Ngành, lĩnh vực
ODA ký kết 2001 – 2005
ODA ký kết 2006 – 2010 Cơ cấu ODA Tổng ODA
(Tỷ USD)
Cơ cấu ODA
Tổng ODA (Tỷ USD)
1. Nông nghiệp, thủy lợi, lâm nghiệp và thủy sản kết hợp phát triển nông nghiệp và nông thôn, xóa đói, giảm nghèo
16% 1,818 16,21% 3,34
2. Năng lượng và công
nghiệp 16% 1,802 18,97% 3,91
3. Giao thông, bưu chính viễn thông, cấp thoát nước và đô thị
34% 3,801 36,78% 7,58
4. Y tế, giáo dục và đào tạo, môi trường, khoa học công nghệ và các ngành khác (bao gồm xây dựng thể chế, tăng cường năng lực…) 34% 3,785 28,04% 5,78 Tổng 100% 11,206 100% 20,61 (Nguồn: Chính phủ, 2012)
Qua bảng 3.1 ta thấy tổng vốn ODA ký kết thời kỳ 2001-2005 là khoảng 11,2 tỷ USD, tổng vốn ODA ký kết thời kỳ 2006-2010 là 20,61 tỷ USD, gấp 1,84 lần so với thời kỳ trước. Cơ cấu đầu tư ODA theo ngành nghề và lĩnh vực cũng có một số sự thay đổi nhỏ. Ngành nông nghiệp, phát triển nông thôn và xóa đói giảm nghèo có tỷ lệ tiếp nhận vốn ODA hầu như không đổi, khoảng 16%. Lĩnh vực năng lượng, công nghiệp và lĩnh vực giao thông, bưu chính viễn thông, cấp thoát nước đô thị nhận được tỷ lệ đầu tư cao hơn thời kỳ trước khoảng 2%. Lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo, khoa học công nghệ có tỷ lệ tiếp nhận vốn ODA giảm khoảng 6% so với thời kỳ trước.
Thành lập Ban chỉ đạo quốc gia về ODA: Nhận thức rõ về tầm quan
trọng của nguồn vốn ODA và hoàn thiện cơ sở pháp lý về vận động ODA, Thủ trướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 216/QĐ-TTg ngày 23/1/2013 thành lập Ban chỉ đạo quốc gia về ODA và vốn vay ưu đãi. Quyết định này đã nâng cấp Tổ công tác ODA của Chính phủ trước đây thành một ban chỉ đạo quốc gia gồm 14 thành viên Chính phủ do Phó Thủ tướng làm trưởng Ban. Theo đó, Ban Chỉ đạo quốc gia về ODA và vốn vay ưu đãi có nhiệm vụ nghiên cứu, đề xuất chủ trương, chính sách, định hướng thu hút, quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Đồng thời, Ban này giúp Thủ tướng chỉ đạo, phối hợp liên ngành trong việc giải quyết những vấn đề quan trọng, liên ngành trong quá trình chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi. Bên cạnh đó, Ban chỉ đạo quốc gia về ODA cũng giúp Thủ tướng đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các địa phương trong việc
thực hiện những vấn đề quan trọng, liên ngành trong công tác thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ.
Hội nghị Nhóm tƣ vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam (CG): Kể từ
năm 1993, khi chính thức nối lại việc nhận tài trợ của các Chính phủ và các tổ chức quốc tế, Việt Nam đã tổ chức 15 hội nghị CG và đến năm 2013, hoạt động này được chuyển thành Diễn đàn đối tác phát triển Việt Nam (VDPF). VDPF là một diễn đàn đối thoại chính sách cấp cao có tính thực chất hơn, hướng tới hành động và đối tượng bao phủ hơn. VDPF tạo điều kiện thảo luận chính sách giữa Chính phủ Việt Nam, các nhà tài trợ, khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội dân sự quốc tế và trong nước, các viện nghiên cứu trong nước và các đối tác phát triển khác nhằm tăng cường phát triển kinh tế - xã hội toàn diện và cải thiện đời sống cho mọi người Việt Nam. Chủ đề bao trùm của VDPF cho giai đoạn 2013 – 2015 là “Tạo quan hệ đối tác mới hướng tới tăng trưởng cạnh tranh, toàn diện và bền vững”. Diễn đàn này được tổ chức vào tháng 12 hàng năm và do Ban thư ký diễn đàn đặt tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư chuẩn bị, với các chủ đề được thống nhất từ trước, và do Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam đồng chủ tọa. Đối thoại chính sách cấp kỹ thuật diễn ra ít nhất hai tháng trước sự kiện chính. Kết quả thảo luận được đưa vào tài liệu của diễn đàn. Sau khi kết thúc mỗi diễn đàn VDPF các bên sẽ có thông báo về các hành động sẽ thực hiện trong thời gian tiếp theo.
