CHƢƠNG 1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
3.3. Quản lý vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn
3.3.1. Kinh nghiệm quản lý và sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn ở một số nƣớc trên thế giới
3.3.1.1. Những bài học từ thành công
Xác định lĩnh vực ưu tiên hợp lý: Thông thường căn cứ vào kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội dài hạn và ngắn hạn mà mỗi nước xác định những lĩnh vực ưu tiên đầu tư ODA. Tại Đài Loan, do xác định nông nghiệp là lĩnh vực ưu tiên hàng đầu nên thời kỳ 1951-1953, trong tổng số 267 triệu USD nhận viện trợ thì vùng lãnh thổ này đã chi đến 50% cho lĩnh vực nông nghiệp.
Trong nông nghiệp, nguồn vốn ODA này được tập trung đầu tư vào hạ tầng nông thôn, xây dựng hệ thống thủy lợi, phát triển lâm nghiệp và cải tạo đất; một phần không nhỏ khác được đầu tư cho các hộ nông dân mua máy móc, thiết bị nông nghiệp loại nhỏ nhằm tăng năng suất lương thực. Kết quả là Đài Loan đã có một nền nông nghiệp khá phát triển trong khu vực.
Tạo ra một khung chính sách và hệ thống luật khuyến khích thu hút
ODA vào phát triển nông nghiệp: Trong thời kỳ Hàn Quốc thực hiện tái thiết
nền kinh tế (1951-1962), Chính phủ Hàn Quốc đã dành 40% tổng vốn ODA để khôi phục cơ sở hạ tầng và dành 60% tập trung chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế tập trung cho phát triển nông nghiệp và nông thôn. Việc tập trung ODA vào phát triển nông nghiệp đã làm quốc gia này tự túc về lương thực, xây dựng cơ sở hạ tầng và hiện đại hóa nông nghiệp.
Thành lập một hệ thống quản lý, điều phối và thực hiện các chương
trình, dự án ODA trong nông nghiệp đủ mạnh từ trung ương đến địa phương:
Các cán bộ lãnh đạo chủ chốt được đào tạo, tập huấn nhằm tăng cường năng lực, chuyên môn và nắm vững các chính sách của chính phủ và nhà tài trợ. Tại Ấn Độ, chính phủ nước này thực hiện quy trình tuyển chọn rất khắt khe đối với các quan chức và nhân viên thực hiện các dự án ODA nông nghiệp, thực hiện nguyên tắc tài chính công khai, sử dụng hiệu quả và tinh thần liêm khiết để thực hiện dự án. Còn tại Thái Lan, các chương trình, dự án ODA nói chung và trong lĩnh vực nông nghiệp nói riêng được quản lý tập trung tại một cơ quan gọi là Tổng vụ Hợp tác Kinh tế và Kỹ thuật với sự quản lý chặt chẽ từ trung ương đến địa phương.
3.3.1.2. Những bài học từ thất bại
Không chú trọng đầu tư cho nông nghiệp và chưa quan tâm thu hút sự tham gia của người hưởng lợi vào quá trình chuẩn bị dự án: Ví dụ như ở Châu Phi, nguồn vốn ODA được đầu tư tập trung quá mức vào xây dựng các công xưởng, đô thị mà không quan tâm đến phát triển nông nghiệp và nông thôn dẫn đến sự đầu tư không cân đối, hiệu quả sử dụng vốn thấp, gây tổn hại
đến nền kinh tế. Kết quả là, mặc dù nguồn vốn ODA đổ vào các nước Châu Phi là rất lớn, lên đến 30-40% tổng vốn ODA của thế giới, nhưng tốc độ tăng trưởng ở các nước này vẫn liên tục giảm. Trong quá trình thiết kế dự án, chính phủ nhiều nước và nhà tài trợ do quá quan tâm đến mục tiêu số lượng dự án và khối lượng nguồn vốn mà quên mất người hưởng lợi. Ví dụ vào năm 1996 tại Nepan, một hệ thống thủy lợi được tài trợ với số vốn ODA rất lớn đã được thiết kế cho một vùng được cho là chưa có hệ thống tưới tiêu. Nhưng do tiến độ dự án bị chậm nên người ta mới phát hiện là trên thực tế đang có 85 hệ thống thủy lợi do nông dân quản lý đang hoạt động tốt trên địa bàn.
