học kinh nghiệm đối với Việt Nam
1.3.1.1. Trung Quốc
Từ năm 1980 đến cuối năm 2005, tổng số vốn ODA mà Ngân hàng Thế giới (WB) cam kết với Trung Quốc là 39 tỷ USD, đóng vai trò rất tích cực trong việc thúc đẩy cải cách và phát triển của Trung Quốc.
Nguyên nhân thành công của việc sử dụng ODA ở Trung Quốc là nhờ có chiến lược hợp tác tốt, xây dựng tốt các dự án, cơ chế điều phối và thực hiện tốt, cơ chế theo dõi và giám sát chặt chẽ.
Trung Quốc đặc biệt đề cao vai trò của việc quản lý và giám sát. Hai cơ quan Trung ương quản lý ODA là Bộ Tài chính và Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia. Bộ Tài chính làm nhiệm vụ huy động tiền, đồng thời là cơ quan giám sát việc sử dụng vốn. Bộ Tài chính yêu cầu Sở Tài chính địa phương thực hiện kiểm tra thường xuyên hoạt động của các dự án, phối hợp với WB đánh giá từng dự án.
Các Bộ, ngành chủ quản và địa phương có vai trò quan trọng trong việc thực hiện và phối hợp với Bộ Tài chính giám sát việc sử dụng vốn.
Việc trả vốn ODA ở Trung Quốc được thực hiện theo cách ai hưởng lợi, người đó trả nợ. Quy định này buộc người sử dụng phải tìm giải pháp sản sinh lợi nhuận và lo bảo vệ nguồn vốn.
1.3.1.2. Ba Lan
Ba Lan quan niệm để sử dụng vốn ODA đạt hiệu quả, trước hết phải tập trung đầu tư vào nguồn nhân lực và năng lực thể chế. Chính phủ Ba Lan cho rằng, việc thực hiện dự án ODA mà giao cho câc bộ phận hành chính không phải là thích hợp.
Cơ sở luật pháp rõ ràng và chính xác trong toàn bộ quá trình là điều kiện để kiểm soát và thực hiện thành công các dự án ODA. Ba Lan đề cao hoạt động phối hợp với đối tác viện trợ.
Ở Ba Lan, các nguồn hỗ trợ được coi là quỹ tài chính công, việc mua sắm tài sản công phải tuân theo Luật mua sắm công và theo những quy tắc kế toán chặt chẽ.
Quá trình giải ngân khá phức tạp nhằm kiểm soát đồng tiền được sử dụng đúng mục đích. Trong đó, nhà tài trợ có thể yêu cầu nước nhận viện trợ thiết lập hoặc sửa đổi hệ thống thể chế và hệ thống luật pháp. Cơ quan chịu trách nhiệm gồm có các Bộ, một số cơ quan Chính phủ, trong đó có Bộ Phát triển đóng vai trò chỉ đạo.
Ba Lan đặc biệt chú trọng công tác kiểm soát và kiểm toán. Công tác kiểm toán tập trung vào kiểm toán các hệ thống quản lý. Trong đó chịu trách nhiệm gồm có kiểm toán nội bộ trong một cơ quan, các công ty kiểm toán nước ngoài được thuê, và các dịch vụ kiểm toán của Ủy ban châu Âu. Khi công tác kiểm toán phát hiện có những sai sót, sẽ thông báo các điểm không hợp lệ cho tất cả các cơ quan.
Công tác kiểm soát tập trung vào kiểm tra tình hình hợp pháp và tính hợp thức của các giao dịch, kiểm tra hàng năm và chứng nhận các khoản chi tiêu, kiểm tra cuối kỳ, kiểm tra bất thường.
Chính phủ Ba Lan cho rằng, kiểm tra và kiểm toán thường xuyên không phải để cản trở mà là để thúc đẩy quá trình dự án.
1.3.1.3. Malaysia
Ở Malaysia, vốn ODA được quản lý tập trung vào một đầu mối là Văn phòng Kinh tế Kế hoạch. Vốn ODA được đất nước này dành cho thực hiện các dự án xóa đói giảm nghèo, nâng cao năng lực cho người dân.
Văn phòng Kinh tế Kế hoạch Malaysia là cơ quan lập kế hoạch ở cấp Trung ương, chịu trách nhiệm phê duyệt chương trình dự án, và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia.
Malaysia đánh giá cao hỗ trợ kỹ thuật từ các nhà tài trợ. Mục đích lớn nhất của Malaysia là nhận hỗ trợ kỹ thuật để tăng cường năng lực con người thông qua các lớp đào tạo.
