CHƢƠNG 1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
4.2.2. Quy trình quản lý vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông
thôn
Ở cấp quốc gia, Chính phủ đã ban hành Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 về quản lý và sử dụng ODA. Tuy nhiên, hiện nay Bộ NN&PTNT chưa ban hành thông tư hướng dẫn quản lý ODA tại Bộ theo Nghị định 38/2013/NĐ-CP. Do vậy, quản lý ODA tại Bộ NN&PTNT dựa trên các quy định tại Nghị định 38/2013/NĐ-CP và một số nội dung của Thông tư 49/2009/TT-BNNPTNT ngày 4/8/2009. Quy trình quản lý ODA tại Bộ NN&PTNT được tóm tắt theo các bước sau:
Bƣớc 1: Vận động tài trợ
Bộ NN&PTNT xác định 5 lĩnh vực ưu tiên vận động vốn ODA, bao gồm:
- Phát triển hạ tầng nông thôn (nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản và thủy lợi) kết hợp xóa đói giảm nghèo;
- Phòng chống và giảm nhẹ hậu quả thiên tai, dịch bệnh và thích ứng với biến đổi khí hậu toàn cầu;
- An ninh lương thực và vệ sinh an toàn thực phẩm;
- Tăng cường năng lực, chể chế, quản lý, kỹ thuật và phát triển nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ, nâng cao năng lực nghiên cứu và triển khai;
- Một số lĩnh vực khác trên cơ sở chiến lược, quy hoạch phát triển ngành, các quy định của Chính phủ và của Bộ.
Căn cứ Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo (CPRGS), Chiến lược quốc gia vay và trả nợ nước ngoài và Chương trình quản lý nợ trung hạn của quốc gia, Chiến lược, chương trình hợp tác phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ và quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia và của ngành (ngắn
hạn, trung hạn, dài hạn), Bộ NN&PTNT lập danh mục chương trình, dự án cần thu hút, vận động sử dụng vốn ODA của Bộ hàng năm.
Vụ Hợp tác quốc tế (HTQT) chủ trì, phối hợp với các cơ quan đơn vị và nhà tài trợ tổ chức vận động tài trợ (chuẩn bị về nội dung, hình thức và kinh phí).
Bƣớc 2: Xây dựng và phê duyệt danh mục chƣơng trình, dự án
Vụ HTQT chủ trì phối hợp với các đơn vị liên quan rà soát, tập hợp các đề xuất của các đơn vị thuộc Bộ, phối hợp với nhà tài trợ xây dựng đề cương chi tiết (PDO) cho từng chương trình, dự án nằm trong danh mục. PDO gồm các nội dung cơ bản là: tên chương trình, dự án và nhà tài trợ; chủ đầu tư; mục tiêu dài hạn, các mục tiêu ngắn hạn và các kết quả dự kiến chủ yếu; vị trí, vai trò và đóng góp vào quy hoạch, kế hoạch phát triển của ngành; địa điểm thực hiện; thời gian thực hiện; các hoạt động, kết quả đầu ra; nội dung trao đổi với nhà tài trợ về những cam kết, điều kiện đối với khoản viện trợ, nghĩa vụ của bên tiếp nhận; nguồn và cơ chế tài chính trong nước của chương trình, dự án; dự kiến kế hoạch tổng thể và kế hoạch thực hiện năm đầu tiên, kế hoạch theo dõi và giám sát; năng lực tổ chức thực hiện, quản lý, tính bền vững, phân tích rủi ro, tác động và cách khắc phục (nếu có).
Bộ NN&PTNT thành lập Tổ chuẩn bị dự án, bao gồm thành viên của cơ quan, đơn vị được giao chuẩn bị dự án. Tổ chuẩn bị dự án có nhiệm vụ tham mưu giúp Bộ xây dựng PDO. Dự thảo PDO được gửi xin ý kiến các Bộ, ngành có liên quan và các Cục/Vụ chuyên môn thuộc Bộ NN&PTNT. Sau khi nhận được ý kiến góp ý của các đơn vị, PDO được chỉnh sửa và được Bộ trưởng thông qua. Sau đó, Bộ NN&PTNT gửi PDO cho Bộ KH&ĐT đề nghị trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.
Bƣớc 3: Xây dựng văn kiện chƣơng trình, dự án
Sau khi PDO được phê duyệt, Bộ NN&PTNT quyết định chủ dự án trong giai đoạn chuẩn bị và phân bổ kinh phí để xây dựng văn kiện chương trình, dự án (Báo cáo khả thi – FS). Chủ dự án trong giai đoạn chuẩn bị có trách nhiệm xây dựng FS tuân thủ các quy định về quản lý và sử dụng ODA, các quy định về quản lý đầu tư và xây dựng của Chính phủ, đồng thời nội dung phải bám sát PDO đã được phê duyệt.
