt cán cân vãng lai nên việc huy động được vốn ODA trong giai đoạn này sẽ phát huy được đồng thời hai tác dụng trên.
Thứ ba, ODA trợ giúp phát triển nguồn nhân lực, nâng cao trình độ quản
lý và khoa học công nghệ. Trong quá trình sử dụng nguồn vốn ODA để đầu tư phát triển kinh tế, xã hội, đội ngũ cán bộ tham gia quản lý, thực hiện dự án được đào tạo nâng cao kiến thức, kỹ năng và trình độ quản lý. Họ được làm quen và ứng dụng những quy trình, quy định, những thông lệ quốc tế về tài chính, đấu
thầu, mua sắm, quản lý dự án. Những người hưởng lợi cũng được tập huấn về kỹ thuật và sẽ áp dụng các kiến thức đó vào thực tế sản xuất. Nó có hiệu ứng lan tỏa đến các đối tượng khác, góp phần cải thiện trình độ quản lý, chuyên môn, nghiệp vụ của nguồn nhận lực của nước nhận tài trợ. Đây chính là lợi ích lâu dài, căn bản của quốc gia nhận tài trợ. Mặt khác, khi tiếp nhận ODA thông qua các chương trình, dự án, các cán bộ dự án được tiếp cận, am hiểu quy trình công nghệ tiên tiến, hiện đại trong các lĩnh vực về công nghệ sinh học, công nghệ gen, công nghệ chế biến và bảo quản tiên tiến. Có một số công nghệ này được chuyển giao và áp dụng trong các dự án, lan tỏa đến các vùng khác, làm cho trình độ khoa học kỹ thuật và công nghệ của nước nhận ODA tiến kịp các nước tiên tiến.
Thứ tư, ODA giúp cải thiện thể chế và chính sách kinh tế ở các nước tiếp
nhận, từ đó thúc đẩy tăng trưởng, xóa đói giảm nghèo và giảm thiểu bất công bằng xã hội. Để được nhận ODA cũng như trong quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA thì các nước nhận phải tuân thủ các chính sách, lĩnh vực ưu tiên, cơ chế quản lý, kiểm tra của nhà tài trợ. Chính quyền nước nhận tài trợ và ban quản lý dự án phải giải trình rõ ràng, minh bạch về quản lý và sử dụng ODA. Tất cả các điều này tạo nên áp lực phải cải thiện các chính sách và thể chế không phù hợp, bất cập hiện hành của nước nhận tài trợ. Điều này không chỉ phù hợp với xu hướng của thế giới nhằm thu hút đầu tư nước ngoài mà còn tác động tích cực đối với đổi mới chính sách, thể chế quản lý kinh tế, xã hội của nước tiếp nhận ODA.
Thứ năm, khi nhận vốn ODA mà thực chất là khoản vay nợ, cho dù tỷ trọng phần vay nợ nợ là 65% hay 75% tùy theo có điều kiện ràng buộc hay không có điều kiện ràng buộc, thì đây vẫn là khoản vay. Tuy khoản vay này có lãi suất thấp hơn vay nội địa nhưng số tiền của khoản vay thường là rất lớn, thời gian trả nợ dài nhưng đã vay là phải trả. Đây cũng là một vấn đề mà quốc gia nhận tài trợ phải chú ý và phải hiểu rằng đây không phải là “món trời cho” mà là
món vay mà ngày mai phải trả, không thể áp dụng cơ chế “xin – cho”, không thể sử dụng lãng phí mà phải quản lý và sử dụng hiệu quả. Do vậy, nếu nhận thức đúng đắn vấn đề này thì ODA sẽ là một nguồn vốn không nhỏ được đầu tư và quản lý hiệu quả.
