Năm Số lƣợng chƣơng trình, dự án Loại hình ODA Giá trị (triệu USD) Vay Không hoàn
lại 2009 14 6 8 0,3 2010 29 5 24 366,1 2011 19 4 15 350,6 2012 28 8 20 178,3 2013 11 2 9 453,9 Tổng 101 25 76 1.349,3
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ số liệu của Bộ NN&PTNT, 2014)
Qua bảng 4.2 ta thấy trong giai đoạn 2009-2013, Bộ NN&PTNT đã được các nhà tài trợ cung cấp vốn ODA cho 101 chương trình, dự án với tổng giá trị ODA là khoảng 1,35 tỷ USD. Trong số các chương trình, dự án đã nêu có 25 dự án vốn vay và 76 dự án vốn không hoàn lại. Số lượng dự án và lượng vốn ODA qua các năm là rất khác nhau. Cụ thể, năm 2009 chỉ có 14 chương trình, dự án được phê duyệt với tổng vốn ODA là khoảng 0,3 triệu USD; năm 2013 chỉ có 11 dự án được phê duyệt nhưng tổng vốn ODA huy động lại lên tới khoảng 453,9 triệu USD. Thông tin chi tiết về các chương trình, dự án được trình bày tại Phụ lục 1.
Qua biểu đồ 4.2 ta thấy tổng vốn ODA cam kết giai đoạn 2009-2013 là 1,35 tỷ USD, tương đương 26.986 tỷ đồng, nguồn vốn ODA này chiếm khoảng 5% tổng vốn đầu tư cho nông nghiệp, nông thôn giai đoạn 2009-2013.
Biểu đồ 4.2: Cơ cấu vốn ODA trong tổng vốn đầu tƣ cho nông nghiệp, nông thôn giai đoạn 2009-2013
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả, 2014)
Từ trước năm 2013, Bộ NN&PTNT chưa ban hành văn bản nào có tính chất quy hoạch, định hướng về huy động và quản lý, sử dụng ODA cho toàn ngành. Do vậy, kết quả huy động ODA giai đoạn 2009-2013 nêu trên cũng chưa thật sự phán ánh đúng nhu cầu vốn ODA của ngành nói chung và của Bộ NN&PTNT nói riêng. Trong một số trường hợp, việc thu hút vốn ODA vào lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn cũng chưa thực sự xuất phát từ nhu cầu thực tế mà còn bị động và phụ thuộc vào nhà tài trợ trong quá trình hình thành dự án ODA.
26,986 , 5%
520,491 , 95%
Bảng 4.3: Quy mô các chƣơng trình, dự án ODA giai đoạn 2009-2013 STT Quy mô (triệu USD) Số dự án Tổng vốn (USD) Tỷ lệ % Dự án Vốn 1 DA < 1 60 13,4 59 1 2 1 ≤ DA< 5 24 57,4 24 4 3 5 ≤ DA < 10 5 33,3 5 2 4 10 ≤ DA < 30 2 33,6 2 2 5 30 ≤ DA < 50 1 30,0 1 2 6 50 ≤ DA < 70 0 0 0 0 7 70 ≤ DA < 100 3 253 3 19 8 100 ≤ DA 6 928,6 6 69 Tổng 101 1.349,3 100 100
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ số liệu của Bộ NN&PTNT, 2014)
Qua bảng 4.3 ta thấy quy mô các chương trình, dự án là rất khác nhau. Phần lớn các chương trình, dự án có quy mô dưới 1 triệu USD (60 chương trình, dự án, chiếm 59% tổng dự án nhưng chỉ đóng góp 1% tổng vốn). Đây chủ yếu là các chương trình, dự án hỗ trợ kỹ thuật hoặc dự án chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật. Số chương trình dự án có quy mô từ 1-5 triệu USD là 24, chiếm 24% tổng dự án và 4,2% tổng vốn. Ở mức quy mô từ 5-10 triệu USD, 10-30 triệu USD, 30-50 triệu USD và 50-70 triệu USD, số chương trình, dự án không nhiều và tỷ lệ vốn cũng khá thấp. Tuy nhiên, vốn đầu tư lại tập trung chủ yếu ở các chương trình, dự án có quy mô từ 70 triệu USD trở lên. Cụ thể, ở quy mô 70-100 triệu USD có 3 dự án với tổng lượng vốn ODA là 253 triệu USD, chiếm 19% tổng vốn ODA. Và đặc biệt, 6 dự án có quy mô trên 100 triệu USD với tổng vốn ODA là 928,6 triệu USD, chiếm 69% tổng vốn ODA. Như vậy, nguồn vốn ODA do Bộ NN&PTNT quản lý được phân bổ thực hiện thành các chương trình, dự án có quy mô rất lớn, lên đến hàng