Chưa xác định đúng chiến lược sử dụng ODA trong nông nghiệp, sử
dụng ODA tràn lan dẫn tới hiệu quả sử dụng thấp: Xác định chiến lược sử
dụng ODA là yêu cầu đầu tiên của công tác quản lý ODA. Việc xác định đúng chiến lược sẽ làm giúp sử dụng ODA đúng mục đích và không dẫn đến gánh nặng nợ nần cho bên nhận tài trợ. Tuy nhiên, có một số quốc gia lại không quan tâm tới vấn đề này, khi nguồn viện trợ ngày càng tăng thì sử dụng lãng phí, đầu tư tràn lan, nhất là trong giai đoạn đầu khi nghĩa vụ trả nợ gốc chưa đến hạn. Ở Châu Mỹ La Tinh, điển hình là Brazil, bằng vốn vay nước ngoài, nước này đã tiến hành một chương trình xây dựng rất lớn bao gồm nhiều công trình thủy lợi với số vốn lớn, xây dựng tổ hợp nông – công nghiệp tại vùng Đông Bắc với số vốn khổng lồ là 620 triệu USD. Kết quả là Brazil đã trở thành một con nợ lớn của thế giới với số nợ là 108 tỷ USD vào năm 1986 và là một trong hai nước đầu tiên tuyên bố vỡ nợ vào tháng 8/1992.
3.3.2. Quản lý vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn và tiêu chí đánh giá
Theo Luật Đầu tư công (Quốc hội khóa 13, 2014), vốn đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư và phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản
vốn khác của ngân sách địa phương để đầu tư. Như vậy, theo sự phân loại này, vốn ODA là một trong các loại hình vốn đầu tư công. Nguồn vốn ODA được sử dụng trong hầu hết các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế Việt Nam, nhưng được phân chia thành 5 lĩnh vực chính, đó là: (i) Nông nghiệp và phát triển nông thôn và xóa đói giảm nghèo; (ii) Năng lượng và công nghiệp; (iii) Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông; (iv) Giáo dục đào tạo; (v) Y tế - xã hội. Như vậy, nguồn vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn được hiểu là nguồn vốn ODA được đầu tư cho ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn. Để đánh giá nguồn vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn, cơ quan quản lý cần thực hiện đánh giá các chương trình, dự án đầu tư có sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực này. Đánh giá chương trình, dự án đầu tư có sử dụng vốn ODA là hoạt động định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất nhằm xác định mức độ đạt được mục tiêu, chỉ tiêu cụ thể so với quyết định đầu tư hoặc tiêu chuẩn đánh giá quy định của nhà nước tại một thời điểm nhất định đối với các chương trình, dự án ODA. Các đánh giá dự án đầu tư ODA bao gồm đánh giá ban đầu, đánh giá giữa kỳ hoặc theo giai đoạn, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động (3 năm sau khi dự án kết thúc) và đánh giá đột xuất.
Đánh giá chương trình, dự án ODA được dựa trên một số chỉ tiêu chính, bao gồm:
- Tổng vốn ODA cam kết: Mỗi chương trình, dự án ODA được ký kết theo từng hiệp định tài trợ (Financing Agreement). Mỗi hiệp định tài trợ sẽ chỉ rõ tổng vốn và cơ cấu vốn cho chương trình, dự án. Nguồn vốn trong mỗi hiệp định thường bao gồm nguồn vốn ODA và nguồn vốn đối ứng của Chính phủ, ngoài ra có thể bao gồm nguồn vốn tư nhân. Tổng vốn ODA cam kết chính là tổng nguồn vốn ODA được ghi tại các hiệp định tài trợ của các chương trình, dự án trong một giai đoạn nhất định.
- Sự phân bổ vốn theo từng ngành, lĩnh vực cụ thể: Ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn bao gồm các tiểu ngành: Nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, thủy lợi, phát triển nông thôn. Chương trình, dự án ODA có phần lớn nguồn vốn đầu tư cho tiểu ngành nào thì chương trình, dự án ODA sẽ được phân chia theo tiểu ngành đó. Chẳng hạn, một dự án ODA mà phần lớn vốn ODA đầu tư vào tiểu ngành thủy lợi thì dự án ODA đó được cơ quan quản lý phân loại là dự án ODA thủy lợi.
Ngoài các tiêu chí chính như trên, công tác quản lý vốn ODA cũng thường sử dụng một số tiêu chí khác phục vụ quản lý các chương trình, dự án như quy mô vốn cho mỗi chương trình, dự án, nguồn vốn của nhà tài trợ, cơ cấu vốn ODA trong tổng vốn đầu tư toàn ngành.
