CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Thực trạng QLNN đối với hoạt động đầu tƣ xây dựng KCHTGT trên địa
3.2.1. Về huy động vốn đầu tƣ xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông tại Hà
Hà Nội
Hà Nội có thể phát hành trái phiếu chính quyền địa phƣơng, huy động thông qua đóng góp của các tổ chức cá nhân và các hình thức huy động khác theo quy định của pháp luật. Đối với một số công trình, dự án quan trọng có quy mô đầu tƣ lớn thuộc lĩnh vực môi trƣờng, giao thông, thủy lợi do thành phố Hà Nội quản lý vƣợt quá khả năng cân đối của ngân sách địa phƣơng thì Chính phủ trình Quốc hội quyết định hỗ trợ NSTW cho ngân sách Thủ đô để triển khai thực hiện cho từng dự án.
Trong kế hoạch giai đoạn 2010 - 2015, Thành phố đã quyết định sẽ phát hành 7.000 tỷ đồng trái phiếu, chia thành 3 giai đoạn, trong đó, năm 2013 sẽ phát hành 2.000 tỷ đồng, năm 2014 và 2015 mỗi năm phát hành 1.500 tỷ đồng. Mệnh giá trái phiếu sẽ là 100.000 đồng, thời hạn huy động trong 5 năm. Dự kiến, số tiền huy động sẽ dành cho công trình trọng điểm trong đó có 3 công trình giao thông đô thị là đƣờng vành đai 1 đoạn Ô Đống Mác - Nguyễn Khoái, đoạn Ô Chợ Dừa - Hoàng Cầu, đƣờng vành đai 2 đoạn Ngã Tƣ Sở - Ngã Tƣ Vọng. Thực tế số lƣợng vốn trái phiếu huy động đƣợc đã vƣợt dự kiến.
Một nguồn bổ sung rất quan trọng cho ngân sách của Thành phố chính là các khoản tiền thu từ đất đai. Chính sách cho khoản thu này đƣợc quy định tại Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ về quy định bổ sung quy hoạch sử dụng đất, giao đất, thu hồi đất, bồi thƣờng và tái định cƣ.
44
Theo đó, UBND Thành phố đƣợc trích từ 30% đến 50% nguồn thu hàng năm từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền đấu giá quyền sử dụng đất để lập Quỹ phát triển đất. Quỹ phát triển đất đƣợc sử dụng vào nhiều mục đích trong đó có giải phóng mặt bằng để phục vụ xây dựng các công trình hạ tầng tại địa phƣơng có đất bị thu hồi.
Quyết định số 55/2010/QĐ-UBND ngày 15/12/2010 của UBND Thành phố đã quy định NSTP hƣởng 100% tiền sử dụng đất đối với các dự án di dời theo Quyết định số 09/2007/QĐ -TTg của Thủ tƣớng Chính phủ.
Trên thực tế, nguồn vốn từ đất đai bổ sung vào ngân sách của Thành phố trong giai đoạn 2010 - 2015 nhìn chung không lớn. Tổng vốn từ nguồn này ƣớc tính gần 1000 tỷ, chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với tổng ngân sách. Các khoản này chủ yếu từ thuế đối với quyền sử dụng đất, từ cho thuê đất và chuyển nhƣợng quyền sở hữu bất động sản. Thực tế hiện nay, khi bất động sản đang đóng băng, các nguồn thu từ đất cũng bị giảm nhiều.
Ngoài ra, Hà Nội còn có thể huy động đầu tƣ qua nguồn thu bổ sung ngân sách từ các quỹ đầu tƣ hiện có của thành phố. Theo Nghị định số 11/2013/NĐ - CP về quản lý đầu tƣ phát triển đô thị ngày 14/01/2013 thì UBND cấp tỉnh (thành phố) đƣợc sử dụng các quỹ đầu tƣ hiện có (bao gồm: Quỹ đầu tƣ phát triển địa phƣơng, quỹ phát triển đất, quỹ phát triển hạ tầng, quỹ phát triển nhà ở…) để tạo nguồn kinh phí đầu tƣ cho các khu vực phát triển đô thị [8]. Đƣợc thành lập từ năm 2004, Quỹ đầu tƣ phát triển Hà Nội hoạt động nhƣ một tổ chức tài chính Nhà nƣớc của Thành phố. Quỹ Đầu tƣ phát triển Hà Nội thực hiện 4 chức năng nhiệm vụ cơ bản gồm: Ủy thác cho vay, cấp phát vốn đầu tƣ từ nguồn ngân sách; Đầu tƣ trực tiếp và cho vay đầu tƣ các dự án phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; Huy động vốn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nƣớc. Các dự án giao thông đô thị hay giao thông tĩnh nhƣ xây dựng các bãi đỗ xe cũng nằm trong danh mục đƣợc vay vốn của Quỹ này.