Hiện nay, quan hệ hợp tác và phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ đang có những điều chỉnh nhất định về chính sách để phù hợp với bối cảnh Việt Nam khi trở thành quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp (LMIC), bao gồm sự thay đổi về chính sách viện trợ, cơ cấu nguồn vốn, và
phương thức hợp tác phát triển. Theo thông lệ viện trợ phát triển quốc tế, viện trợ ưu đãi thường chỉ dành cho các nước nghèo, kém phát triển. Do vậy, sự thay đổi chính sách viện trợ đối với Việt Nam sẽ theo hướng giảm về quy mô dự án cũng như mức độ ưu đãi. Cơ cấu viện trợ cũng được thay đổi theo hướng giảm nguồn vốn viện trợ không hoàn lại và các khoản vay ưu đãi, mở các kênh tín dụng với mức lãi suất thị trường, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ ngắn hơn. Phương thức hợp tác phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ cũng được chuyển đổi từ hình thức hợp tác giữa nhà tài trợ với Chính phủ sang quan hệ hợp tác giữa nhà tài trợ trực tiếp với các đơn vị như trường đại học, các viện nghiên cứu, các tổ chức xã hội. Một số nhà tài trợ có thể chấm dứt chương trình cung cấp viện trợ cho Việt Nam trong thời gian tới.
Cơ cấu bộ máy quản lý vốn ODA tại Việt Nam: Hiện nay ở Việt
Nam có 4 cấp tham gia vào quá trình quản lý nhà nước về ODA, bao gồm: (i) Chính phủ;
(ii) Các Bộ/ngành, gồm: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Văn phòng Chính phủ; trong đó Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối.
(iii) Các bộ chuyên ngành, UBND các địa phương; (iv) Các chủ dự án, Ban quản lý dự án.
Công tác quản lý nhà nước về ODA về cơ bản đã được tập trung vào một đầu mối, ở cấp trung ương là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ở cấp Bộ là Vụ Hợp tác Quốc tế hoặc Vụ Kế hoạch, ở cấp tỉnh là Sở Kế hoạch và Đầu tư. Ngoài ra, để quản lý ODA hiệu quả thì cần có sự tham gia từ phía các nhà tài
trợ. Để thực hiện quả lý dự án, các cơ quan quản lý thành lập các ban quản lý dự án để hỗ trợ trong công tác quản lý các chương trình, dự án cụ thể.
Quản lý trực tiếp Phối hợp làm việc Phối hợp quản lý
Hình 3.1: Cơ cấu bộ máy quản lý nhà nƣớc về vốn ODA tại Việt Nam
(Nguồn: Hà Thị Thu, 2014)
3.2.2. Các yếu tố ảnh hƣởng đến quản lý vốn ODA 3.2.2.1. Các yếu tố khách quan
Chính sách của nhà tài trợ: Mỗi nhà tài trợ có các chính sách và thủ tục
chủ yếu nằm tại các quy định về xây dựng nghiên cứu khả thi, thủ tục mua sắm và đấu thầu, giải ngân, giám sát đánh giá, báo cáo định kỳ. Các quy định này phần lớn là không tương đồng với các quy định của bên nhận viện trợ nên đã gây ra không ít khó khăn trong quá trình quản lý dự án. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nếu có sự khác biệt giữa các quy định của nhà tài trợ với quy định của Việt Nam thì thực hiện theo quy định của nhà tài trợ. Do đó, sự am hiểu chính sách của nhà tài trợ là một điều rất quan trọng đối với bên nhận tài trợ.
Môi trường cạnh tranh giữa các nước nhận tài trợ: Hiện nay, nguồn
ODA trên thế giới đang có xu hướng giảm trong khi nhu cầu ODA của các nước đang phát triển lại ngày càng tăng. Việt Nam đã trở thành nước có mức thu nhập trung bình thấp (LMIC) và sắp tới sẽ “tốt nghiệp” ODA, nghĩa là không còn nhận ODA ưu đãi nữa mà sẽ phải vay ODA kém ưu đãi hoặc theo lãi suất thương mại. Do đó, để thu hút ODA trong thời gian tới, Việt Nam phải tiếp tục nâng cao trình độ và nỗ lực hơn nữa trong công tác vận động, thu hút ODA từ các nhà tài trợ.