Malaysia công nhận rằng họ chưa có phương pháp giám sát chuẩn mực. Song chính vì vậy mà Chính phủ rất chú trọng vào công tác theo dõi đánh giá. Kế hoạch theo dõi và đánh giá được xây dựng từ lập kế hoạch dự án và trong lúc triển khai.
Cũng tương tự như Ba Lan, Malaysia đặc biệt chú trọng đơn vị tài trợ trong hoạt động kiểm tra, giám sát. Phương pháp đánh giá của đất nước này là khuyến khích phối hợp đánh giá giữa nhà tài trợ và nước nhận viện trợ bằng cách hài hòa hệ thống đánh giá của hai phía. Nội dung đánh giá tập trung vào hiệu quả của dự án so với chính sách và chiến lược, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả.
Hoạt động theo dõi đánh giá được tiến hành thường xuyên. Cũng quan niệm như Ba Lan, Malaysia cho rằng công tác theo dõi đánh giá không hề làm cản trở dự án, trái lại sẽ giúp nâng cao tính minh bạch, và đặc biệt là giảm lãng phí.
Mỗi nước mỗi cách và dù theo cách nào đi nữa, mục tiêu lớn nhất mà các nước đặt ra và đạt được là bảo vệ tối đa nguồn vốn và phục vụ tốt nhất cho xã hội dân sinh.
1.3.2 Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
Cùng với sự biến đổi của tình hình kinh tế thế giới và Việt Nam, nguồn vốn ODA luôn có những thay đổi về lượng và cơ cấu vốn ODA. Do đó, vấn đề đặt ra là cần phải có chính sách tốt về thu hút và sử dụng ODA cũng như các văn bản quy phạm pháp luật mới phù hợp với tính chất nguồn vốn ODA.
Một hệ thống thể chế quản lý và sử dụng ODA được phát triển đồng bộ cùng với một đội ngũ cán bộ quản lý dự án được đào tạo có bài bản, chuyên nghiệp là cơ sở chắc chắn bảo đảm việc quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả. Các nước kể trên có được những thành công trong việc thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA là do các nguyên nhân sau:
+ Hệ thống pháp luật, chính sách về thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA ồn định và nhất quán.
+ Nhận thức đúng đắn về tầm quan trọng và vai trò của nguồn vốn ODA nên hiệu quả sử dụng vốn cao.
+ Gắn kết chiến lược huy động nguồn vốn ODA với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.
+ Có quy hoạch tổng thể về chiến lược thu hút nguồn vốn ODA.
+ Tập trung sử dụng nguồn vốn ODA mỗi giai đoạn phát triển kinh tế khác nhau.
+ Chú trọng chiến lược sử dụng và trả nợ. + Thủ tục hành chính đơn giản và thuận tiện.
+ Sử dụng vốn ODA có hiệu quả, đúng mục đích của chương trình, dự án, có sự phối hợp tốt với nhà tài trợ trong suốt quá trình thực hiện dự án.
CHƢƠNG II: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA TRONG CÁC DỰ ÁN CẤP THOÁT NƢỚC TẠI VIỆT NAM
2.1. Tổng quan về ODA trong các dự án cấp thoát nƣớc
2.1.1. Đặc điểm của ODA trong các dự án cấp thoát nước
2.1.1.1. Định nghĩa ODA cấp thoát nước
Ủy ban hỗ trợ phát triển (DAC) thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã định nghĩa “nguồn vốn hỗ trợ cho cấp thoát nước bao gồm hỗ trợ cho các chính sách, lập kế hoạch và chương trình về nước, quy định và quản lý nước, phát triển nguồn nước, bảo vệ nguồn nước, cung cấp và sử dụng nước, thoát nước (bao gồm quản lý chất thải rắn) và giáo dục và đào tạo về cấp thoát nước”.
Lĩnh vực cấp thoát nước được chia ra thành các nhóm sau:
- Chính sách và quản lý hành chính về nguồn nước: Chính sách, lập kế hoạch và chương trình về lĩnh vực cấp nước; quy định và quản lý nước; xây dựng và tư vấn năng lực tổ chức; đánh giá và nghiên cứu việc cấp nước, nghiên cứu nước ngầm, chất lượng nước và lưu vực sông; địa chất thủy văn; không bao gồm nguồn nước phục vụ nông nghiệp.
- Bảo vệ nguồn nước: nước mặt nội địa (sông, hồ.v.v…); bảo tồn và phục hồi nước ngầm; tránh ô nhiễm nước từ hóa chất và chất thải công nghiệp.