45
Quyết định số 55/2010/QĐ-UBND ngày 15/12/2010 của UBND Thành phố về việc ban hành quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách; tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách và định mức phân bổ dự toán chi ngân sách thuộc thành phố Hà Nội giai đoạn 2010-2015 cũng đã quy định rất rõ ràng các khoản thu, chi cho NSTP các cấp, trong đó có ngân sách cấp Thành phố, là ngân sách liên quan đến việc đầu tƣ phát triển KCHTGT. Trong Quyết định đã quy định nguồn thu của ngân sách cấp Thành phố bao gồm: các nguồn thu NSTP đƣợc hƣởng 100% và các nguồn thu NSTP đƣợc hƣởng theo tỷ lệ % [80]. Hiện nay, tỷ lệ điều tiết cho NSTP đối với các khoản nguồn thu có sự phân chia giữa trung ƣơng và thành phố giai đoạn 2011-2015 nói chung là khoảng 42%.
3.2.2. Phân bổ, quản lý thanh, quyết toán đầu tƣ xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông tại Hà Nội
Việc phân bổ và thanh, quyết toán vốn đầu tƣ xây dựng KCHTGT Hà Nội đƣợc thực hiện căn cứ vào Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình; số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/9/2009 về sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 12/2009/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình; số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình; Thông tƣ số 19/2011/TT-BTC ngày 14/02/2011 của Bộ Tài chính quy định về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn Nhà nƣớc; Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính quy định về Quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn NSNN.
Bên cạnh đó, UBND Thành phố cũng đã có Quyết định số 101/2009/QĐ-UBND ngày 23/9/2009 quy định trách nhiệm trong công tác quyết toán vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản và tất toán tài khoản tại hệ thống Kho
46
bạc Nhà nƣớc Thành phố đối với các dự án sử dụng vốn NSNN của thành phố Hà Nội; Quyết định số 37/2010/QĐ-UBND ngày 20/8/2010 về quản lý đầu tƣ và xây dựng các dự án trên địa bàn thành phố Hà Nội và sau này là Quyết định số 09/2012/QĐ-UBND về quản lý đầu tƣ và xây dựng đối với các dự án đầu tƣ trên địa bàn Thành phố Hà Nội.
Căn cứ vào kế hoạch vốn đã đƣợc lập, trên cơ sở vốn NSNN đƣợc cấp và huy động bổ sung, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính tổng hợp kế hoạch đầu tƣ các dự án sử dụng vốn xây dựng cơ bản từ tất cả các nguồn, báo cáo UBND Thành phố xem xét quyết định. Sở Kế hoạch và đầu tƣ cũng có trách nhiệm xây dựng báo cáo tổng hợp kế hoạch vốn gồm dự kiến tổng nguồn vốn, nguyên tắc phân bổ kế hoạch, danh mục dự án gửi Sở Tài chính. Trong vòng 7 ngày làm việc, Sở Tài chính có trách nhiệm trả lời, gửi Sở Kế hoạch và Đầu tƣ tổng hợp báo cáo UBND Thành phố phê duyệt.
Trên cơ sở kế hoạch vốn đầu tƣ phát triển đã đƣợc xây dựng và phê duyệt, HĐND Thành phố quyết định dự toán ngân sách và phân bổ vốn đầu tƣ vào các ngành, lĩnh vực, trong đó có ngân sách đầu tƣ vào phát triển KCHTGT.
HĐND ra quyết định về phân bổ ngân sách cho từng ngành, lĩnh vực trên cơ sở báo cáo của UBND Thành phố về tình hình thực hiện dự toán thu, chi ngân sách năm trƣớc đó; dự toán NSĐP và phân bổ ngân sách cấp Thành phố, và báo cáo thẩm tra của Ban Kinh tế Ngân sách của HĐND Thành phố. Sau đó, HĐND sẽ căn cứ vào các quyết định của Trung ƣơng về giao NSNN trong năm đó để ra quyết định ngân sách trong năm.
