9. Kết cấu của luận án
1.1.3. Phân loại chi ngân sách địa phương
Phân loại chi NSĐP tuân thủ phân loại chi NSNN. Phân loại chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu chí nhất định để hạch toán, thống kê, tổng hợp thông tin về chi NSNN đáp ứng yêu cầu hoạch định chính sách và tổ chức quản lý chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng.
Chi NSNN được phân loại nhiều tiêu thức khác nhau nhằm đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin cho các mục đích khác nhau trong việc hoạch định chính sách và tổ chức quản lý chi NSNN ở từng thời kỳ phát triển KTXH của quốc gia. Mỗi quốc gia có những tiêu chi phân loại chi ngân sách khác nhau. Hệ thống chi NSNN áp dụng phổ biến ở các quốc gia là phân loại theo chức năng của chính phủ (COFOG) do liên Hợp quốc xây dựng và phân loại theo nội dung kinh tế trong hệ thống thống kê tài chính chính phủ (GFS) do quỹ tiền tệ quốc tế xây dựng. Ngoài ra, tùy theo các yêu cầu thông tin khác nhau phục vụ trong hoạch định chính sách và quản lý, chi NSNN có thể được phân loại theo các chi tiêu khác nhau: (i) Phân loại chi NSNN theo tổ chức, (ii) Phân loại chi NSNN theo chức năng, (iii) Phân loại chi NSNN theo nội dung kinh tế, (iv) Phân loại chi NSNN theo chương trình, mục tiêu và dự án quốc gia, (v) Phân loại chi NSNN theo nguồn hình thành ngân sách, (vi) Phân loại chi NSNN theo cấp ngân sách… Đối với chi NSĐP, phân loại theo chức năng hay lĩnh vực hoạt động KTXH và phân loại theo nội dung kinh tế là những tiêu thức phân loại có ý nghĩa quan trọng đối với quản lý chi NSĐP.
1.1.3.1. Phân loại chi ngân sách địa phương theo chức năng
Theo chức năng của nhà nước và chính quyền địa phương, các khoản chi NSĐP được sắp xếp theo lĩnh vực KTXH, bao gồm các loại và khoản. Loại phản ánh các khoản chi NSĐP theo từng lĩnh vực KTXH. Khoản phản ánh các khoản chi
NSĐP theo từng ngành kinh tế quốc dân được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Phân loại theo chức năng nhằm cung cấp thông tin phục vụ cho phân tích lịch sử và hoạch định chính sách chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng.
Chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng thường được phân loại theo các loại như: Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội, giáo dục, đào tạo và thể thao, khoa học và công nghệ, y tế, dân số, gia đình, văn hóa thông tin, phát thanh, tuyền hình, thông tấn, bảo vệ môi trường, các hoạt động kinh tế, hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước, Đảng, Đoàn thể, bảo đảm xã hội, tài chính và khác, chuyển giao, chuyển nguồn. Mỗi loại được chia thành các khoản. Ví dụ: Loại giáo dục, đào tạo và thể thao bao gồm các khoản như giáo dục mầm non, giáo dục tiểu học, giáo dục trung học cơ sở… Loại y tế, dân bệnh và chữa bệnh, sự nghiệp gia đình, dân số [10].
1.1.3.2. Phân loại chi ngân sách địa phương theo nội dung kinh tế
Theo nội dung kinh tế, các khoản chi NSĐP được sắp xếp các mục, tiểu mục, tiểu nhóm và nhóm. Mục phản ánh các khoản chi NSĐP theo các nội dung kinh tế được quy định trong các chính sách, chế độ chi NSNN; ví dụ như tiền lương, tiền công, trả cho vị trí lao động thường xuyên theo hợp đồng, phụ cấp lương, thanh toán dịch vụ công cộng, vật tư văn phòng… Tiểu mục phản ánh chi tiết các khoản chi NSĐP theo yêu cầu quản lý cụ thể từng mục. Tiểu nhóm phản ánh tập hợp các mục có tính chất giống nhau theo yêu cầu quản lý. Nhóm phản ánh tập hợp các tiểu nhóm có tinh chất giống nhau theo yêu cầu quản lý.
Chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng thường có các nhóm chủ yếu như CTX, chi ĐTPT; chi khác như chi cho vay, góp vốn…
Thứ nhất, CTX NSĐP.
Theo hình thực biểu hiện, CTX NSĐP là toàn bộ các khoản chi của chính quyền địa phương được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước địa phương có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên hằng năm của chính quyền địa phương.
Theo chu trình ngân sách, CTX NSĐP là quá trình phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính tập trung vào NSĐP để đáp ứng các nhu cầu chi thực hiện các nhiệm
vụ thường xuyên hàng năm của chính quyền địa phương.