3.1.3.2. Mặt trái của vốn ODA
ODA là khoản hỗ trợ đóng góp tích cực vào sự phát triển của nước nghèo. Tuy nhiên, nếu cả phía tài trợ và bên tiếp nhận không vì mục tiêu trong sáng, lành mạnh, bên tiếp nhận không có biện pháp quản lý và sử dụng hợp lý, chặt chẽ thì ODA có thể gây ra một số mặt tiêu cực sau:
Trước hết, vốn ODA trong một số trường hợp đi liền với một số yếu tố chính trị hơn là yếu tố hiệu quả kinh tế. Hầu hết các nước phát triển sử dụng ODA như một công cụ chính trị, xác định vị trí và ảnh hưởng của mình tại các nước và các khu vực tiếp nhận ODA. Mỹ thường dùng ODA làm công cụ để thực hiện ý đồ “ảnh hưởng chính trị trong thời gian ngắn”, một mặt dùng viện trợ kinh tế để bày tỏ thiện chí, tiến đến gần gũi, thân thiết về chính trị, mặt khác tiếp cận với các quan chức cấp cao của các nước đang phát triển để mở đường cho hoạt động ngoại giao trong tương lai. Mỹ lái các nước nhận tài trợ chấp nhận một đường lối nào đó của mình trong ngoại giao và tác động, can thiệp vào sự phát triển chính trị của các nước đang phát triển. Nhật Bản cũng sử dụng ODA như một công cụ ngoại giao lợi hại. Nhờ tăng cường viện trợ cho các nước đang phát triển, Nhật đã tranh thủ sự ủng hộ của các nước này để trở thành thành viên của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc. Nhật muốn quốc tế hóa đồng tiền của mình bằng cách hình thành số nợ tính bằng đồng Yên và gắn với các dự án buộc phải có sự tham gia của các công ty Nhật.
Bên cạnh đó, ODA vay làm tăng nợ quốc gia. Theo đồng hồ nợ công toàn cầu (Global Debt Clock), tính đến 11/10/2015 nợ công của Việt Nam đã đạt xấp xỉ 92,6 tỷ USD. Theo dự báo trong khoảng 10 năm tới Việt Nam sẽ phải trả các khoản nợ mà ước tính mỗi năm phải trả từ 10-14% kim ngạch xuất khẩu. Khi
đó, tốc độ tăng trưởng kinh tế có thể bị chậm lại. Nếu nước tiếp nhận ODA quản lý chặt chẽ và đầu tư hợp lý nguồn vốn này thì lợi ích thi được sẽ bù đắp cho khoản trả nợ sau này. Nếu không quản lý chặt chẽ thì nguồn vốn này có thể bị lợi dụng, phát sinh thêm các hiện tượng tham nhũng, lãng phí, cơ chế “xin – cho” dự án.
Điểm quan trọng nữa cần hết sức lưu tâm, ODA là khoản vay phải trả và gắn với những ràng buộc của bên cho vay. Mỗi bên cho vay đều có các chính sách riêng của mình và các quy định ràng buộc khác nhau đối với bên nhận tài trợ. Nếu nước tiếp nhận không khéo đàm phán thương lượng để hạn chế bớt những ràng buộc thì có thể bị rơi vào tình trạng lệ thuộc vào công nghệ, hàng hóa, dịch vụ của bên cung cấp ODA. Hầu hết các nhà tài trợ đều gắn việc cung cấp ODA với việc sử dụng công nghệ, hàng hóa và dịch vụ của họ. Chẳng hạn, Bỉ, Đức và Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ mua công nghệ, hàng hóa và dịch vụ của nước họ; Canada thì yêu cầu này lên tới 65%.
Hơn nữa, các thủ tục để sử dụng ODA thường rất phức tạp và mất nhiều thời gian. Vì vậy, nước tiếp nhận ODA thường phải thay đổi, điều chỉnh nhiều lần thì dự án ODA mới được nhà tài trợ chấp nhận thẩm định. Ngoài ra, các chi phí như quản lý dự án, thuê tư vấn quốc tế, giải phóng mặt bằng của các dự án ODA cũng có yêu cầu cao hơn so với các dự án cùng loại sử dụng vốn trong nước vì nhà tài trợ can thiệp trực tiếp vào các quy trình này.
3.2. Quản lý vốn ODA tại Việt Nam 3.2.1. Khung chính sách và cơ cấu tổ chức
Từ năm 1993 đến nay, Chính phủ đã ban hành 3 nghị định về quản lý và sử dụng ODA, đó là Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 4/5/2001, Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 7/11/2006 và Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013. Trong tình hình nguồn vốn ODA mà Việt Nam nhận được ngày một tăng cũng như số lượng nhà tài trợ ngày một đa dạng, mỗi nhà tài trợ lại có những định hướng, mục đích và quy định tài trợ khác nhau, sự ra đời của các
nghị định trên đã giúp cho công tác quản lý nhà nước về ODA được thống nhất. Đồng thời, các nghị định trên cũng thể hiện sự điều hành chiến lược và định hướng thu hút và sử dụng ODA phù hợp với từng thời kỳ, trong đó có việc xác định các lĩnh vực ưu tiên cho nguồn vốn ODA. Cụ thể, tại Nghị định 17/2001/NĐ-CP đã xác định các lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA không hoàn lại và ODA vay ưu đãi như sau:
Bảy lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA không hoàn lại: - Xoá đói giảm nghèo;
-Y tế, dân số và phát triển;
-Giáo dục, phát triển nguồn nhân lực; -Các vấn đề xã hội;
-Bảo vệ môi trường, bảo vệ và phát triển các nguồn tài nguyên thiên nhiên; nghiên cứu khoa học và công nghệ, nâng cao năng lực nghiên cứu và triển khai;
-Nghiên cứu chuẩn bị các chương trình, dự án phát triển;
-Cải cách hành chính, tư pháp, tăng cường năng lực của cơ quan quản lý Nhà nước ở Trung ương, địa phương và phát triển thể chế.