Về công tác quản lý việc thanh, quyết toán vốn đầu tƣ: Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Tài chính, Sở Giao thông vận tải và Kho bạc Nhà nƣớc Hà Nội chịu trách nhiệm trƣớc UBND Thành phố về quản lý thời gian, chất lƣợng, hiệu quả công tác quyết toán và tất toán tài khoản đối với các dự án giao thông đô thị do Thành phố giao.
47
Các cơ quan này có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc ban quản lý dự án trực thuộc thực hiện quyết toán vốn đầu tƣ và tất toán tài khoản tại hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc Thành phố theo quy định và phối hợp xử lý các khó khăn vƣớng mắc của các chủ đầu tƣ có liên quan đối với những công việc thuộc trách nhiệm QLNN để các chủ đầu tƣ hoàn chỉnh hồ sơ quyết toán vốn đầu tƣ theo đúng thời hạn quy định.
Quản lý việc thanh, quyết toán vốn đầu tƣ phát triển KCHTGT Hà Nội đã đƣợc các Sở, ngành có liên quan của Thành phố quan tâm thực hiện theo quy định của Trung ƣơng và Thành phố. Kho bạc Nhà nƣớc Thành phố đã phối hợp chặt chẽ với Sở Kế hoạch và đầu tƣ, Sở Tài chính và Sở Giao thông vận tải hƣớng dẫn cho chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án hoàn thiện hồ sơ, thủ tục tạm ứng, thanh, quyết toán; giúp hồ sơ, chứng từ có đủ điều kiện thanh toán. 3.2.4.
Kiểm tra, giám sát hoạt động đầu tư trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông tại Hà Nội
Việc kiểm tra, kiểm soát vốn đầu tƣ dựa vào các quy định của Trung ƣơng và Thành phố về quản lý các công trình xây dựng, đặc biệt là các quy định cụ thể về quản lý tài chính nhƣ vốn và chi phí xây dựng công trình. Các văn bản pháp luật của Trung ƣơng bao gồm rất nhiều nội dung liên quan đến quản lý tài chính đối với vốn đầu tƣ xây dựng công trình nhƣ: Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 của Chính phủ về giám sát và đánh giá đầu tƣ và các thông tƣ: Thông tƣ số 19/2011/TT-BTC ngày 14/02/2011 của Bộ Tài chính quy định về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn Nhà nƣớc; Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính quy định về Quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn NSNN…
48
Cùng với quy định của Trung ƣơng, UBND Thành phố cũng đã ban hành Quyết định số 60/2009/QĐ-UBND ngày 09/04/2009 “Quy định về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình sử dụng vốn NSNN của Thành phố Hà Nội” quy định về trình tự, thủ tục, trách nhiệm, quyền hạn của các tổ chức, cá nhân có liên quan và việc phân cấp, ủy quyền trong quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình sử dụng vốn ngân sách của Thành phố Hà Nội. Thành phố cũng đã ban hành quy định quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình tại Quyết định số 54/2008/QĐ-UBND ngày 22/12/2008 về việc ban hành Quy định một số điều quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình sử dụng vốn nhà nƣớc do UBND Thành phố Hà Nội quản lý và sau này đƣợc thay thế bởi Quyết định số 02/2011/QĐ-UBND ngày 10/01/2011 về Quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình sử dụng nguồn vốn Nhà nƣớc do UBND Thành phố Hà Nội quản lý.
Trong việc kiểm tra, kiểm soát các dự án đầu tƣ, giám sát của các tổ chức xã hội và nhân dân là hết sức quan trọng. Điều này đƣợc thực hiện theo Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18/4/2005 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tƣ của cộng đồng; Thông tƣ liên tịch số 04/2006/TTLT-KH&ĐT-UBMTTQVN-TC ngày 04/12/2006 của liên Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ - Ủy ban Trung ƣơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam - Bộ Tài chính hƣớng dẫn thực hiện Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ về việc ban hành quy chế giám sát đầu tƣ của cộng đồng.