Bƣớc 4: Thẩm định và phê duyệt văn kiện chƣơng trình, dự án
Nội dung thẩm định văn kiện chương trình, dự án ODA bao gồm thẩm định phướng án tài chính của chương trình, dự án và năng lực tài chính của chủ dự án.
Trong công tác thẩm định và phê duyệt văn kiện chương trình, dự án có sự phân cấp như sau:
- Đối với chương trình, dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ: Vụ HTQT chỉ trì, trình cơ quan đầu mối thẩm định của Chính phủ (Văn phòng Chính phủ). Sau khi có kết quả thẩm định, Bộ NN&PTNT trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt văn kiện chương trình, dự án.
- Đối với chương trình, dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ trưởng cơ quan chủ quản (Bộ trưởng Bộ NN&PTNT): Vụ HTQT chủ trì, phối hợp với Vụ Kế hoạch và Vụ Tài chính tổ chức thẩm định, các cơ quan, đơn vị khác thực hiện thẩm định theo phân công của Bộ. Sau khi có kết quả thẩm định, Vụ HTQT trình Bộ trưởng phê duyệt văn kiện chương trình, dự án.
Bƣớc 5: Đàm phán, ký kết điều ƣớc, thỏa thuận quốc tế về ODA
Thủ tướng Chính phủ quyết định cho tiến hành đàm phán và quyết định phê duyệt điều ước, thỏa thuận quốc tế về ODA. Đối với chương trình, dự án mà chủ trì đoàn đàm phán là cơ quan khác ngoài Bộ thì Vụ HTQT phối hợp
với chủ dự án chuẩn bị nội dung văn kiện có liên quan đến ngành nhằm hỗ trợ đoàn đàm phán. Đối với các chương trình, dự án thuộc thẩm quyền ký kết của Bộ NN&PTNT thì Vụ HTQT trình Bộ thành thành lập đoàn đàm phán và chuẩn bị các văn bản, tài liệu liên quan. Sau khi đàm phán kết thúc, trưởng đoàn đàm phán báo cáo cơ quan có thẩm quyền phê duyệt kết quả đàm phán, nội dung các văn bản đã thỏa thuận và ký kết điều ước, thỏa thuận ODA với nhà tài trợ.
Bƣớc 6: Quản lý thực hiện chƣơng trình, dự án
Sau khi chương trình, dự án được ký kết và phê duyệt, Vụ Tổ chức cán bộ (Vụ TCCB) trình Bộ trưởng thành lập Ban chỉ đạo chương trình, dự án ODA, bao gồm đại diện của các cơ quan thuộc Bộ, UBND các tỉnh tham gia dự án, và chủ chương trình, dự án. Đồng thời, Vụ TCCB cũng trình Bộ trưởng quyết định giao chương trình, dự án cho chủ dự án và cử giám đốc dự án. Chủ dự án ra quyết định thành lập ban quản lý dự án trung ương và ban hành quy chế hoạt động và quản lý cho chương trình, dự án cụ thể.
Trong quá trình thực hiện dự án, chủ dự án chịu trách nhiệm quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA đầu tư cho từng công trình, hạng mục của dự án; lập và trình cơ quan chủ quản (Bộ NN&PTNT) phê duyệt kế hoạch tổng thể, kế hoạch hàng năm để làm cơ sở phê duyệt quyết định phần bổ vốn cho chương trình, dự án. Trong hoạt động này, cơ quan chủ quản (Bộ NN&PTNT) có các cơ quan chuyên môn hỗ trợ công tác thẩm định, thẩm tra đối với các đề xuất của chủ dự án, bao gồm: Vụ Tài chính, Vụ Khoa học, Công nghệ và Môi trường, Vụ Pháp chế, Cục Quản lý xây dựng công trình, Thanh tra Bộ.
Bƣớc 7: Theo dõi, giám sát và đánh giá chƣơng trình, dự án
Vụ HTQT là cơ quan chủ trì, phối hợp với nhà tài trợ và các cơ quan liên quan tổ chức theo dõi, giám sát và đánh giá các chương trình, dự án.
Chủ dự án phải định kỳ hoặc đột xuất báo cáo tình hình thực hiện chương trình, dự án và gửi các báo cáo cho Vụ HTQT để tổng hợp. Thời hạn báo cáo định kỳ là theo quý, 6 tháng, hàng năm, giữa kỳ và kết thúc chương trình, dự án.