Sáu lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA vay ưu đãi:
-Xoá đói giảm nghèo, nông nghiệp và phát triển nông thôn; - Giao thông vận tải, thông tin liên lạc;
- Năng lượng;
- Cơ sở hạ tầng xã hội;
- Hỗ trợ một số lĩnh vực sản xuất nhằm giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội;
- Hỗ trợ cán cân thanh toán.
Tại Nghị định 131/2006/NĐ-CP xác định 5 lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA, bao gồm:
- Xây dựng hạ tầng kinh tế đồng bộ theo hướng hiện đại.
- Xây dựng kết cấu hạ tầng xã hội (y tế, giáo dục đào tạo, dân số và phát triển và một số lĩnh vực khác).
- Bảo vệ môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên.
- Tăng cường năng lực thể chế và phát triển nguồn nhân lực; chuyển giao công nghệ, nâng cao năng lực nghiên cứu và triển khai.
Và gần đây nhất, Nghị định 38/2013/NĐ-CP xác định 8 lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA vay ưu đãi là:
- Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế đồng bộ, quy mô lớn và hiện đại;
- Phát triển kết cấu hạ tầng xã hội;
- Phát triển khoa học công nghệ cao, công nghệ nguồn; - Phát triển nông nghiệp và nông thôn;
- Tăng cường năng lực thể chế và cải cách hành chính; - Bảo vệ môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên;
- Hỗ trợ thúc đẩy thương mại, đầu tư, tài chính, ngân hàng, du lịch và một số lĩnh vực sản xuất, kinh doanh nhằm tăng cường năng lực cạnh tranh của nền kinh tế;
- Hỗ trợ thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia.
Như vậy, qua các thời kỳ ta thấy việc ưu tiên sử dụng ODA đều dành cho những lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế như xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển nông nghiệp nông thôn, bảo vệ môi trường và tăng cường năng lực thể chế. Đặc biệt, tại nghị định 38/2013/NĐ-CP đã cho phép khu vực tư nhân tiếp cận nguồn vốn ODA thông qua việc vay vốn từ hệ thống các tổ chức tài chính, tín dụng trong nước hoặc tham gia thực hiện các chương trình, dự án được tài trợ bằng nguồn vốn ODA.
Cũng trong thời gian trên, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 2 đề án nhằm định hướng thu hút, quản lý và sử dụng ODA cho thời kỳ 2006-2010 và
thời kỳ 2011-2015. Các đề án đã khẳng định vai trò của nguồn vốn ODA trong công cuộc xây dựng đất nước và phát triển kinh tế. Đồng thời, các đề án cũng đã đưa ra các nhóm giải pháp quản lý vĩ mô về ODA, bao gồm: nhóm giải pháp thể chế và chính sách, nhóm giải pháp tổ chức, nhóm giải pháp tăng cường năng lực thu hút và sử dụng ODA, nhóm giải pháp về công khai minh bạch, nhóm giải pháp về thông tin, tuyên truyền, nhóm giải pháp về tăng cường quan hệ đối tác với các nhà tài trợ.
Bảng 3.1: Cơ cấu vốn ODA ký kết theo lĩnh vực trong giai đoạn 2001-2010
Ngành, lĩnh vực
ODA ký kết 2001 – 2005
ODA ký kết 2006 – 2010 Cơ cấu ODA Tổng ODA
(Tỷ USD)
Cơ cấu ODA
Tổng ODA (Tỷ USD)
1. Nông nghiệp, thủy lợi, lâm nghiệp và thủy sản kết hợp phát triển nông nghiệp và nông thôn, xóa đói, giảm