trăm triệu USD. Việc thiết kế các chương trình, dự án có quy mô lớn như vậy có ưu điểm là tiếp kiệm được thời gian và vốn để chuẩn bị và thiết kế dự án, bởi khi xây dựng bất cứ một chương trình, dự án nào cũng phải tuân thủ đầy đủ các bước theo quy định mà không tính đến tổng vốn đầu tư. Tuy nhiên, trong giai đoạn quản lý và thực hiện các dự án có quy mô lớn như vậy sẽ gặp nhiều khó khăn hơn so với các dự án có quy mô nhỏ vì các dự án lớn thường có sự tham gia của nhiều đơn vị, địa bàn thường trải rộng ở nhiều tỉnh, thậm chí rải rác ở cả 3 miền.
Bảng 4.4: Danh sách các dự án có tổng vốn ODA trên 100 triệu USD
STT Tên dự án Nhà tài trợ Chủ chƣơng trình/dự án Tổng vốn ODA (triệu USD) 1
Cơ sở hạ tầng nông thôn các tỉnh miền núi phía Bắc (pha 2)
ADB CPO Nông nghiệp 108 2 Nguồn lợi ven biển vì sự
phát triển bền vững WB
CPO
Nông nghiệp 100 3 Nâng cấp hệ thống thủy
lợi Bắc Nghệ An JICA CPO Thủy lợi 232 4
Quản lý thủy lợi phục vụ phát triển nông thôn vùng đồng bằng sông Cửu Long
WB CPO Thủy lợi 160
5
Tăng cường quản lý thủy lợi và cải tạo các hệ thống thủy nông
ADB CPO Thủy lợi 128,6
6
Chương trình nước sạch và vệ sinh nông thôn tại 8 tỉnh đồng bằng sông Hồng WB Trung tâm Quốc gia Nước sạch & Vệ sinh môi trường 200 Tổng 928,6
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ số liệu của Bộ NN&PTNT, 2014)
Qua bảng 4.4 ta thấy trong giai đoạn 2009-2013, Bộ NN&PTNT thực hiện 6 dự án có quy mô rất lớn lên tới hàng trăm triệu USD, tổng vốn của 6
dự án này là 928,6 triệu USD, chiếm khoảng 69% tổng vốn ODA do Bộ quản lý trong giai đoạn này. Các dự án có quy mô lớn thường được các ngân hàng lớn và tổ chức uy tín trên thế giới cung cấp vốn, chẳng hạn như WB, ADB và JICA, và thường tập trung vào các tiểu ngành thủy lợi, nông nghiệp và phát triển nông thôn.
4.3.2. Cơ cấu vốn ODA theo ngành, lĩnh vực và nhà tài trợ
Như đã nêu, trong giai đoạn 2009-2013, tổng vốn ODA được phê duyệt cho các chương trình, dự án tại Bộ NN&PTNT là khoảng 1,35 tỷ USD. Nguồn vốn này được quản lý và phân bổ theo 5 tiểu ngành là: (i) Nông nghiêp; (ii) Lâm nghiệp; (iii) Thủy sản; (iv) Thủy lợi; và (v) Phát triển nông thôn. Qua bảng 4.5 ta thấy nguồn ODA được phân bổ không đều giữa các tiểu ngành. Đối với tiểu ngành thủy lợi, nguồn vốn ODA được phần bổ là lớn nhất với tổng giá trị là 842,7 triệu USD phân bổ cho 20 chương trình, dự án. Tiếp theo là tiểu ngành phát triển nông thôn với tổng vốn ODA được phân bổ là 328,6 triệu USD để thực hiện 26 chương trình, dự án. Đứng thứ ba là tiểu ngành nông nghiệp với tổng vốn ODA là 125,3 triệu USD với 34 chương trình, dự án được phê duyệt. Tiếp theo là tiểu ngành lâm nghiệp có tổng vốn ODA là 50,9 triệu USD dành cho 15 chương trình, dự án. Thủy sản là tiểu ngành có mức đầu tư ODA cũng như số lượng dự án ít nhất, với 2,3 triệu USD cho 6 chương trình, dự án.
