3.2. Thực trạng công tác quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp thuộc Tổng
3.2.1. Thực trạng công tác lập dự toán thu chi
Trong tất cả các nguồn tài chính thì nguồn kinh phí do NSNN cấp vẫn là nguồn kinh phí hoạt động chủ yếu của các đơn vị sự nghiệp thuộc TCBHĐVN.
Hiện tại việc quản lý các nguồn kinh phí của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam đƣợc thực hiện theo các cơ chế chính sách chung của Nhà nƣớc và theo 02 quy chế quản lý riêng của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng đó là Quyết định số 216/QĐ- BTNMT ngày 20 tháng 02 năm 2014 về việc Ban hành Quy chế quản lý tài chính trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng và Quyết định số 2669/QĐ-BTNMT ngáy 27 tháng 12 năm 2013 về việc Ban hành Quy chế quản lý các đề án, dự án, nhiệm vụ chuyên môn thuộc Bộ Tài
nguyên và Môi trƣờng; đồng thời áp dụng các văn bản quy định riêng cho Lĩnh vực Biển và Hải đảo. Theo đó việc quản lý các Nguồn NSNN của Tổng cục đƣợc thực hiện theo đúng chu trình ngân sách nhà nƣớc từ Lập dự toán, Phân bổ và giao dự toán chi ngân sách, Quyết toán ngân sách nhà nƣớc.
Hàng năm căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nƣớc; các thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách; các văn bản hƣớng dẫn của Bộ TN&MT; chiến lƣợc, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực; kế hoạch 5 năm và nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch; các luật, pháp lệnh thuế, chế độ thu; định mức phân bổ ngân sách; chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định; số kiểm tra về dự toán ngân sách đƣợc cấp có thẩm quyền thông báo, tình hình thực hiện chi tiêu kế hoạch nhiệm vụ, dự toán ngân sách năm trƣớc và một số năm gần kề; các quy định, quy trình, quy phạm kỹ thuật, định mức kinh tế kỹ thuật, đơn giá hiện hành theo từng ngành, lĩnh vực đƣợc cấp có thẩm quyền ban hành. Các ĐVSN thực hiện lập dự toán về thu, chi ngân sách nhà nƣớc và thu sự nghiệp để gửi về Tổng cục tổng hợp, kiểm tra trƣớc khi gửi các đơn vị cấp trên thẩm định, cụ thể:
a) Đối với các khoản thu ngân sách nhà nƣớc các ĐVSN đƣợc xây dựng trên cơ sở tính đúng, tính đủ các khoản thu theo qui định của pháp luật về thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động dịch vụ nhƣ: lệ phí cấp phép nhận chìm, phí sử dụng dữ liệu biển và hải đảo, các hoạt động cung cấp dịch vụ tƣ vấn quy hoạch, điều tra tài nguyên và môi trƣờng biển....
- Đối với phí, lệ phí: các đơn vị dự toán căn cứ số thực hiện thu năm trƣớc, ƣớc thực hiện thu năm hiện tại, những yếu tố dự kiến tác động đến thu ngân sách nhà nƣớc năm tiếp theo để xây dựng dự toán thu cho phù hợp và mang tính tích cực, vững chắc, có tính khả thi cao, phấn đấu dự toán thu năm sau cao hơn năm trƣớc;
- Đối với khoản thu từ hoạt động dịch vụ và thu sự nghiệp khác không thuộc nguồn thu ngân sách nhà nƣớc: các đơn vị lập dự toán thành khoản thu riêng (không tổng hợp vào dự toán thu phí, lệ phí).
b) Đối với các khoản chi ngân sách các ĐVSN phải tổng hợp đầy đủ các khoản chi từ nguồn ngân sách nhà nƣớc, bao gồm cả các khoản chi từ các nguồn thu phí, lệ phí và thu khác đƣợc để lại đơn vị theo chế độ, cụ thể:
- Đối với các khoản chi từ nguồn thu phí và thu khác đƣợc để lại theo chế độ quy định:
Chi cho công tác thu phí xác định trên cơ sở nguồn thu phí đƣợc để lại theo quy định; lập dự toán theo các nội dung chi thực hiện công tác thu phí theo quy định tại các văn bản hƣớng dẫn của Bộ Tài chính về phí, lệ phí;
Chi từ nguồn thu hoạt động dịch vụ và thu khác: lập dự toán trên cơ sở dự kiến doanh thu trong năm và chế độ tài chính hiện hành.
Các đơn vị sự nghiệp chủ yếu chi từ nguồn kinh phí sự nghiệp (Sự nghiệp Kinh tế, Sự nghiệp Môi trƣờng, Sự nghiệp Đào tạo và Sự nghiệp Y tế): các ĐVSN thực hiện việc lập dự toán cho phần thu, chi thƣờng xuyên và không thƣờng xuyên.
