nhũng ở Việt Nam hiện nay mà đã đƣợc giải quyết ở một số quốc gia khác
Trong những năm qua, nhất là 10 năm gần đây, công tác PCTN của Việt Nam đã đạt nhiều tiến bộ. Hệ thống cơ quan PCTN cũng được củng cố, kiện toàn và qua hoạt động đã đạt được một số kết quả nhất định. Tuy nhiên, dù bộ máy lớn, gồm nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao nhiệm vụ PCTN nhưng số lượng vụ việc tham nhũng bị phát hiện chưa nhiều, hiệu quả công tác PCTN cũng chưa đạt được chỉ tiêu, yêu cầu mà Đảng và Nhà nước đã đề ra. Tổ chức và hoạt động của các cơ quan có chức năng PCTN, nhất là cơ quan chuyên trách chống tham nhũng còn nhiều hạn chế, bất cập. Cụ thể là:
Các đơn vị chuyên trách chống tham nhũng hiệu quả hoạt động còn thấp, thẩm quyền chưa đủ mạnh, tính độc lập chưa cao. Điều này trước hết là do Luật PCTN không quy định rõ ràng về quyền hạn, sự độc lập, nguồn lực, vai trò và trách nhiệm của các cơ quan chống tham nhũng quan trọng, và chỉ có một số cơ sở pháp lý hạn chế trong việc phối hợp, hợp tác và chia sẻ thông tin. Thậm chí, việc quy định các nhiệm vụ và trách nhiệm trong phát hiện, điều tra và xử lý các hành vi tham nhũng ở Việt Nam khá phức tạp, rắc rối và thiếu cụ thể. Hệ thống nhiều cơ quan có liên quan tạo ra sự phức tạp và dẫn đến việc làm chậm trễ hoạt động, thậm chí dẫn đến sự khác biệt về quan điểm xử lý [54]. Trong khi đó, một số khảo sát xã hội học do TTCP phối hợp với Ngân hàng thế giới thực hiện cũng cho thấy cán bộ, công chức bày tỏ sự quan ngại của họ về chất lượng của pháp luật PCTN.
Bên cạnh đó, mô hình, tổ chức các cơ quan chuyên trách chống tham nhũng của Việt Nam chưa ổn định, thiếu tính hệ thống, chưa đủ mạnh; các đơn vị này vẫn thực hiện nhiệm vụ PCTN trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ chung mà chưa có thẩm quyền, công cụ đặc thù; phạm vi trách nhiệm chưa rõ ràng; địa vị pháp lý không tương xứng với nhiệm vụ được giao [22]. Theo đó, thẩm quyền điều tra các vụ án tham nhũng chưa được phân định một cách cụ thể, rõ ràng giữa các cơ quan điều tra khác nhau, giữa cơ quan điều tra cấp trên với cơ quan điều tra cấp dưới ảnh hưởng không nhỏ đến kết quả điều tra, truy tố, xét xử các vụ án tham nhũng. Thậm chí, còn lo ngại về việc chồng chéo thẩm quyền. Bộ luật Tố tụng hình sự chỉ quy định khái quát và phân tích thẩm quyền điều tra giữa Cơ quan điều tra trong Công an nhân dân, Cơ quan điều tra trong Quân đội nhân dân và Cơ quan điều tra của VKSNDTC. Pháp lệnh Tổ chức điều tra hình sự và Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự mặc dù cũng đã quy định cụ thể thẩm quyền của Cơ quan Cảnh sát điều tra và Cơ quan điều tra hình sự trong quân đội có thẩm quyền điều tra các vụ án về tham nhũng nhưng thực tế thời gian qua, không ít vụ án tham nhũng lại do Cơ quan An ninh điều tra, Cơ quan điều tra của VKSNDTC điều tra. Ngoài ra, các cơ quan điều tra chuyên trách của Việt Nam còn thiếu một số quyền hạn cần thiết và năng lực để tiến hành điều tra tội phạm về tham nhũng có hiệu quả. Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về tham nhũng (hiện được sát nhập vào Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về tham nhũng và kinh tế, Cục Cảnh sát phòng, chống tội phạm buôn lậu BCA) mặc dù được giao nhiệm vụ điều tra tội phạm tham nhũng nhưng không có quyền hạn điều tra đặc biệt nào được quy định trong luật, ngoài những quyền được cho phép sử dụng giống như bất kỳ đơn vị điều tra nào khác trong BCA. Việc quy định biện pháp kê biên tài sản và phong tỏa tài khoản vẫn trong phạm vi hẹp, chưa thực sự tạo sự chủ động cho các Cơ quan điều tra chuyên trách về chống tham nhũng và điều tra viên. Một số thẩm quyền đặc biệt (quyền tiếp cận các báo cáo, quyết toán và giao dịch tài chính đáng ngờ) chưa được ghi nhận. Việc áp dụng các biện pháp điều tra tố tụng đặc biệt (ghi âm, nghe điện thoại bí mật, thu thập bí mật dữ liệu điện tử)
chế, chỉ trong những trường hợp nhất định, theo trình tự, thủ tục vô cùng chặt chẽ. Bên cạnh đó, mặc dù Luật PCTN quy định các cơ quan nhà nước có nghĩa vụ thông báo kịp thời cho cơ quan điều tra, viện kiểm sát mọi hành vi phạm tội xảy ra trong cơ quan hoặc trong lĩnh vực quản lý của mình và Thủ trưởng cơ quan phải chịu trách nhiệm về việc không thông báo về tội phạm, nhưng lại không có chế tài xử lý vi phạm nên thực tiễn có rất ít cơ quan thông báo cho cơ quan điều tra hoặc viện kiểm sát hành vi phạm tội tham nhũng xảy ra trong cơ quan hoặc lĩnh vực quản lý của mình.
Công tác phối hợp điều tra, truy tố, xét xử tội phạm tham nhũng còn thiếu đồng bộ, chưa có sự hợp tác chặt chẽ dẫn đến việc xử lý một số vụ án, vụ việc kéo dài. Hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm toán thời gian qua đã phát hiện nhiều vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực quản lý kinh tế, xã hội nhưng số vụ việc có dấu hiệu tham nhũng được phát hiện chuyển sang cơ quan điều tra còn ít. Mặc dù Luật PCTN và các nghị định, thông tư có liên quan đặt ra nghĩa vụ với các cơ quan phải phối hợp, trao đổi thông tin trong phát hiện, điều tra, truy tố các hành vi tham nhũng. Kiểm toán Nhà nước và TTCP có trách nhiệm phải chuyển ngay các tài liệu có liên quan đến Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát để xem xét, khởi tố vụ án hình sự nhưng trên thực tế Cơ quan Thanh tra khi phát hiện tội phạm thì thường cố gắng ưu tiên xử lý bằng biện pháp hành chính, kỷ luật; sau đó mới chuyển, đề nghị Cơ quan điều tra khởi tố vụ án. Trong quá trình thanh tra giải quyết các vụ việc, Cơ quan thanh tra thường ít trao đổi thông tin với các Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát về những vi phạm do cơ quan này phát hiện được, với lý do chờ kết luận chính thức. Khi đã có kết luận thanh tra thì vụ việc vi phạm pháp luật lại phải chờ xin ý kiến của cấp có thẩm quyền của Thanh tra quyết định việc xử lý. Do đó, hoạt động thanh tra, kiểm toán phát hiện nhiều vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực quản lý kinh tế, xã hội nhưng số vụ việc có dấu hiệu tham nhũng được phát hiện chuyển sang Cơ quan điều tra, kiểm sát còn ít. Điều này một phần xuất phát từ vị trí pháp lý của TTCP - một cơ quan ngang bộ, không phải là một thiết chế độc lập nằm ngoài hệ thống hành pháp. Mặt khác, xét về cấu trúc bộ máy và chức năng được giao quản lý
thì cơ quan PCTN của Thanh tra được thiết kế chủ yếu là việc phòng ngừa và làm nhiệm vụ quản lý nhà nước, còn chức năng phát hiện, xử lý tham nhũng lại thuộc về các cơ quan tư pháp mà chưa thành một hệ thống đồng nhất từ việc phòng ngừa đến tổ chức đấu tranh chống tham nhũng. Những hạn chế như vậy cũng ảnh hưởng, gây tác động đến việc thu xếp để xử lý nội bộ và làm hạn chế hiệu quả công tác PCTN.