Bảng 4.5: Cơ cấu ngành, lĩnh vực trong tổng vốn ODA giai đoạn 2009-2013
Đơn vị tính: Triệu USD
Năm Nông nghiệp
Lâm
nghiệp Thủy sản Thủy lợi PTNT DA Vốn DA Vốn DA Vốn DA Vốn DA Vốn 2009 4 0,16 2 0,05 2 0,0025 0 0 6 0,1 2010 8 9,4 5 4,5 2 1,2 7 235,4 7 115,6 2011 8 95,2 1 1,5 1 0, 4 245,9 5 7,9 2012 12 11,0 6 44,5 1 0,045 6 119,9 3 2,3 2013 2 9,6 1 0,3 0 0,5 3 241,5 5 202,6 Tổng 34 125,3 15 50,9 6 2,3 20 842,7 26 328,6
Nguồn vốn ODA mà Bộ NN&PTNT tiếp nhận trong những năm qua chủ yếu đến từ 8 nhà tài trợ chính với số vốn chiếm khoảng 97% tổng vốn ODA do Bộ quản lý. Các nhà tài trợ này thường có các dự án quy mô lớn, tập trung đầu tư vào các lĩnh vực thủy lợi, hạ tầng nông thôn, sản xuất nông nghiệp. Bên cạnh đó còn có một số nhà tài trợ khác, thường là các tổ chức phi chính phủ, cũng đóng góp một phần vào nguồn ODA mà Bộ đang quản lý nhưng với số lượng không lớn và quy mô dự án khá nhỏ. Nguồn vốn của các nhà tài trợ này thường tập trung vào các chương trình, dự án hỗ trợ kỹ thuật, chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật hoặc tăng cường thể chế và nâng cao năng lực.
Bảng 4.6: Nguồn vốn ODA của một số nhà tài trợ chính STT Nhà tài trợ Tổng vốn ODA STT Nhà tài trợ Tổng vốn ODA (triệu USD) Tỷ lệ (%) 1 WB 512,3 36,1 2 ADB 446,8 31,5 3 JICA (Nhật Bản) 235,3 16,6 4 AFD (Pháp) 123,6 8,7 5 FAO 14,9 1,0 6 UNDP 9,8 0,7 7 Úc 23,2 1,6 8 SNV (Hà Lan) 9,4 0,7 9 Các nhà tài trợ khác 26,0 1,9 Tổng 1.349,3 100
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ số liệu của Bộ NN&PTNT, 2014) Trong số các nhà tài trợ vốn ODA cho Bộ NN&PTNT, có 4 nhà tài trợ chính đã đóng góp số vốn trên 100 triệu USD trong giai đoạn 5 năm (2008- 2013), đó là: (i) Ngân hàng Thế giới - WB (512,3 triệu USD, chiếm 36,1%
tổng vốn ODA); (ii) Ngân hàng Phát triển Châu Á - ADB (446,8 triệu USD, chiếm 31,5% tổng vốn ODA); (iii) Tổ chức Hợp tác và Phát triển quốc tế Nhật Bản -JICA (235,3 triệu USD, chiếm 16,6% tổng vốn ODA); (iv) Cơ quan phát triển Pháp - AFD (123,6 triệu USD, chiếm 8,7% tổng vốn ODA). Mỗi nhà tài trợ có chính sách hợp tác và phát triển khác nhau, trong đó xác định các lĩnh vực ưu tiên tài trợ. Một số nét khái quát về 4 nhà tài trợ chính cho Bộ NN&PTNT được trình bày tại Phụ lục 2.