Đối với Dự toán thu, chi thƣờng xuyên: Các ĐVSN lập đự toán thu, chi thƣờng xuyên gồm: tiền lƣơng, tiền công, các khoản phụ cấp lƣơng, các khoản trích nộp bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, kinh phí công đoàn theo quy định hiện hành; dịch vụ công cộng, văn phòng phẩm, các khoản chi nghiệp vụ, sửa chữa thƣờng xuyên tài sản cố định; căn cứ theo chức năng, nhiệm vụ của đơn vị, nhiệm vụ năm kế hoạch, chế độ chi tiêu tài chính hiện hành, kết quả hoạt động sự nghiệp, tình hình thu chi tài chính của các năm trƣớc liền kề. Dự toán bằng mức giao năm trƣớc cộng tiền lƣơng tăng do mức lƣơng cơ sở tăng và kinh phí nhiệm vụ tăng hoặc trừ kinh phí nhiệm vụ giảm của năm kế hoạch; đồng thời gửi về Tổng cục tổng hợp, kiểm tra để báo cáo Bộ TN&MT thẩm định trƣớc khi có sự thoả thuận và thống nhất với Bộ Tài chính.
Về dự toán chi các ĐVSN lập dự toán chi tiết theo từng nhiệm vụ nhƣ chi thƣờng xuyên để thực hiện chức năng nhiệm vụ Nhà nƣớc giao; chi thực hiện công tác thu phí, lệ phí; chi hoạt động dịch vụ, sau đó căn cứ vào thông tƣ số 71/2006/TT-BTC ngày 09/8/2006 của Bộ Tài chính và dự toán thu, chi đƣợc lập theo nguyên tắc nêu trên, các ĐVSN trực thuộc Tổng cục tiến hành xác định loại
hình đơn vị sự nghiệp theo một trong ba loại, gửi về Tồng cục Biển và hải đảo Việt Nam xem xét, tổng hợp và trình Bộ TN&MT phê duyệt. Loại hình đơn vị sự nghiệp đƣợc giữ ổn định trong 3 năm liền.
Đối với dự toán chi không thƣờng xuyên, bao gồm:
* Chi sửa chữa tài sản cố định: Các ĐVSN căn cứ vào tiêu chuẩn định mức, trang thiết bị làm việc do cơ quan có thẩm quyền quy định và tài sản cố định hiện có để tiến hành lập Báo cáo thuyết minh cho nhu cầu mua sắm tài sản, nhu cầu sửa chữa lớn, xây dựng nhỏ theo hiện trạng tài sản (gồm nguyên giá tài sản cố định, giá trị đã trích hao mòn, giá trị còn lại, số năm đã sử dụng, số lần duy tu, bảo dƣỡng, sửa chữa trong quá trình sử dụng) và nhu cầu sử dụng tài sản, xác định khối lƣợng tài sản cần sửa chữa, cải tạo, nâng cấp làm tăng năng lực kéo dài thời gian sử dụng của tài sản cố định, báo cáo Tồng cục Biển và hải đảo Việt Nam tổng hợp, kiểm tra trƣớc khi trình Bộ xem xét, phê duyệt danh mục.
* Với các khoản chi đặc thù, bao gồm: nhiệm vụ đặc thù thực hiện hàng năm hoặc theo định kỳ có tính chất chuyên môn theo chức năng nhiệm vụ đƣợc giao, bao gồm: hoạt động các trạm rada, trạm định vị DPGS, thanh tra, kiểm tra, tuyên truyền phổ biến nâng cao nhận thức công đồng và pháp luật về tài nguyên và môi trƣởng; hoạt động của các Ban chỉ đạo, Văn phòng ban chỉ đạo; hoạt động tàu Đo đạc 01, tàu Nghiên cứu biển; thông tin lƣu trữ; xây dựng định mức kinh tế kỹ thuật; đơn giá sản phẩm và các nhiệm vụ khác có tính chất đặc thù thuộc các lĩnh vực; Dự toán các khoản chi đặc thù lập theo yêu cầu nhiệm vụ và chế độ tài chính hiện hành, đồng thời phải nêu rõ mục tiêu, nhiệm vụ, nội dung thực hiện và sản phẩm. Đối với những khoản chi đặc thù phát sinh so với năm trƣớc phải đƣợc Bộ trƣởng phê duyệt danh mục nhiệm vụ.
