2.1. Các mô hình cơ quan chuyên trách chống tham nhũng phổ biến
2.1.1. Mô hình cơ quan chống tham nhũng đa mục đích có thẩm quyền thực
thực thi pháp luật (Multi-purpose Agencies with Law Enforcement Powers)
Mô hình này điển hình cho cách tiếp cận một cơ quan dựa trên các trụ cốt chính về kiềm chế và phòng ngừa tham nhũng, bao gồm: chính sách, phân tích và hỗ trợ kỹ thuật trong phòng ngừa, tiếp cận công chúng và thông tin, giám sát, điều tra. Đáng chú ý, trong hầu hết các trường hợp, truy tố vẫn là một chức năng riêng biệt để duy trì sự kiểm tra và cân bằng trong hệ thống, vì các cơ quan đó đã được trao quyền rộng rãi và tương đối độc lập [69].
Mô hình này được khá nhiều quốc gia áp dụng để thành lập cơ quan chuyên trách chống tham nhũng như Hồng Kông, Indonesia, Botswana, New South Wales… Đặc trưng của mô hình này là tính độc lập và tính chuyên trách. Tính độc lập thể hiện ở chỗ các cơ quan này tách khỏi nhánh quyền hành pháp và hệ thống cơ quan điều tra trong việc phát hiện và xử lý tham nhũng. Người đứng đầu cơ quan chuyên trách chống tham nhũng do Tổng thống hoặc Nhà vua bổ nhiệm theo đề nghị của Thủ tướng. Tuy nhiên, Thủ tướng cũng như các Bộ trưởng không có quyền can thiệp vào hoạt động thường xuyên của cơ quan này. Các điều tra viên trực tiếp thực hiện nhiệm vụ, không phải xin ý kiến chỉ đạo và không phải báo cáo với cấp trên. Hồ sơ được lưu tại bộ phận lưu trữ, nếu Tổng thống hoặc Thủ tướng cần thì phải được phép của thủ trưởng cơ quan chống tham nhũng, phải tuân theo chế độ lưu trữ và chỉ được sử dụng để tham khảo chứ không có quyền chỉ đạo. Tính chuyên trách thể hiện ở sự phân chia chức năng một cách rõ ràng giữa các bộ phận của cơ quan và sự tập trung thực hiện các chức năng chống tham nhũng mà không bị ảnh hưởng vì bất kỳ nhiệm vụ nào khác.
- Nơi thành công nhất với mô hình này là Hồng Kông với việc thành lập Ủy ban độc lập chống tham nhũng (ICAC). Cơ quan này được thành lập năm 1974 thay thế cho Bộ phận chống tham nhũng nằm trong lực lượng cảnh sát Hồng Kông trước đây, do tình hình tham nhũng đặc biệt nghiêm trọng, nhất là trong lực lượng cảnh sát, khiến cho niềm tin vào hoạt động điều tra tham nhũng bị giảm sút nghiêm trọng. ICAC là tổ chức độc lập, chuyên trách PCTN và trực thuộc Trưởng Đặc khu hành chính; nhiệm vụ chủ yếu của ICAC là thực hiện các giải pháp phòng ngừa tham nhũng và toàn quyền điều tra, đấu tranh với các hành vi tham nhũng. ICAC gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và được tổ chức thành 03 cục: Cục điều tra, Cục phòng ngừa tham nhũng và Cục quan hệ cộng đồng. Chiến lược hoạt động của ICAC là “3 mũi nhọn, 3 trọng điểm”: (i) đấu tranh ngăn chặn hành vi tham nhũng;
(ii) bịt các lỗ hổng để hạn chế nguy cơ tham nhũng; (iii) giáo dục đạo đức liêm chính để thay đổi nhận thức, thúc đẩy sự tham gia PCTN. Theo đó, ICAC đã đặt ra các nhiệm vụ phải tập trung thực hiện bao gồm: (i) đấu tranh, trấn áp, xử lý nghiêm minh hành vi tham nhũng trong lĩnh vực thực thi pháp luật thuộc nhiệm vụ của cơ quan cảnh sát, các cơ quan cấp phép hoặc cung cấp dịch vụ công cho người dân và doanh nghiệp, bài trừ hành vi tham nhũng có tổ chức; (ii) triển khai thực hiện công tác phòng ngừa các hành vi tham nhũng phát sinh, nhất là việc phát hiện và triệt tiêu các điều kiện làm nơi dung dưỡng cho tham nhũng phát sinh và phát triển; (iii) giáo dục và thiết lập nền tảng đạo đức xã hội liêm chính.