Việc cung cấp, trao đổi thông tin về tình hình vi phạm pháp luật, tội phạm tham nhũng giữa cơ quan TTCP, Cơ quan điều tra và Viện kiểm sát rất hạn chế. Việc chia sẻ, cung cấp thông tin giữa các cơ quan này còn thủ công, thiếu tính hệ thống và chưa đi vào chiều sâu. Dữ liệu chung về PCTN do TTCP là đầu mối chủ trì chưa giúp cung cấp được những phân tích, đánh giá cả về mặt định tính và định lượng về thực trạng tham nhũng và công tác PCTN hằng năm hoặc qua các năm khác nhau và hệ thống dữ liệu vẫn chưa được quản lý, vận hành và cập nhật một cách tự động, có hệ thống từ trung ương đến địa phương. Dữ liệu chung về PCTN, chưa giúp chia sẻ và cung cấp thông tin phục vụ cho mục đích phát hiện, xử lý tội phạm tham nhũng, đặc biệt là chưa tạo thành một hệ thống dùng chung trực tuyến để các cơ quan có thẩm quyền có thể truy cập, cập nhật, khai thác, sử dụng thông tin để phục vụ cho việc phát hiện, xử lý tội phạm tham nhũng. Các chỉ tiêu thu thập thông tin vào cơ sở dữ liệu còn thiếu, đặc biệt là các chỉ tiêu cập nhật về kết quả hoạt động của các đoàn thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo (để giúp cơ quan điều tra có thể tiếp cận thông tin và xem xét việc khởi tố vụ án trong trường hợp cơ quan thanh tra không có kiến nghị); tình hình xem xét vụ việc do cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố tại cơ quan điều tra và viện kiểm sát, cũng như tại tòa án các cấp (để cơ quan thanh tra thể hiện quan điểm của mình trong quá trình xem xét, giải quyết vụ việc).
Cơ chế phối hợp xử lý vụ việc do cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố giữa các cơ quan thanh tra, điều tra, viện kiểm sát vẫn còn những khoảng trống nhất định và thiếu cơ chế bảo đảm thực thi. Cơ chế phối hợp hiện tại đã quy định việc cơ quan điều tra xem xét khởi tố vụ án tham nhũng đối với các vụ việc đã tiến hành thanh tra khi cơ quan thanh tra không có kiến nghị khởi tố khi phát hiện có dấu hiệu tội phạm. Tuy nhiên, các cơ quan điều tra còn gặp những khó khăn nhất định trong việc
tiếp cận nội dung, thông tin về các vụ việc đã tiến hành thanh tra và các biện pháp mà cơ quan thanh tra đã thực hiện trong quá trình tiến hành thanh tra (ngoài trường hợp có đơn thư tố cáo về vụ việc thanh tra). Vì vậy, trên thực tế, các cơ quan điều tra thường không tiếp cận được theo phương án này để xem xét khởi tố các vụ án tham nhũng. Cơ chế phối hợp hiện tại yêu cầu trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra, nếu cơ quan thanh tra nhận được tố giác, tin báo về tội phạm hoặc phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm với đầy đủ tài liệu, chứng cứ thì cơ quan thanh tra chuyển ngay tố giác, tin báo về tội phạm hoặc tài liệu, chứng cứ và hồ sơ vụ việc đó kèm theo kiến nghị khởi tố cho cơ quan điều tra có thẩm quyền. Chính quy định này đã dẫn đến thực tế có nhiều cơ quan thanh tra còn băn khoăn chưa thực hiện việc chuyển vụ việc cho cơ quan điều tra do họ còn thiếu tài liệu, chứng cứ hoặc chưa đủ thông tin về hành vi phạm tội, đặc biệt là trong những trường hợp mới tiến hành hoạt động thanh tra. Trên thực tế, còn có những trường hợp vụ việc đã được cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố, song do tình tiết phức tạp, nên cơ quan chưa ra quyết định khởi tố vụ án (cá biệt có những trường hợp kéo dài hàng năm), dẫn đến sự tham gia của cơ quan thanh tra vào quá trình xem xét, xử lý có những hạn chế nhất định. Bên cạnh đó, cũng có những trường hợp, các cơ quan điều tra còn chưa có thông báo hoặc chưa thông báo kịp thời cho các cơ quan thanh tra biết về kết quả xem xét khởi tố vụ án, dẫn đến việc theo dõi về tình hình xử lý hành vi tham nhũng đôi khi còn gián đoạn, khó nắm bắt. Trong đa số trường hợp, các cơ quan thanh tra chưa thực hiện quyền yêu cầu cơ quan điều tra cấp trên hoặc viện kiểm sát cấp trên xem xét vụ việc khi cơ quan điều tra cùng cấp ra quyết định không khởi tố vụ án, việc họp liên ngành chủ yếu được tiến hành trước khi chuyển vụ việc hoặc sau khi cơ quan tiếp nhận và trong quá trình xem xét ra quyết định khởi tố vụ án.