4.3.3. Thực hiện quản lý các chƣơng trình, dự án ODA
Theo quy định, Bộ NN&PTNT với tư cách là cơ quan chủ quản của các chương trình, dự án ODA sẽ quyết định và giao trách nhiệm thực hiện quản lý cho chủ đầu tư của các chương trình, dự án. Hiện nay, đối với các dự án có quy mô nhỏ và thường là nguồn vốn không hoàn lại, Bộ NN&PTNT thường giao cho các đơn vị thuộc Bộ trực tiếp quản lý thông qua nguồn ngân sách hàng năm, đối với các dự án có quy mô vốn lớn và mang tính chất chuyên ngành đặc thù Bộ NN&PTNT đã thành lập 3 Ban quản lý các dự án: Nông nghiệp, Lâm nghiệp, Thủy lợi (gọi tắt là các CPO) và giao làm chủ đầu tư đối với các dự án đó. Các CPO giúp Bộ quản lý và thực hiện các chương trình, dự án ODA. Mỗi CPO được giao làm chủ đầu tư nhiều chương trình, dự án; tại mỗi chương trình, dự án thành lập một ban quản lý dự án trung ương nhằm giúp chủ đầu tư thực hiện quản lý các chương trình, dự án.
Bảng 4.7: Các dự án ODA đƣợc Bộ NN&PTNT giao CPO là chủ đầu tƣ giai đoại 2009-2013
Đơn vị trình, dự án Số chƣơng Tổng vốn ODA (triệu USD)
Tỷ lệ % so với tổng vốn ODA do
Bộ quản lý
CPO Nông nghiệp 13 384 28,5
CPO Lâm nghiệp 3 35 2,6
CPO Thủy lợi 3 245 18,2
Tổng 19 664 49,7
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ số liệu của Bộ NN&PTNT, 2014)
Qua bảng 4.7 ta thấy trong giai đoạn 2009-2013, các CPO đã được giao làm chủ đầu tư 19 chương trình, dự án với tổng vốn ODA lên tới 664 triệu
USD, chiếm 49,7% tổng vốn ODA của Bộ NN&PTNT trong giai đoạn này. Trong đó, CPO Nông nghiệp được giao quản lý 13 chương trình, dự án với tổng vốn ODA là 384 triệu USD, chiếm 28,5% tổng vốn ODA do Bộ quản lý. Tiếp theo là CPO Thủy lợi được giao quản lý 3 chương trình, dự án với tổng vốn ODA là 245 triệu USD, tương đương 18,2% tổng vốn ODA. Cuối cùng là CPO Lâm nghiệp được giao quản lý 3 chương trình, dự án với tổng vốn ODA là 35 triệu USD, tương đương 2,6% vốn ODA do Bộ quản lý.
Với khối lượng vốn ODA được giao quản lý rất lớn và các chương trình, dựa án có quy mô đầu tư lớn thì vai trò của các CPO trong công tác quản lý và vận hành các chương trình, dự án ODA là hết sức nặng nề, trong đó điều cốt yếu quyết định đến công tác quản lý là chất lượng đội ngũ lãnh đạo và cán bộ, nhân viên tại các ban quản lý chương trình, dự án.