Hoạt động của ICAC được giám sát và kiểm tra bởi một hệ thống hiệu quả. Mặc dù được trao quyền điều tra nhưng ICAC không có quyền truy tố như các cơ quan công tố. ICAC cũng sẽ bị 06 nhà lập pháp giám sát và chất vấn về các hoạt động tài chính của mình, họ cũng có quyền rà soát và sửa đổi các quyền của ICAC khi cần thiết. Bên cạnh đó, hoạt động của ICAC còn bị giám sát bởi 04 ủy ban cố vấn bao gồm Ủy ban cố vấn phòng ngừa tham nhũng, Ủy ban cố vấn chống tham nhũng, Ủy ban cố vấn cho công dân về quan hệ cộng đồng, Ủy ban đánh giá hoạt động [75]. Các ủy ban này được hình thành từ các thành viên được bổ nhiệm theo cơ chế đặc biệt từ cộng đồng, những ủy ban này sẽ họp thường xuyên và giám sát chặt chẽ công việc của ICAC.
- Indonesia cũng là một điển hình thành công khi áp dụng mô hình này. Theo đó, Ủy ban Diệt trừ tham nhũng (KPK) được thành lập vào năm 2003 nhằm giải quyết tình trạng tham nhũng nghiêm trọng từ thời Tổng thống Suharto. KPK là một cơ quan nhà nước thực hiện các nhiệm vụ và thẩm quyền một cách độc lập và không chịu bất kỳ sự tác động trái pháp luật nào. Như vậy, KPK là một cơ quan tương đối độc lập, không phụ thuộc vào cơ quan quyền lực trong các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ban Lãnh đạo của KPK có 05 thành viên gồm 01 Chủ tịch và 04 Phó Chủ tịch với nhiệm kỳ là 04 năm (tối đa không quá hai nhiệm kỳ). Các thành viên này do Quốc hội lựa chọn và bổ nhiệm, được tiến hành công khai, minh bạch bởi Hội đồng tuyển chọn. Trong thực thi nhiệm vụ và thẩm quyền, KPK được hỗ trợ bởi 01 Tổng Thư ký do chính Tổng thống bổ nhiệm. KPK có cả thẩm quyền truy tố và thẩm quyền điều tra, làm cho Ủy ban này trở thành một “siêu cơ quan” có khả năng giải quyết vấn nạn tham nhũng. Ngoài ra, KPK còn có nhiệm vụ điều hành hoạt động phòng ngừa tham nhũng của các cơ quan nhà nước và điều phối những cơ quan đó trong quá trình thực hiện công tác PCTN. KPK giám sát các cơ quan khác và có thể mở rộng thẩm quyền tiếp nhận điều tra khi cân nhắc việc điều tra diễn ra quá lâu hoặc không đạt kết quả mong muốn.
KPK có thể thành công trong cuộc chiến chống tham nhũng là do: có một luật riêng về cơ quan này; các chức năng điều tra và truy tố với những thẩm quyền rất mạnh như: được áp dụng các kỹ thuật điều tra đặc biệt như nghe lén, ghi âm; được kiểm tra tài khoản ngân hàng và bản kê khai thuế, phong tỏa tài sản của người bị tình nghi, ra lệnh tạm giữ và lệnh bắt; sự phối hợp chặt chẽ giữa hoạt động điều tra và truy tố. Như vậy, về cơ bản, KPK có tất cả thẩm quyền điều tra của một cơ quan cảnh sát, hơn nữa, KPK còn được trao cả thẩm quyền truy tố [54].
Bên cạnh đó, KPK có nguồn nhân lực lớn, chuyên nghiệp, được tuyển dụng một cách chọn lọc; có quyền cấm các đối tượng tình nghi tham nhũng ra nước ngoài, yêu cầu chứng minh nguồn gốc tài sản của người bị tình nghi; nguồn ngân sách chi trả trực tiếp từ nghị viện rất lớn.
công được như ICAC Hồng Kông và KPK Indonesia vì ở đa số cơ quan đó các chức năng thường không được thực hiện một cách đồng đều mà có sự tập trung hơn vào một chức năng nào đó, thường là chức năng phòng ngừa và giáo dục. Do vậy, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế của việc xử lý tham nhũng.