* Với nhiệm vụ chi sử dụng từ nguồn vốn vay, viện trợ nƣớc ngoài việc lập dự toán phải chi tiết theo từng chƣơng trình, dự án, nhiệm vụ trên cơ sở định mức chi tiêu của nhà tài trợ, trƣờng hợp nhà tài trợ không có quy định cụ thể thì theo chế độ tài chính hiện hành. Dự toán chi tiết phải tính toán đủ số vốn đối ứng của phía
Việt Nam theo cam kết trong điều ƣớc quốc tế hoặc văn kiện dự án đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt;
- Đối với nhiệm vụ chuyên môn theo từng lĩnh vực biển và hải đảo: Các đơn vị sự nghiệp lập dự toán theo tiến độ và phân kỳ kinh phí thực hiện dự án đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đối với dự án có nhiều đơn vị thuộc Tổng cục, thuộc Bộ phối hợp thực hiện, đơn vị chủ trì lập dự toán cho từng đơn vị thực hiện.
- Kinh phí sự nghiệp Khoa học công nghệ: các nhiệm vụ, dự án thuộc nguồn kinh phí này đối với các ĐVSN thuộc Tổng cục đều là nhiệm vụ không thƣờng xuyên do đó các nhiệm vụ, đề tài này các ĐVSN tiến hành lập toán nhiệm vụ mở mới căn cứ theo thông tƣ 55/2015/TTLT-BTC-BKHCN ngày 22/4/2015 về việc hƣớng dẫn định mức xây dựng và phân bổ dự toán và quyết toán kinh phí đối với nhiệm vụ khoa học và công nghệ có sử dụng ngân sách nhà nƣớc báo cáo Tổng cục tổng hợp trình Bộ phê duyệt.
Đối với các dự án, nhiệm vụ chuyển tiếp các ĐVSN lập dự toán theo tiến độ và phân kỳ kinh phí thực hiện nhiệm vụ khoa học công nghệ, đề tài nghiên cứu khoan học đã đƣợc Bộ phê duyệt.
c) Kinh phí từ các chƣơng trình mục tiêu quốc gia: các ĐVSN căn cứ vào các nhiệm vụ, dự án ban hành đã đƣợc duyệt của Chƣơng trình mục tiêu quốc gia tiến hành đánh giá tình hình thực hiện Chƣơng trình của năm báo cáo; xác định nhiệm vụ, kế hoạch triển khai Chƣơng trình năm kế hoạch, lập dự toán nhiệm vụ gửi Tổng cục tổng hợp, báo cáo Bộ thẩm định trƣớc khi có sự thoả thuận thống nhất của Bộ Tài chính và Bộ chủ quản chƣơng trình mục tiêu quốc gia.
Sau khi Tổng cục Biển và hải đảo Việt Nam thẩm định, tổng hợp dự toán thu, chi ngân sách của các ĐVSN trực thuộc, Tổng cục tiến hành lập các biểu mẫu theo quy định tại Thông tƣ số 59/2003/TT-BTC và gửi về Bộ TN&MT trƣớc ngày 10 tháng 7 hàng năm. Vụ Tài chính của Bộ TN&MT là đơn vị chủ trì, phối hợp với Vụ Kế hoạch và các đơn vị có liên quan tổng hợp chung dự toán ngân sách nhà nƣớc hàng năm của Bộ, trình Bộ trƣởng phê duyệt gửi các cơ quan tổng hợp của Nhà nƣớc.
Sau khi dự toán thu chi của Bộ TN&MT đƣợc cấp có thẩm quyền giao; Bộ TN&MT tiến hành lập phƣơng án phân bổ dự toán ngân sách nhà nƣớc cho các đơn vị trực thuộc Bộ và các đơn vị dự toán cấp III trực thuộc cấp II (bao gồm các đơn vị sự nghiệp và cơ quan hành chính).
Hình 3.3: Sơ đồ quy trình lập, giao dự toán và thực hiện dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm tại các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển
và hải đảo Việt Nam
Ƣu điểm của cách xây dựng dự toán thu, chi đối với các ĐVSN trực thuộc Tổng cục hiện nay đó là: việc xây dựng dự toán đảm bảo thực hiện đúng đƣờng lối chủ trƣơng của Đảng, Nhà nƣớc đồng thời bám sát các mục tiêu phát triển của ngành, chú trọng việc quản lý nhà nƣớc của ngành, lĩnh vực. Ngoài ra, thể hiện đƣợc vai trò chủ đạo của Tổng cục Biển và hải đảo Việt Nam trong việc nghiên cứu đánh giá, điều tra cơ bản tài nguyên môi trƣờng biển và hải đảo trên lãnh hải, thăm dò các loại tài nguyên biển. Việc lập dự toán đƣợc xây dựng từ các ĐVSN, có sự
Bộ Tài chính
Bộ TN&MT (Đơn vị dự toán cấp 1)
Tổng cục Biển và hải đảo Việt Nam
(Đơn vị dự toán cấp 2)
Các ĐVSN thuộc Tổng cục (Đơn vị dự toán cấp 3)
Việt Nam) nên dự toán đã bám sát vào đặc thù của các ĐVSN trực thuộc Tổng cục, vừa đảm bảo kinh phí để thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn, vừa tăng tính tự chủ tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị mà không xa rời mục tiêu chung.