CHƢƠNG 4. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ODA TẠI BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN
4.1. Tổng quan về đầu tƣ trong ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn
Nông nghiệp là ngành sản vật chất cơ bản của xã hội, sử dụng đất đai để trồng trọt và chăn nuôi, khai thác cây trồng và vật nuôi làm tư liệu và nguyên liệu lao động chủ yếu để tạo ra lương thực, thực phẩm và một số nguyên liệu cho công nghiệp. Đây là ngành sản xuất có năng suất lao động thấp phụ thuộc rất nhiều vào tự nhiên, và cũng là ngành gặp nhiều khó khăn trong việc ứng dụng tiến bộ khoa học. Ở những nước nghèo, nông nghiệp thường chiếm một tỷ trong lớn trong toàn bộ nền kinh tế. Lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn bao gồm các tiểu ngành nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản và phát triển nông thôn.
Bảng 4.1: Tổng vốn đầu tƣ phát triển nông nghiệp, nông thôn giai đoạn 2004-2013
Đơn vị tính: tỷ đồng
STT Nguồn vốn Tổng
Giai đoạn 2004-2008 2009-2013
Tổng vốn đầu tư phát triển 1.480.848 473.548 1.007.300 Trong đó : Đầu tư cho
nông nghiệp, nông thôn 718.659 198.168 520.491 Tỷ trọng so với tổng vốn
đầu tư phát triển cả nước (%)
48,53 41,85 51,67
Chia ra :
1 Đầu tư phát triển sản xuất
nông, lâm, thủy sản 262.064 67.138 194.926 2 Đầu tư phát triển nông
thôn 456.595 131.030 325.565
(Nguồn: Bộ NN&PTNT, 2014)
Tại Việt Nam, trong nhiều thập kỷ phát triển kinh tế-xã hội, nông nghiệp và phát triển nông thôn luôn là một trong những lĩnh vực ưu tiên. Qua bảng 4.1 ta thấy trong giai đoạn từ năm 2004-2013, tổng vốn đầu tư phát triển cho nông nghiệp và phát triển nông thôn là 718.659 tỷ đồng, chiếm 48,53% tổng vốn đầu tư phát triển của cả nước, trong đó đầu tư cho giai đoạn 2004- 2008 là 198.168 tỷ đồng, tương ứng với 41,85% tổng đầu tư phát triển của cả nước, giai đoạn 2009-2013 tổng đầu tư phát triển nông nghiệp, nông thôn là 520.491 tỷ, tương ứng 51,67% tổng đầu tư phát triển của cả nước. Như vậy, đầu tư cho ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn liên tục tăng cả về số lượng vốn và tỷ trọng vốn trong tổng đầu tư cả nước. Về cơ cấu đầu tư cho nông nghiệp và phát triển nông thôn, đầu tư cho phát triển sản xuất nông, lâm, thủy sản có xu hướng tăng rõ rệt, từ 67.138 tỷ trong giai đoạn 2004-2008 lên tới 194.926 tỷ trong giai đoạn 2009-2013, tức là giai đoạn sau tăng gấp gần 3 lần so với giai đoạn trước. Đầu tư cho phát triển nông thôn cũng tăng nhanh, từ 131.030 tỷ giai đoạn 2004-2008 lên 325.565 tỷ giai đoạn 2008-2013, đầu tư cho giai đoạn sau cũng gấp gần 2,5 lần so với giai đoạn trước.
Đối với nguồn vốn ODA, lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn cũng là một trong những ưu tiên của Chính phủ. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong khoảng thời gian 20 năm từ 1993-2012, nguồn vốn ODA đầu tư vào nông nghiệp, phát triển nông thôn và xóa đói giảm nghèo có tổng giá trị ký kết là 8,85 tỷ USD, chiếm khoảng 18% tổng vốn ODA đầu tư vào Việt Nam, đứng thứ ba sau chỉ sau lĩnh vực giao thông vận tải, bưu chính viễn thông (33%) và năng lượng, công nghiệp (23%).