Các bước thực hiện quản lý chương trình, dự án ODA nêu trên về cơ bản là tương đồng với khái niệm về chu kỳ dự án của các tổ chức quốc tế. Theo Ngân hàng Thế giới, chu kỳ dự án là các thời kỳ và giai đoạn mà một dự án đầu tư phải trải qua, bắt đầu từ hình thành ý tưởng về đầu tư cho đến kết thúc đầu tư. Chu kỳ dự án bao gồm 6 giai đoạn là: (i) Xác định dự án; (ii) Tiền thẩm định; (iii) Thẩm định; (iv) Đàm phán và họp Ban giám đốc; (v) Thực hiện và giám sát; (vi) Báo cáo hoàn thành thực hiện.
4.3.Tình hình quản lý vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 4.3.1. Kết quả vận động vốn ODA trong các chƣơng trình, dự án
Trong thời gian qua, Bộ NN&PTNT đã chủ động và tích cực tham gia các hoạt động vận động và thu hút nguồn vốn ODA như tham với tư cách là một thành viên tích cực tại Hội nghị thường niên Nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam (Hội nghị CG) và Diễn đàn các đối tác phát triển Việt Nam (VDPF). Bên cạnh đó, hàng năm Bộ NN&PTNT tổ chức các Diễn đàn đối tác phát triển cho ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn. Để tạo môi trường thuận lợi cho đối thoại giữa Bộ NN&PTNT với các nhà tài trợ về chiến lược, chính sách phát triển nông nghiệp và nông thôn, điều phối nguồn hỗ trợ nước ngoài, Bộ đã thành lập và duy trì hoạt động của Nhóm hỗ trợ quốc tế cho ngành nông nghiệp Việt Nam (ISG). Trong thời gian qua, ISG đã phát huy tốt vai trò tập hợp và điều phối các hoạt động tài trợ, đối thoại chính sách và chia sẻ thông tin nhằm tối đa hóa hiệu quả hỗ trợ cho ngành.
Các hoạt động vận động ODA nêu trên của Bộ NN&PTNT đã có tác dụng tích cực, làm cho các nhà tài trợ hiểu biết hơn về chủ trương, chính sách
phát triển nông nghiệp và nông thôn, xóa đói giảm nghèo. Nhờ vậy, sự tin tưởng giữa Bộ NN&PTNT và các đối tác không ngừng được củng cố và tăng cường, tạo cơ sở vững chắc cho mối quan hệ hợp tác phát triển hiệu quả giữa Bộ và các nhà tài trợ.
Bảng 4.2: Tổng vốn ODA cam kết giai đoạn 2009-2013
Năm Số lƣợng chƣơng trình, dự án Loại hình ODA Giá trị (triệu USD) Vay Không hoàn
lại 2009 14 6 8 0,3 2010 29 5 24 366,1 2011 19 4 15 350,6 2012 28 8 20 178,3 2013 11 2 9 453,9 Tổng 101 25 76 1.349,3
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ số liệu của Bộ NN&PTNT, 2014)
Qua bảng 4.2 ta thấy trong giai đoạn 2009-2013, Bộ NN&PTNT đã được các nhà tài trợ cung cấp vốn ODA cho 101 chương trình, dự án với tổng giá trị ODA là khoảng 1,35 tỷ USD. Trong số các chương trình, dự án đã nêu có 25 dự án vốn vay và 76 dự án vốn không hoàn lại. Số lượng dự án và lượng vốn ODA qua các năm là rất khác nhau. Cụ thể, năm 2009 chỉ có 14 chương trình, dự án được phê duyệt với tổng vốn ODA là khoảng 0,3 triệu USD; năm 2013 chỉ có 11 dự án được phê duyệt nhưng tổng vốn ODA huy động lại lên tới khoảng 453,9 triệu USD. Thông tin chi tiết về các chương trình, dự án được trình bày tại Phụ lục 1.
Qua biểu đồ 4.2 ta thấy tổng vốn ODA cam kết giai đoạn 2009-2013 là 1,35 tỷ USD, tương đương 26.986 tỷ đồng, nguồn vốn ODA này chiếm khoảng 5% tổng vốn đầu tư cho nông nghiệp, nông thôn giai đoạn 2009-2013.
Biểu đồ 4.2: Cơ cấu vốn ODA trong tổng vốn đầu tƣ cho nông nghiệp, nông thôn giai đoạn 2009-2013
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả, 2014)
Từ trước năm 2013, Bộ NN&PTNT chưa ban hành văn bản nào có tính chất quy hoạch, định hướng về huy động và quản lý, sử dụng ODA cho toàn ngành. Do vậy, kết quả huy động ODA giai đoạn 2009-2013 nêu trên cũng chưa thật sự phán ánh đúng nhu cầu vốn ODA của ngành nói chung và của Bộ NN&PTNT nói riêng. Trong một số trường hợp, việc thu hút vốn ODA vào lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn cũng chưa thực sự xuất phát từ nhu cầu thực tế mà còn bị động và phụ thuộc vào nhà tài trợ trong quá trình hình thành dự án ODA.