Nhƣợc điểm của việc xây dựng dự toán thu, chi của các ĐVSN trực thuộc Tổng cục Biển và hải đảo Việt Nam: do Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam là đơn vị quản lý đa ngành trên biển có tính chất nhạy cảm do vậy không bám sát và lƣờng hết đƣợc các nhiệm vụ phát sinh đột xuất. Do đó, việc xây dựng dự toán thu, chi cũng bị ảnh hƣởng phần nào trong sự kiểm soát về lƣợng. Ngoài ra, dự toán các đơn vị xây dựng dự toán theo nhu cầu nên thƣờng cao hơn so với số cân đối của NSNN. Việc xây dựng dự toán cho năm ngân sách tiếp theo thƣờng kết thúc vào cuối năm ngân sách hiện tại. Mặc dù đã có những căn cứ hƣớng dẫn cụ thể về định hƣớng ngân sách, nhƣng mỗi lần nhà nƣớc thay đổi chính sách nhƣ tăng tiền lƣơng cơ bản, tiết kiệm chi để ổn định mục tiêu kính tế vĩ mô, ... đều gây ảnh hƣởng rất nhiều đến công tác điều hành dự toán do các đơn vị lập dự toán cao, gây khó khăn trong việc cấp đủ vốn theo tiến độ đã phê duyệt cho các dự án, nhiệm vụ chuyên môn.
Ngoài ra, do là lĩnh vực đa ngành thi công trên biển lại chƣa có thông tƣ hƣớng dẫn xây dựng dự toán lĩnh vực biển và hải đảo nên việc xây dựng Định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá còn hạn chế dẫn đến việc lập dự toán cũng khó khăn hơn các lĩnh vực khác.
3.2.2. Thực trạng chấp hành dự toán thu
3.2.2.1. Nguồn thu từ kinh phí ngân sách nhà nước cấp
. Sau khi dự toán thu chi của Bộ TN&MT đƣợc cấp có thẩm quyền giao, Bộ TN&MT tiến hành lập phƣơng án phân bổ dự toán ngân sách nhà nƣớc cho các đơn vị thuộc Bộ (Tổng cục Biển và hải đảo Việt Nam và các ĐVSN dự toán cấp III trực thuộc Tổng cục).
Dự toán thu NSNN gồm có phí và lệ phí: từ năm 2015 trở về trƣớc Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam chƣa có các khoản thu này. Từ năm 2016 Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam đã và đang xây dựng phí sử dụng dữ liệu biển và hải đảo, phí cấp phép nghiên cứu khoa học cho các tổ chức và cá nhân nghiên cứu trên vùng
biển Việt Nam, lệ phí nhận chìm ở biển. Ngoài ra, còn có các khoản thu khác là thu tiền cấp phép sử dụng khu vực biển. Tuy nhiên các khoản thu này đều do các cơ quan quản lý nhà nƣớc thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam thực hiện công tác quản lý nhà nƣớc thu, chỉ có phí sử dụng dữ liệu biển và hải đảo do Trung tâm thông tin, dữ liệu biển và hải đảo thực hiện thì hiện nay do Thông tƣ thu phí mới đƣợc ban hành nên số thu là rất ít.
Thực tế toàn bộ kinh phí NSNN cấp cho đơn vị chủ yếu là kinh phí bảo đảm hoạt động thƣờng xuyên và giao nhiệm vụ để thực hiện các nhiệm vụ, đề tài, dự án chƣa phải là kinh phí thực hiện nhiệm vụ do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đặt hàng theo quy định tại Quyết định sô 39/2008/QĐ-TTg ngày 14/03/2008 ban hành quy chế đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công sử dụng NSNN. Trong các ĐVSN thuộc Tổng cục chỉ có Trung tâm Hải văn là đơn vị đƣợc NSNN đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động thƣờng xuyên, các đơn vị còn lại là đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo chi thƣờng xuyên do đó đối với các nhiệm vụ, dự án có định mức, đơn giá các đơn vị đã vận dụng việc thực hiện nhƣ cơ chế đặt hàng của nhà nƣớc. Coi nguồn kinh phí sự nghiệp mà nhà nƣớc giao nhiệm vụ là kinh phí nhà nƣớc đặt hàng và là nguồn thu từ NSNN, đồng thời thực hiện tự chủ đối với nguồn kinh phí này.