3.2.2.2. Các yếu tố chủ quan
Các nhà tài trợ thường đầu tư ODA vào những nước có tình hình chính trị ổn định và có khả năng sử dụng ODA hiệu quả. Do đó, tình hình kinh tế - chính trị cũng như năng lực của bên nhận tài trợ có ảnh hưởng không nhỏ đến khả năng thu hút nguồn ODA. Các yếu tố chủ quan ảnh hưởng đến quản lý ODA bao gồm:
Tình hình kinh tế - chính trị tại nước nhận tài trợ: bao gồm các yếu tố
như tốc độ tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, tình hình lạm phát, thất nghiệp, cơ chế quản lý và điều hành kinh tế của Chính phủ, sự ổn định chính trị. Chẳng hạn, theo Ngân hàng Thế giới các quốc gia có cơ chế quản lý tốt thì tài trợ 1% GDP có thể dẫn đến mức tăng trưởng bền vững tương đương 0,5% GDP. Do đó, sự ổn định về kinh tế và chính trị là yếu tố rất quan trọng ảnh hưởng đến khả năng thu hút và sử dụng nguồn ODA.
Quy trình quản lý của bên nhận: Ở mỗi nước nhận ODA đều có các quy định pháp luật về quản lý và sử dụng ODA của riêng mình, đảm bảo hài hòa giữa chính sách của nhà tài trợ và pháp luật trong nước. Nếu việc quản lý, giám sát các quy định này được thực hiện một cách công khai, minh bạch thì các chương trình, dự án ODA sẽ được triển khai thuận lợi, đúng tiến độ. Từ đó, công tác quản lý ODA sẽ trở nên hiệu quả hơn.
Năng lực của các ban quản lý dự án: Năng lực của các cán bộ tham gia
quản lý và thực hiện các chương trình, dự án ODA là một yếu tố quyết định ảnh hưởng đến chất lượng và tiến độ của các chương trình, dự án đó. Yêu cầu về phạm vi kiến thức và kỹ năng cần thiết đối với đội ngũ nhân lực này rất đa dạng, từ kiến thức chuyên môn về khoa học kỹ thuật, pháp luật, ngoại ngữ đến các kỹ năng đàm phán, giao tiếp. Ngoài ra, một trong những đòi hỏi đối với đội ngũ cán bộ quản lý chương trình, dự án ODA là phải trung thực, khách quan và có khả năng chịu được áp lực công việc.
Năng lực tài chính của bên tiếp nhận ODA: Đối với các chương trình,
dự án ODA, để tiếp nhận 1 USD vốn ODA thì quốc gia tiếp nhận phải có ít nhất 0,15 USD vốn đối ứng (bằng khoảng 15%). Ngoài ra, bên tiếp nhận cũng cần một lượng vốn nhất định để thực hiện công tác chuẩn bị chương trình, dự án. Do vậy, để tiếp nhận nguồn ODA hiệu quả thì bên tiếp nhận cũng phải biết tăng cường và phát huy năng lực tài chính tự có.
3.3. Quản lý vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn 3.3.1. Kinh nghiệm quản lý và sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực nông 3.3.1. Kinh nghiệm quản lý và sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn ở một số nƣớc trên thế giới
3.3.1.1. Những bài học từ thành công
Xác định lĩnh vực ưu tiên hợp lý: Thông thường căn cứ vào kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội dài hạn và ngắn hạn mà mỗi nước xác định những lĩnh vực ưu tiên đầu tư ODA. Tại Đài Loan, do xác định nông nghiệp là lĩnh vực ưu tiên hàng đầu nên thời kỳ 1951-1953, trong tổng số 267 triệu USD nhận viện trợ thì vùng lãnh thổ này đã chi đến 50% cho lĩnh vực nông nghiệp.
Trong nông nghiệp, nguồn vốn ODA này được tập trung đầu tư vào hạ tầng nông thôn, xây dựng hệ thống thủy lợi, phát triển lâm nghiệp và cải tạo đất; một phần không nhỏ khác được đầu tư cho các hộ nông dân mua máy móc, thiết bị nông nghiệp loại nhỏ nhằm tăng năng suất lương thực. Kết quả là Đài Loan đã có một nền nông nghiệp khá phát triển trong khu vực.