Ngoài ra, chưa có một cơ chế xử lý thông tin về tội phạm tham nhũng giữa cơ quan Thanh tra với Cơ quan điều tra bảo đảm bí mật, kịp thời, … để tránh gây khó khăn cho Cơ quan điều tra. Trong quá trình thanh tra giải quyết các vụ việc, Cơ quan Thanh tra thường không trao đổi thông tin với các Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát về những vi phạm do cơ quan này phát hiện được. Khi đã có Kết luận
thanh tra thì vụ việc vi phạm pháp luật lại phải chờ xin ý kiến của cấp có thẩm quyền của Thanh tra quyết định việc xử lý. Do đó, Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát rất khó khăn trong việc nắm thông tin về phát hiện tội phạm tham nhũng. Đa số các trường hợp Viện kiểm sát chỉ nắm được thông tin về tội phạm tham nhũng khi Cơ quan điều tra kết thúc việc xác minh tin báo, tố giác về tội phạm, thu thập tài liệu, chứng cứ để ra quyết định việc khởi tố.
Với những bất cập, khó khăn, vướng mắc nêu trên, hiệu quả hoạt động của cơ quan chuyên trách chống tham nhũng của Việt Nam trong thời gian qua còn hạn chế và chưa tương xứng với tổ chức bộ máy đã được kiện toàn (với bộ máy bao gồm các đơn vị chuyên trách cấp cục, vụ ở TTCP, BCA, VKSNDTC và hàng trăm tổ chức, đơn vị chuyên trách ở cấp tỉnh, cấp huyện), chưa phản ánh đúng thực trạng tình hình tham nhũng; việc phát hiện tham nhũng thông qua công tác tự kiểm tra nội bộ, kiểm tra của cấp trên đối với cấp dưới là khâu yếu tồn tại nhiều năm nhưng vẫn chưa được khắc phục. Việc giải quyết tin báo, tố giác tội phạm về tham nhũng chưa đạt chỉ tiêu Quốc hội giao. Theo Báo cáo số 156/BC-VKSTC thì các cơ quan đã giải quyết 276/385 tin báo, tố giác về tham nhũng, đạt 71,6% thấp hơn chỉ tiêu Quốc hội giao tại Nghị quyết 37/2012/NQ-QH13 là phải đạt trên 90%. Đáng lưu ý, thời gian qua xảy ra một số vụ tham nhũng ngay trong chính lực lượng có chức năng chống tham nhũng [61]. Đây là vấn đề nghiêm trọng làm ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả của cuộc đấu tranh chống tham nhũng, phải được đánh giá thực trạng và có giải pháp khắc phục, xử lý.
Trên thực tế, hoạt động của Cục PCTN mới tập trung vào việc giúp Tổng TTCP thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước về PCTN; số vụ việc tham nhũng do Cục PCTN phát hiện thời gian qua chưa nhiều... Chất lượng công tác điều tra của các đơn vị điều tra tội phạm về tham nhũng trong lực lượng công an còn hạn chế, nên tiến độ điều tra một số vụ án tham nhũng còn chậm, phải gia hạn điều tra nhiều lần. Chất lượng hoạt động của các đơn vị làm nhiệm vụ thực hành quyền công tố và kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử án tham nhũng, chức vụ trong ngành kiểm sát chưa cao, nhiều vụ án phải trả hồ sơ để điều tra bổ sung, điều tra lại; trong một số
trường hợp việc phê chuẩn biện pháp tạm giam chưa kịp thời dẫn đến gây khó khăn cho công tác điều tra. Việc phát hiện, xử lý tham nhũng ngay trong chính các cơ quan chống tham nhũng còn hạn chế, chưa được quan tâm đúng mức.