- Ở Cộng hòa Botswana, Cục Tội phạm kinh tế và tham nhũng của Botswana (DCEC) được thành lập vào năm 1994 với 03 mục tiêu chiến lược là điều tra tham nhũng, ngăn ngừa tham nhũng và giáo dục cộng đồng [70]. DCEC được trao thẩm quyền rộng và hoạt động độc lập. Theo đó, DCEC tiến hành điều tra các nghi ngờ về tội phạm tham nhũng và kinh tế cùng với các giao dịch đáng ngờ. Khi chứng cứ đầy đủ được thu thập trong điều tra, hồ sơ sẽ được chuyển sang các cơ quan công tố để đánh giá và truy tố. DCEC có thẩm quyền điều tra mạnh mẽ, như thẩm quyền bắt, truy dấu vết tài sản và phong tỏa tài sản, truy tìm, thu giữ và tịch thu các tài liệu, dẫn độ người tình nghi phạm tội, đưa ra đề nghị truy tố đến các cơ quan công tố. DCEC có thẩm quyền tiến hành kiểm tra có hệ thống trong các cơ quan nhà nước và doanh nghiệp, tổ chức có vốn nhà nước để phát hiện các lỗ hổng có thể làm phát sinh tham nhũng. DCEC cũng thực hiện phổ biến, giáo dục cộng đồng trên phạm vi cả nước về tham nhũng, đưa vào các chương trình học của các trường học phổ thông, đại học, các khóa đào tạo cho công chức và các hoạt động cộng đồng rộng rãi. DCEC báo cáo trực tiếp lên Tổng thống, Giám đốc của DCEC được bổ nhiệm trực tiếp bởi Tổng thống và từ năm 2012 DCEC được cơ cấu trong Văn phòng Tổng thống. Tổng thống có thẩm quyền ngăn chặn việc DCEC được tiếp cận với các văn bản hoặc địa điểm vì mục tiêu an ninh quốc gia; điều này dẫn đến câu hỏi về tính độc lập của DCEC cũng như những tác động DCEC đang thực hiện. DCEC hiện có 03 văn phòng tại các thành phố Gaborone, Francistown và Maun của Botswana. Năm 2013, DCEC có 270 nhân viên, được cung cấp nguồn lực tốt cũng như các công cụ để thực hiện nhiệm vụ. DCEC cũng nhận được nguồn lực tài chính ổn định.
- Ở Bang New South Wales, Úc: Chính quyền Bang New South Wales, Úc đã thành lập Ủy ban độc lập chống tham nhũng (ICAC) vào năm 1988 nhằm mục đích xây dựng niềm tin của cộng đồng vào các cơ quan, tổ chức của Chính phủ [67]. Vào
thời điểm mới thành lập, ICAC tập trung điều tra các vụ án tham nhũng lớn. Sau đó, hoạt động của ICAC mở rộng theo hướng không chỉ chú trọng vào cá nhân đơn lẻ mà xây dựng kế hoạch, chương trình giảm thiểu tham nhũng thông qua việc xây dựng các tiêu chí phòng ngừa tham nhũng và kiểm soát việc thực hiện. ICAC được thành lập với tư cách là một cơ quan độc lập chống tham nhũng với các nhiệm vụ chính bao gồm: phòng ngừa, phát hiện và điều tra tham nhũng; giáo dục cán bộ, nhân viên khu vực công về PCTN [67].
ICAC gồm 04 ban và 02 bộ phận: (i) Ban Điều tra (có bộ phận điều tra viên và phục vụ điều tra); (ii) Ban Phòng ngừa tham nhũng; (iii) Ban Tư vấn; (iv) Ban Pháp chế (theo dõi việc thi hành pháp luật PCTN); bộ phận Truyền thông, Kiểm định [64]. Tổng số nhân viên là 112 người. Kinh phí hoạt động của ICAC do Chính phủ cung cấp nhưng hoạt động của ICAC hoàn toàn độc lập với Chính phủ và các cơ quan, tổ chức chống tham nhũng khác. ICAC có trách nhiệm báo cáo công tác với Chính phủ nhưng chỉ là các thông tin chung về hoạt động của ICAC. Chính phủ không có quyền can thiệp vào các hoạt động của ICAC nói chung, quá trình điều tra nói riêng mà chỉ đưa ra các gợi ý hoặc đề xuất với ICAC mà thôi.
ICAC thường điều tra các vụ án lớn, phức tạp, có liên quan đến xung đột lợi ích, biểu hiện dưới dạng thỏa thuận ngầm trong các lĩnh vực quy hoạch xây dựng, sử dụng đất, lập dự án, giao dịch tài chính lớn, làm giấy tờ, bằng cấp giả để hưởng lợi ích, tham nhũng chính trị, vận động hành lang, … Trong các vụ việc trên, chứng cứ thường được che giấu hoặc hủy bỏ khiến quá trình điều tra của ICAC gặp không ít khó khăn.