Tạo ra một khung chính sách và hệ thống luật khuyến khích thu hút
ODA vào phát triển nông nghiệp: Trong thời kỳ Hàn Quốc thực hiện tái thiết
nền kinh tế (1951-1962), Chính phủ Hàn Quốc đã dành 40% tổng vốn ODA để khôi phục cơ sở hạ tầng và dành 60% tập trung chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế tập trung cho phát triển nông nghiệp và nông thôn. Việc tập trung ODA vào phát triển nông nghiệp đã làm quốc gia này tự túc về lương thực, xây dựng cơ sở hạ tầng và hiện đại hóa nông nghiệp.
Thành lập một hệ thống quản lý, điều phối và thực hiện các chương
trình, dự án ODA trong nông nghiệp đủ mạnh từ trung ương đến địa phương:
Các cán bộ lãnh đạo chủ chốt được đào tạo, tập huấn nhằm tăng cường năng lực, chuyên môn và nắm vững các chính sách của chính phủ và nhà tài trợ. Tại Ấn Độ, chính phủ nước này thực hiện quy trình tuyển chọn rất khắt khe đối với các quan chức và nhân viên thực hiện các dự án ODA nông nghiệp, thực hiện nguyên tắc tài chính công khai, sử dụng hiệu quả và tinh thần liêm khiết để thực hiện dự án. Còn tại Thái Lan, các chương trình, dự án ODA nói chung và trong lĩnh vực nông nghiệp nói riêng được quản lý tập trung tại một cơ quan gọi là Tổng vụ Hợp tác Kinh tế và Kỹ thuật với sự quản lý chặt chẽ từ trung ương đến địa phương.
3.3.1.2. Những bài học từ thất bại
Không chú trọng đầu tư cho nông nghiệp và chưa quan tâm thu hút sự tham gia của người hưởng lợi vào quá trình chuẩn bị dự án: Ví dụ như ở Châu Phi, nguồn vốn ODA được đầu tư tập trung quá mức vào xây dựng các công xưởng, đô thị mà không quan tâm đến phát triển nông nghiệp và nông thôn dẫn đến sự đầu tư không cân đối, hiệu quả sử dụng vốn thấp, gây tổn hại
đến nền kinh tế. Kết quả là, mặc dù nguồn vốn ODA đổ vào các nước Châu Phi là rất lớn, lên đến 30-40% tổng vốn ODA của thế giới, nhưng tốc độ tăng trưởng ở các nước này vẫn liên tục giảm. Trong quá trình thiết kế dự án, chính phủ nhiều nước và nhà tài trợ do quá quan tâm đến mục tiêu số lượng dự án và khối lượng nguồn vốn mà quên mất người hưởng lợi. Ví dụ vào năm 1996 tại Nepan, một hệ thống thủy lợi được tài trợ với số vốn ODA rất lớn đã được thiết kế cho một vùng được cho là chưa có hệ thống tưới tiêu. Nhưng do tiến độ dự án bị chậm nên người ta mới phát hiện là trên thực tế đang có 85 hệ thống thủy lợi do nông dân quản lý đang hoạt động tốt trên địa bàn.
Chưa xác định đúng chiến lược sử dụng ODA trong nông nghiệp, sử
dụng ODA tràn lan dẫn tới hiệu quả sử dụng thấp: Xác định chiến lược sử
dụng ODA là yêu cầu đầu tiên của công tác quản lý ODA. Việc xác định đúng chiến lược sẽ làm giúp sử dụng ODA đúng mục đích và không dẫn đến gánh nặng nợ nần cho bên nhận tài trợ. Tuy nhiên, có một số quốc gia lại không quan tâm tới vấn đề này, khi nguồn viện trợ ngày càng tăng thì sử dụng lãng phí, đầu tư tràn lan, nhất là trong giai đoạn đầu khi nghĩa vụ trả nợ gốc chưa đến hạn. Ở Châu Mỹ La Tinh, điển hình là Brazil, bằng vốn vay nước ngoài, nước này đã tiến hành một chương trình xây dựng rất lớn bao gồm nhiều công trình thủy lợi với số vốn lớn, xây dựng tổ hợp nông – công nghiệp tại vùng Đông Bắc với số vốn khổng lồ là 620 triệu USD. Kết quả là Brazil đã trở thành một con nợ lớn của thế giới với số nợ là 108 tỷ USD vào năm 1986 và