Biểu đồ 4.1: Cơ cấu vốn ODA ký kết theo ngành, lĩnh vực giai đoạn 1993-2012
(Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2013)
4.2. Quản lý vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 4.2.1. Tổ chức bộ máy quản lý vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
Bộ NN&PTNT là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước các ngành, lĩnh vực: nông nghiệp, lâm nghiệp, diêm nghiệp, thủy sản, thủy lợi và phát triển nông thôn trong phạm vi cả nước. Bộ NN&PTNT là cơ quan chủ quản của các chương trình, dự án ODA đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp, phát triển nông thôn, xóa đói giảm nghèo. Để thực hiện công tác quản lý ODA, Bộ NN&PTNT có các cơ quan trực thuộc trực tiếp thực hiện các nội dung quản lý ODA, bao gồm 8 cục, vụ và cơ quan tương đương là: (i) Vụ Hợp tác quốc tế, (ii) Vụ Tài chính, (iii) Vụ Kế hoạch, (iv) Vụ Tổ chức cán bộ, (v) Vụ Khoa học, Công nghệ và Môi trường, (vi) Vụ Pháp chế, (vii) Thanh tra Bộ, và (viii) Cục Quản lý xây dựng công trình. Ngoài ra, Bộ NN&PTNT đã thành lập 3 ban quản các lý dự án chuyên trách (gọi tắt là các CPO) được giao làm chủ đầu tư đối với các chương trình, dự án ODA lớn và có tính chất đặc
18%
23%
33% 16%
5% 5%
NN&PTNT và Xóa đói giảm nghèo
Năng lượng và công nghiệp
Giao thôn vận tải, bưu chính viễn thông Môi trường-PTĐT Giáo dục đào tạo Y tế-xã hội
thù, đó là: Ban quản lý các dự án Nông nghiệp, Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp, và Ban quản lý các dự án Thủy lợi.
Phân công nhiệm vụ của các đơn vị trực thuộc Bộ được tóm tắt như sau:
Vụ Hợp tác quốc tế
-Là cơ quan đầu mối giúp Bộ trưởng vận động, thu hút nguồn hỗ trợ của nước ngoài đối với các chương trình, dự án cần ưu tiên.
-Phối hợp với Vụ Tổ chức cán bộ đề xuất và trình Bộ trưởng thành lập Tổ chuẩn bị dự án, Ban quản lý dự án, cử Giám đốc dự án.
-Chủ trì và tổng hợp các chương trình, dự án về hợp tác quốc tế, hội nhập kinh tế quốc tế và công tác đối ngoại của ngành.
-Tham gia hoặc chủ trì xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, quy chế quản lý dự án, điều ước quốc tế liên quan đến hợp tác và hội nhập kinh tế quốc tế của ngành trình Bộ trưởng.
-Chủ trì hoặc phối hợp với các đơn vị liên quan xây dựng các văn kiện dự án có nguồn vốn nước ngoài theo sự phân công của Lãnh đạo Bộ; xây dựng các chương trình hội nhập kinh tế quốc tế và lựa chọn đối tác để thực hiện.
-Tham gia các hội đồng thẩm định, nghiệm thu đề án, chương trình, dự án điều tra cơ bản, dự án quy hoạch, dự án đầu tư phát triển nông nghiệp, lâm nghiệp, diêm nghiệp, thuỷ lợi, phát triển nông thôn và các lĩnh vực khác liên quan đến ngành nông nghiệp có vốn đầu tư của nước ngoài.
-Quản lý hồ sơ dự án và cấp mã số dự án.
-Hướng dẫn, theo dõi, kiểm tra việc chuẩn bị chương trình, dự án hợp tác quốc tế.
Vụ Kế hoạch
-Chủ trì xác định chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về các lĩnh vực, danh
mục dự án cần ưu tiên vận động nguồn hỗ trợ của nước ngoài.
-Chịu trách nhiệm giúp Bộ thẩm định sự phù hợp các mục tiêu, nội
dung của dự án với chiến lược và kế hoạch phát triển của ngành; kế hoạch vốn liên quan đến chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án.
-Tổng hợp kế hoạch vốn đối ứng và vốn nước ngoài theo tiến độ của tất
cả các dự án thuộc Bộ và của ngành để quản lý và cân đối kế hoạch đầu tư hàng năm và hướng dẫn chủ dự án thực hiện.
Vụ Tài chính
-Hướng dẫn chủ dự án xây dựng quy chế quản lý tài chính, định mức
chỉ tiêu đối với các dự án sử dụng nguồn hỗ trợ của nước ngoài.
-Hướng dẫn các Ban quản lý dự án về lập kế hoạch tài chính, giải ngân,
chế độ kế toán, báo cáo tài chính trình Bộ và Bộ Tài chính phù hợp với nội dung, tiến độ đã được phê duyệt.
-Chịu trách nhiệm giúp Bộ thẩm định dự toán và quyết toán các chi tiêu
liên quan đến chuẩn bị chương trình, dự án.
-Trình Bộ phê duyệt dự toán chi tiêu hàng năm cho các chương trình,
dự án. Phê duyệt dự toán chi tiết cho các hoạt động dự án được Bộ trưởng uỷ