- Cấp và thoát nước - các hệ thống lớn: nhà máy xử lý nước; hệ thống thu gom, lưu trữ, trạm bơm, vận chuyển và phân phối; hệ thống thoát nước; nhà máy xử lý chất thải sinh hoạt và công nghiệp. Hệ thống cấp nước và thoát nước tạo thành một mạng lưới thông qua hệ thống nối với các hộ dân. Các hộ dân thường chung một hệ thống cấp thoát nước sinh hoạt. Cấp thoát nước
trong các khu vực đô thị thường đòi hỏi phải lắp đặt hệ thống. Việc phân loại các dự án dựa trên suất vốn đầu tư của dịch vụ. Suất vốn đầu tư của cấp thoát nước xây dựng hệ thống lớn thường cao hơn suất vốn đầu tư của dịch vụ cơ bản.
- Cấp nước và thoát nước cơ bản: Cấp nước và thoát nước dựa vào các công nghệ giá rẻ như bơm tay, dẫn nước suối, các hệ thống hút nước, thu gom nước mưa, bể chứa, hệ thống phân phối nhỏ; nhà vệ sinh, rãnh thoát nước, xử lý tại chỗ (bể chứa); tính tới số lượng người được phục vụ và suất vốn đầu tư của dịch vụ.
- Phát triển hệ thống sông ngòi: các dự án liên kết lưu vực sông; kiểm soát dòng chảy; đập ngăn nước và hồ chứa (không bao gồm các đập ngăn nước phục vụ thủy lợi và tưới tiêu và các hoạt động liên quan tới giao thông hàng giang).
- Quản lý nước/ thoát nước: quản lý chất thải rắn sinh hoạt và công nghiệp, bao gồm chất thải độc hại; thu gom, loại bỏ và xử lý; xử lý và tái sử dụng.
- Giáo dục và đào tạo về cấp thoát nước
Việc phân loại này không phân biệt giữa nguồn vốn hỗ trợ cho cấp nước và nguồn vốn hỗ trợ cho thoát nước.
2.1.1.2. Đặc điểm của ODA cấp thoát nước
Nhà nước phải đầu tư xây dựng hệ thống cấp, thoát nước vì mức sống của người dân Việt Nam hiện chưa đủ khả năng bù đắp chi phí đầu tư xây dựng hệ thống cấp thoát nước.
Nguồn vốn ODA trong lĩnh vực cấp, thoát nước hỗ trợ xây dựng đồng bộ và từng bước hiện đại hoá hệ thống kết cấu hạ tầng đô thị, hoàn thiện hệ
thống cấp nước sinh hoạt, cung cấp đủ nước sạch cho các đô thị và khu công nghiệp; thực hiện cải tạo và xây dựng mới hệ thống cấp nước sạch ở nông thôn, giải quyết cơ bản vấn đề thoát nước, xử lý nước thải, chất thải rắn, rác thải y tế ở các đô thị, nhất là đô thị loại 1, loại 2, các khu công nghiệp và một số khu đô thị và khu dân cư tập trung.
Nguồn vốn ODA thường tập trung vào các công trình, dự án có quy mô to lớn, đầu tư xây dựng được thực hiện đồng bộ, thời gian xây dựng dài, nguồn vốn lớn, yêu cầu kỹ thuật phức tạp, công nghệ cao.
Nguồn vốn ODA giúp tăng tốc độ đầu tư và phát triển hệ thống cấp, thoát nước theo kịp với tốc độ đô thị hóa, giúp tăng cường năng lực quản lý cấp, thoát nước đô thị đáp ứng được yêu cầu của sự phát triển.
Nguồn vốn ODA giúp cải thiện hệ thống thoát nước đô thị vì đây là hoạt động mang tính công ích, phục vụ lợi ích công cộng (mọi người dân cùng được hưởng lợi) nên khó có khả năng thu hồi vốn. Hiện mức phí nước thải tại các địa phương nhìn chung đang được thu với mức khoảng 10% trên giá nước cấp. Nguồn thu này không đủ để duy trì, duy tu, bão dưỡng hệ thống thoát nước chứ chưa nói đến việc hoàn vốn hoặc tái đầu tư xây dựng hệ thống thoát nước.