Bảng 4.8: Cơ cấu nhân sự của các CPO
Đơn vị Số lƣợng cán bộ Năm kinh nghiệm làm dự án ODA Trình độ đào tạo Tổng Nam Nữ Sau ĐH ĐH CĐ, TC CPO Nông nghiệp 179 90 89 5,9 34 138 7 CPO Lâm nghiệp 133 72 61 5,2 39 89 5
CPO Thủy lợi 115 60 55 6,2 43 68 4
Tổng/
Trung bình 427 222 205 5,8 116 295 16
Qua bảng 4.8 ta thấy tổng số cán bộ, nhân viên của các CPO là 427 người, trong đó số cán bộ, nhân viên có trình độ đào tạo sau đại học là 116 người, chiếm 27,1% tổng số cán bộ, nhân viên; trình độ đại học là 295 người, chiếm 69,1% tổng số cán bộ, nhân viên; trình độ cao đẳng, trung cấp là 16 người, chiếm 3,8%. Bên cạnh đó, cán bộ, nhân viên thuộc các CPO có số năm kinh nghiệm trung bình làm trong các chương trình, dự án đều là 5,8 năm – nhiều hơn so với khoảng thời gian trung bình thực hiện một chương trình, dự án (khoảng 5 năm). Trong quá trình thực hiện dự án, trình độ và kinh nghiệm quản lý được coi là yếu tố quan trọng nhất đối với công tác quản lý dự án nói chung và quản lý dự án ODA nói riêng. Cơ cấu cán bộ, nhân viên của các CPO nêu trên đã đáp ứng tương đối tốt về nhu cầu và chất lượng nhân sự quản lý ODA trong thời gian qua.
4.3.4. Giám sát và đánh giá chƣơng trình, dự ándý ODA và
Trong những năm qua , công tác giám sát và đánh giá được Bô ̣ NN&PTNT triển khai áp du ̣ng cho các chương trình , dự án ODA ở các giai đoa ̣n thực hiê ̣n dự án khác nhau, bao gồm: đánh giá đầu kỳ, đánh giá giữa kỳ, đánh giá cuối kỳ , đánh giá tác đô ̣ng. Ngoài ra, các nhà tài trợ cũng thực hiện các báo cáo giám sát, đánh giá riêng hoă ̣c phối hợp với với Bô ̣ NN&PTNT để thực hiê ̣n. Tuy nhiên, công tác giám sát và đánh giá các dự án ODA thường bi ̣ buông lỏng trong giai đoa ̣n đầu thực hiê ̣n dự án . Theo biểu đồ 4.3, năm 2009 chỉ có 56,21% số dự án nô ̣p báo cáo giám sát , đánh giá đúng thời ha ̣n . Điều này chứng tỏ nhiều cơ quan chủ dự án chưa quản lý sát các h oạt động của dự án. Cho đến năm 2012, tiến đô ̣ xây dựng và nô ̣p báo cáo giám sát, đánh giá có tiến bô ̣ hơn các năm trước với tỷ lê ̣ 89,27% các dự án nộp báo cáo đúng tiến đô ̣.
Đơn vi ̣ tính: %
Biểu đồ 4.3: Tổng hợp kết quả báo cáo giám sát, đánh giá dƣ̣ án ODA
(Nguồn: Vụ Kế hoạch, 2014)
4.3.5. Quản lý và khai thác các công trình đầu tƣ từ nguồn vốn ODA
Sau khi hoàn thành xây dựng các công trình được đầu tư bằng nguồn vốn ODA, chủ dự án có trách nhiệm bàn giao các công trình này cho người hưởng lợi để khai thác , quản lý công trình . Trong giai đoa ̣n vừa qua , nhìn chung các công trình đã được bàn giao đúng cho đối tượng hưởng lợi . Nhờ vâ ̣y, các công trình được đưa vào khai thác sử dụng sớm đã phát huy hiệu quả đầu tư. Tuy nhiên, công tác duy tu, bảo dưỡng còn thực hiện chưa tốt. Nguyên nhân là vì nguồn vốn xây dựng được bố trí từ nguồn vốn ODA của dự án nhưng chi phí vâ ̣n hành , duy tu, bảo dưỡng thường được huy động từ người hưởng lợi. Theo tính toán, chi phí vâ ̣n hành và duy tu bảo dưỡng thường bằng khoảng 1-1,5% tổng mức đầu tư trong 5 năm đầu tiên và bằng khoảng 20% tổng mức đầu tư cho 20 năm tiếp theo. Đây là nguồn kinh phí không nhỏ đối với ngân sách đi ̣a phương cũng như đối với cô ̣ng đồng . Đã có không ít công trình đã được đưa vào khai thác và sử dụng nhưng vì thiếu ngân sách duy tu ,
bảo dưỡng nên đã bị xuống cấp nhanh ch óng, thâ ̣m chí không thể sử du ̣ng