26,986 , 5%
520,491 , 95%
Bảng 4.3: Quy mô các chƣơng trình, dự án ODA giai đoạn 2009-2013 STT Quy mô (triệu USD) Số dự án Tổng vốn (USD) Tỷ lệ % Dự án Vốn 1 DA < 1 60 13,4 59 1 2 1 ≤ DA< 5 24 57,4 24 4 3 5 ≤ DA < 10 5 33,3 5 2 4 10 ≤ DA < 30 2 33,6 2 2 5 30 ≤ DA < 50 1 30,0 1 2 6 50 ≤ DA < 70 0 0 0 0 7 70 ≤ DA < 100 3 253 3 19 8 100 ≤ DA 6 928,6 6 69 Tổng 101 1.349,3 100 100
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ số liệu của Bộ NN&PTNT, 2014)
Qua bảng 4.3 ta thấy quy mô các chương trình, dự án là rất khác nhau. Phần lớn các chương trình, dự án có quy mô dưới 1 triệu USD (60 chương trình, dự án, chiếm 59% tổng dự án nhưng chỉ đóng góp 1% tổng vốn). Đây chủ yếu là các chương trình, dự án hỗ trợ kỹ thuật hoặc dự án chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật. Số chương trình dự án có quy mô từ 1-5 triệu USD là 24, chiếm 24% tổng dự án và 4,2% tổng vốn. Ở mức quy mô từ 5-10 triệu USD, 10-30 triệu USD, 30-50 triệu USD và 50-70 triệu USD, số chương trình, dự án không nhiều và tỷ lệ vốn cũng khá thấp. Tuy nhiên, vốn đầu tư lại tập trung chủ yếu ở các chương trình, dự án có quy mô từ 70 triệu USD trở lên. Cụ thể, ở quy mô 70-100 triệu USD có 3 dự án với tổng lượng vốn ODA là 253 triệu USD, chiếm 19% tổng vốn ODA. Và đặc biệt, 6 dự án có quy mô trên 100 triệu USD với tổng vốn ODA là 928,6 triệu USD, chiếm 69% tổng vốn ODA. Như vậy, nguồn vốn ODA do Bộ NN&PTNT quản lý được phân bổ thực hiện thành các chương trình, dự án có quy mô rất lớn, lên đến hàng
trăm triệu USD. Việc thiết kế các chương trình, dự án có quy mô lớn như vậy có ưu điểm là tiếp kiệm được thời gian và vốn để chuẩn bị và thiết kế dự án, bởi khi xây dựng bất cứ một chương trình, dự án nào cũng phải tuân thủ đầy đủ các bước theo quy định mà không tính đến tổng vốn đầu tư. Tuy nhiên, trong giai đoạn quản lý và thực hiện các dự án có quy mô lớn như vậy sẽ gặp nhiều khó khăn hơn so với các dự án có quy mô nhỏ vì các dự án lớn thường có sự tham gia của nhiều đơn vị, địa bàn thường trải rộng ở nhiều tỉnh, thậm chí rải rác ở cả 3 miền.
Bảng 4.4: Danh sách các dự án có tổng vốn ODA trên 100 triệu USD
STT Tên dự án Nhà tài trợ Chủ chƣơng trình/dự án Tổng vốn ODA (triệu USD) 1
Cơ sở hạ tầng nông thôn các tỉnh miền núi phía Bắc (pha 2)
ADB CPO Nông nghiệp 108 2 Nguồn lợi ven biển vì sự
phát triển bền vững WB
CPO
Nông nghiệp 100 3 Nâng cấp hệ thống thủy
lợi Bắc Nghệ An JICA CPO Thủy lợi 232 4
Quản lý thủy lợi phục vụ phát triển nông thôn vùng đồng bằng sông Cửu Long
WB CPO Thủy lợi 160
5
Tăng cường quản lý thủy lợi và cải tạo các hệ thống thủy nông
ADB CPO Thủy lợi 128,6
6
Chương trình nước sạch và vệ sinh nông thôn tại 8 tỉnh đồng bằng sông Hồng WB Trung tâm Quốc gia Nước sạch & Vệ sinh môi trường 200 Tổng 928,6
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ số liệu của Bộ NN&PTNT, 2014)
Qua bảng 4.4 ta thấy trong giai đoạn 2009-2013, Bộ NN&PTNT thực hiện 6 dự án có quy mô rất lớn lên tới hàng trăm triệu USD, tổng vốn của 6
dự án này là 928,6 triệu USD, chiếm khoảng 69% tổng vốn ODA do Bộ quản lý trong giai đoạn này. Các dự án có quy mô lớn thường được các ngân hàng lớn và tổ chức uy tín trên thế giới cung cấp vốn, chẳng hạn như WB, ADB và JICA, và thường tập trung vào các tiểu ngành thủy lợi, nông nghiệp và phát triển nông thôn.