Trong các nguồn vốn đầu tƣ trong phát triển KCHTGT Hà Nội, nguồn vốn NSNN (trong đó bao gồm cả nguồn vốn ODA) là nguồn vốn đƣợc các cơ quan QLNN chú trọng nhất trong công tác kiểm tra, giám sát. Cơ chế, chính sách về kiểm tra, kiểm soát đối với vốn đầu tƣ từ NSNN trong phát triển KCHT nói chung và phát triển KCHTGT nói riêng ngày càng đƣợc đổi mới và hoàn thiện theo hƣớng: bên cạnh đề cao vai trò, trách nhiệm của các chủ
49
thể QLNN, chủ thể tham gia thì tăng cƣờng công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán nhằm phát hiện, phòng ngừa, chấn chỉnh, xử lý các vi phạm, sai phạm để hoạt động này đảm bảo đúng định hƣớng.
Về nhiệm vụ của các cơ quan quản lý Nhà nƣớc của Thành phố trong giám sát, đánh giá các dự án đầu tƣ phát triển KCHTGT đƣợc UBND Thành phố quy định nhƣ sau:
- Sở Kế hoạch và Đầu tƣ là cơ quan đầu mối thực hiện các nhiệm vụ về giám sát, đánh giá đầu tƣ của thành phố, chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch giám sát, đánh giá đầu tƣ hàng năm, chịu trách nhiệm tổng hợp việc thực hiện các nhiệm vụ về công tác giám sát, đánh giá dự án đầu tƣ; hƣớng dẫn thực hiện giám sát, đánh giá đầu tƣ đối với các ngành, các cấp, các chủ đầu tƣ và tổng hợp định kỳ báo cáo UBND thành phố; tổ chức giám sát, đánh giá đầu tƣ các dự án phát triển KCHTGT do UBND thành phố quyết định đầu tƣ.
- Sở Tài chính chịu trách nhiệm tham mƣu, đề xuất với UBND Thành phố trong việc quản lý thanh quyết toán kinh phí đầu tƣ; hƣớng dẫn, kiểm tra việc thẩm tra và phê duyệt quyết toán các dự án thuộc thẩm quyền quyết định đầu tƣ
- Kho bạc nhà nƣớc, Kiểm toán Nhà nƣớc, Thanh tra nhà nƣớc theo dõi, tổng hợp và giám sát, đánh giá việc các dự án đầu tƣ thuộc phạm vi của mình; định kỳ gửi báo cáo giám sát, đánh giá đầu tƣ về cơ quan đầu mối giám sát, đánh giá đầu tƣ của Thành phố...
- Sở Giao thông vận tải chỉ đạo, theo dõi, tổng hợp và giám sát, đánh giá đầu tƣ các dự án đƣợc ủy quyền, phân cấp, quyết định đầu tƣ hoặc thuộc thẩm quyền quyết định đầu tƣ; định kỳ gửi báo cáo giám sát đánh giá đầu tƣ về Sở Kế hoạch và Đầu tƣ .
Để tăng cƣờng thanh tra quản lý và sử dụng nguồn vốn ngân sách, Thành phố đã chỉ đạo các Sở, ngành, quận, huyện tiến hành tự thanh tra các dự án
50
trong phạm vi quản lý đƣợc giao; chỉ đạo Sở Tài chính tăng cƣờng thanh tra việc thực hiện dự toán ngân sách của các cấp; chỉ đạo Sở Kế hoạch và Đầu tƣ thanh tra công tác bố trí kế hoạch vốn của nguồn vốn phân cấp đầu tƣ cho các quận, huyện. Thành phố đã chỉ đạo Thanh tra Thành phố lập kế hoạch và tiến hành thanh tra các dự án hạ tầng có sử dụng nguồn vốn ngân sách lớn, trọng điểm đƣợc dƣ luận xã hội quan tâm.
Chính việc quản lý chặt chẽ, thanh tra giám sát thƣờng xuyên mà hàng loạt các vụ sai phạm, thất thoát vốn trong thực hiện các dự án đầu tƣ phát triển KCHTGT đã đƣợc phát hiện nhờ có sự giám sát của cộng đồng này. Điển hình là vụ Công ty Tƣ vấn giao thông vận tải Nhật Bản (JTC) đƣa tiền hối lộ 16 tỷ đồng cho một số công chức Việt Nam để nhận đƣợc hợp đồng cho các dự án đƣờng sắt đô thị Hà Nội (tuyến số 1) hay việc đội vốn dự án lên