ICAC được pháp luật trao cho nhiều quyền như: quyền tiến hành các hoạt động điều tra độc lập mà không bị ai hạn chế, quyền kiểm soát, lưu giữ các chứng cứ có liên quan, được phép áp dụng các biện pháp kỹ thuật đặc biệt như nghe lén điện thoại, truy cập dữ liệu điện tử (sau khi được Tòa án chấp thuận). Phần lớn nguồn tin ICAC có được để điều tra là từ cộng đồng. ICAC có quyền bắt buộc đối tượng điều tra phải trả lời các câu hỏi của mình thay vì được quyền giữ im lặng như trong điều tra các loại án khác. Tuy nhiên, cần lưu ý là các kết quả điều tra của
ICAC không được dùng để chống lại đối tượng điều tra tại Tòa án, vì mục đích điều tra của ICAC là để tìm ra sự thật khách quan chứ không phải để buộc tội đối tượng điều tra. Sau khi kết thúc điều tra, mọi thông tin về kết quả điều tra phải được báo cáo với Thượng viện qua Ban Điều tra tối cao để xem xét, quyết định thông tin nào được hay không được công bố công khai. Tùy theo tính chất, mức độ và kết quả điều tra vụ việc, ICAC sẽ chuyển hồ sơ sang Cơ quan cảnh sát để xử lý hình sự hoặc chuyển lại cho cơ quan có vụ việc nảy sinh để xử lý hành chính.
Ngoài ra, ICAC còn đề xuất, kiến nghị các giải pháp phòng ngừa tham nhũng. Báo cáo định kỳ hằng tháng, hằng năm với các chủ thể khác nhau về PCTN (các báo cáo này được đăng tải công khai trên trang web của ICAC, trong đó nêu rõ cần làm gì để chống tham nhũng nhưng không nêu đang làm gì, và không có thông tin cụ thể về kết quả điều tra tham nhũng). Tiếp xúc, tương tác với từng cá nhân để giải đáp, hướng dẫn, thu thập thông tin phản ánh, tố giác về tham nhũng. Giáo dục và nâng cao nhận thức của cộng đồng trong PCTN, tổ chức các cuộc tiếp thu ý kiến công chúng về tham nhũng. Tổ chức các khóa đào tạo, bồi dưỡng ngắn hạn về công tác PCTN. Liên hệ với các cơ quan, tổ chức PCTN khác để tổ chức hội nghị, hội thảo về PCTN.
Cơ quan độc lập chống tham nhũng của New South Wales chịu trách nhiệm trước công dân thông qua một Ủy ban Hỗn hợp Nghị viện gồm nhiều đảng phái (PJC), giám sát các hoạt động của cơ quan chống tham nhũng; thông qua Ủy ban Giám sát hoạt động, gồm có các thành viên đại diện cho công chúng và các cơ quan chính phủ khác nhau và thông qua trách nhiệm báo cáo định kỳ trước công chúng và báo cáo hằng năm về những hoạt động điều tra lớn. Báo cáo của PJC về những vấn đề liên quan đến cơ quan chống tham nhũng được gửi lên cả Thượng viện và Hạ viện, ý kiến của PJC sẽ được Nghị viện trực tiếp xem xét.
- Ở Argentina, Văn phòng Chống tham nhũng của Argentina (OA) được hình thành vào năm 1999 và được sửa đổi vào các năm 2005 và 2007. Mục tiêu cơ bản của việc thành lập OA là để thực thi quy định của Công ước Chống tham nhũng Liên Mỹ.
OA là một cơ quan độc lập trực thuộc Bộ Tư pháp, An ninh và Quyền con người. Đứng đầu OA là chức danh Quốc vụ khanh. Nhân viên của OA được tuyển
dụng với tiêu chuẩn chuyên môn cao nhất; đa dạng các ngành nghề như luật sư, kinh tế học, chính trị học, xã hội học, kiểm toán viên, kỹ sư, …; những cán bộ có trình độ, kinh nghiệm, kỹ năng đã được khẳng định tại các cơ quan nhà nước khác. OA chia thành hai bộ phận độc lập nhưng có sự hỗ trợ lẫn nhau: (i) Cục Điều tra giải quyết các cáo buộc tham nhũng trong Chính quyền hành pháp và các cơ quan liên quan. Nếu có chứng cứ về sai phạm, OA có thể tiến hành buộc tội và đề nghị truy tố; (ii) Cục Chính sách minh bạch có nhiệm vụ xây dựng các chính sách để tăng cường tính minh bạch và ngăn chặn các hành vi tham nhũng [72]. Ngoài ra, Cục này quản lý hệ thống công khai tài chính đối với công chức. Cục Điều tra của OA được chia thành các nhóm điều tra. Các nhóm điều tra thực hiện hoạt động điều tra các tội phạm làm giàu bất chính, gian lận, tham ô, hối lộ và các tội phạm xâm phạm tài sản nhà nước. Các cuộc điều tra được bắt đầu trên cơ sở các báo cáo của các cơ quan, cá nhân khu vực công và tư. Đặc biệt, sau năm 2015, Argentina thông qua một loạt các luật quan trọng như: Luật Kỹ thuật điều tra đặc biệt, Luật Nhân chứng, Luật Trách nhiệm hình sự của pháp nhân, Bộ luật Tố tụng hình sự liên bang, Luật xét xử theo thủ tục một thẩm phán và tăng cường Luật Tòa án xét xử liên bang.