2.1.2. Tình hình thực hiện ODA trong các dự án cấp thoát nước
Trong những năm qua, mặc dù thu nhập của nền kinh tế nước ta còn nhiều eo hẹp nhưng Đảng và Nhà nước đã dành các khoản đầu tư đáng kể cho việc phát triển cấp thoát nước cho các vùng trên toàn quốc, trong đó có nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức. Theo Cơ sở dữ liệu về Viện trợ phát triển của Chính phủ (DAD), trong giai đoạn 2001-2005, lĩnh vực cấp thoát nước đã thu hút được 29 nhà tài trợ cho 115 dự án với số vốn giải ngân là 563.146.939 USD, chiếm 10% tổng nguồn vốn ODA của cả nước. Trong 61 đô thị là tỉnh
lỵ thì có tới 51 đô thị được đầu tư phát triển hệ thống cấp nước bằng nguồn vốn ODA và 8 đô thị đang trong giai đoạn chuẩn bị ký hiệp định với các nhà tài trợ ODA. Hầu hết các thành phố lớn, các thành phố trực thuộc tỉnh, các thị xã và một số thị trấn đều có hệ thống cấp nước sinh hoạt được tài trợ bằng nguồn vốn ODA. Nguồn vốn này chủ yếu tập trung vào việc phát triển mạng lưới cung cấp nước sạch ở nông thôn. Đến hết năm 2008 đã có 32/64 đô thị là thành phố, thị xã tỉnh lỵ đang triển khai dự án thoát nước từ nguồn vốn ODA, đã góp phần cải thiện đáng kể tình trạng ngập úng cục bộ và ô nhiễm môi trường tại một số địa phương.
Bảng số 2.1 Vốn đầu tƣ vào lĩnh vực cấp thoát nƣớc qua các thời kỳ
Đơn vị: Tỷ đồng
Vốn đầu tư Thời kỳ
1990-1995 Thời kỳ 1996-2000 Thời kỳ 2001-2004 Tổng cộng
Tổng vốn đầu tư, trong đó: - Vốn ngân sách tập trung - Vốn tín dụng nhà nước - Vốn khác, gồm: + Vốn ODA + Vốn bổ sung + Vốn của tỉnh + Vốn tư nhân 1.792 783 - 1.009 - - - 4.229 1.021 90 2.270 33 302 558 3.355 400 - 1.000 - - - 9.376 2.204 90 4.279 33 302 558 Nguồn: Tổng hợp số liệu của Ban quản lý dự án cấp thoát nước, 2006 [7]
Có thể khái quát tình hình thực hiện ODA trong các dự án cấp thoát nước thời gian qua như sau:
- Lượng vốn đầu tư vào lĩnh vực cấp thoát nước là rất lớn (9.376 tỷ đồng), được đầu tư bằng nhiều nguồn vốn khác nhau (vốn ngân sách nhà nước
tập trung, vốn tín dụng nhà nước, vốn ngân sách địa phương, vốn ODA và một số nguồn vốn khác) và tăng nhanh theo thời gian. Điều này cũng phản ánh thực trạng phát triển của lĩnh vực cấp thoát nước.
- Cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho các dự án cấp thoát nước đa dạng, nhưng nguồn vốn ngân sách nhà nước tập trung và vốn ODA vẫn chiếm tỷ trọng chủ yếu, khoảng 70% nguồn vốn đầu tư.
- Nguồn vốn ODA có xu thế ngày càng tăng nhanh về khối lượng vốn. Xu thế sử dụng vốn đầu tư từ nguồn vốn ODA tiếp tục tăng về khối lượng và tốc độ tăng ngày càng lớn cho các thời kỳ sau.
- Đối với vốn ODA, cơ cấu bao gồm cả vốn vay và vốn viện trợ không hoàn lại, nhưng trong đó vốn vay là chủ yếu. Thời gian qua, tỷ trọng bình quân của vốn vay trong tổng số vốn ODA chiếm tới 80% và trong thời gian tới tỷ trọng này ít thay đổi. Phần vốn vay này do Nhà nước (hoặc Chính phủ) vay thì Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả nợ khi đến hạn.
- Các tổ chức quốc tế và nước cho vay thường có quy định riêng về thời gian trả nợ và lãi suất. Sau đó chính phủ Việt Nam lại quy định thêm về điều kiện vay như thời gian vay, lãi xuất vay, tỷ lệ vay lại...Ví dụ như: Dự án cấp nước 6 thành phố, thị xã: ADB quy định lãi xuất 0%, thời hạn vay 40 năm, ân hạn 10 năm. Điều kiện các công ty cấp nước vay lại là: lãi xuất 6,11%/năm, thời hạn vay 25 năm, 5 năm ân hạn. Phần vốn ODA vay để đầu tư chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tài sản cố định của ngành cấp nước.
2.1.3. Đóng góp của ODA trong các dự án cấp thoát nước
2.1.3.1. Hiệu quả về mặt sản xuất và cung cấp nước
Việc đầu tư xây dựng, mở rộng và cải tạo các hệ thống cấp nước bằng