CTX NSĐP có đặc điểm là ổn định tương đối, hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội, gắn chặt với tổ chức bộ máy và sự lựa chọn cung cấp hàng hoá công cộng của Nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng. Các nhiệm vụ thường xuyên hàng năm của chính quyền địa phương ít có sự biến động nên tổng mức, tỷ trọng trong tổng chi NSĐP, nội dung và cơ cấu CTX NSĐP ít có sự biến động lớn giữa các năm ngân sách. CTX NSĐP nhằm duy trì sự tồn tại, trang trải các chi phí hoạt động thường xuyên của bộ máy chính quyền địa phương và cung cấp các dịch vụ công thiết yếu về giáo dục, y tế, an sinh xã hội… cho người dân nên đại bộ phận các khoản CTX NSĐP không trực tiếp tạo ra của cải vật chất cho xã hội và thường chỉ phát huy hiệu lực tác động trong năm ngân sách. Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương quyết định đến số lượng cơ quan nhà nước, biên chế và cơ cấu biên chế công chức, các chi phí hoạt động thường xuyên của các cơ quan chính quyền địa phương từ đó quyết định đến phạm vi, mức độ CTX NSĐP.
Thứ hai, chi ĐTPT NSĐP.
Theo hình thức biểu hiện, chi ĐTPT NSĐP là toàn bộ các khoản chi của chính quyền địa phương được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước địa phương có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng KTXH, phát triển sản xuất theo đơn vị hành chính của chính quyền địa phương.
Theo chu trình ngân sách, chi ĐTPT NSĐP là quá trình phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính tập trung vào NSĐP để đáp ứng các nhu cầu chi đầu tư XDCB và một số nhiệm vụ chi ĐTPT khác của NSĐP.
Chi ĐTPT NSĐP là khoản chi lớn của NSĐP, nhưng không có tính ổn định. Chi ĐTPT chiếm quy mô, tỷ trọng lớn trong tổng chi NSĐP; phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển KTXH và khả năng NSĐP trong từng thời kỳ. Thứ tự ưu tiên và cơ cấu chi ĐTPT NSĐP cho các lĩnh vực KTXH có sự thay đổi giữa các thời kỳ phát triển KTXH. Chẳng hạn, sau một thời kỳ ưu tiên tập trung đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, thì thời kỳ sau sẽ không cần ưu tiên đầu tư nhiều vào lĩnh vực đó nữa, vì hạ
tầng giao thông đã tương đối hoàn chỉnh…
Chi đầu tư XDCB NSĐP là nhiệm vụ chi của NSĐP để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng KTXH và các chương trình dự án phục vụ phát triển KTXH. Chi đầu tư XDCB NSĐP bị chi phối bởi các đặc điểm của sản phẩm đầu tư XDCB như sản phẩm XDCB gắn với đất xây dựng, đơn chiếc, vốn đầu tư lớn, thời gian xây dựng dài. Chi ĐTPT khác của NSĐP như chi cấp vốn cho các doanh nghiệp địa phương, chi hỗ trợ đối với doanh nghiệp địa phương…
1.2. LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý chi ngân sách địa phương
1.2.1.1. Khái niệm
Quản lý chi NSĐP là quản lý toàn bộ các khoản chi của chính quyền địa phương được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước địa phương có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương [10].
Tiếp cận theo chu trình ngân sách, chu trình chi ngân sách bao gồm 3 khâu: lập, chấp hành và quyết toán chi NSĐP. Vì vậy, quản lý chi NSĐP là quản lý quá trình lập, chấp hành và quyết toán các khoản chi NSĐP.
Tiếp cận theo hoạt động quản lý gắn với chính quyền địa phương, quản lý chi NSĐP là quá trình chính quyền địa phương xây dựng và quyết định kế hoạch, dự toán; tổ chức thực hiện kế hoạch, dự toán; theo dõi và đánh giá, kiểm toán và giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ chi NSĐP bằng các công cụ, phương thức, hình thức và biện pháp phù hợp nhằm đạt được các mục tiêu đã định.
Chủ thể quản lý chi NSĐP là chính quyền địa phương, bao gồm cả các đơn vị dự toán NSĐP. Chính quyền địa phương, các đơn vị dự toán NSĐP được phân cấp phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể trong quản lý NSĐP phù hợp với phân cấp quản lý KTXH. Thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn quản lý chi NSĐP, chính quyền địa phương gồm cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính địa phương. Các cơ quan chuyên môn tham mưu, giúp việc về quản lý chi NSĐP như cơ quan Tài chính, cơ quan Kế hoạch và đầu tư, cơ quan KBNN… Đơn vị dự toán ngân sách là cơ
quan, tổ chức, đơn vị được cấp có thẩm quyền giao dự toán ngân sách. Đơn vị dự toán cấp I của NSĐP là đơn vị được UBND giao dự toán ngân sách. Đơn vị dự toán cấp dưới là các đơn vị trực thuộc đơn vị dự toán cấp I. Đơn vị dự toán được giao trực tiếp quản lý, sử dụng NSĐP là đơn vị sử dụng ngân sách hay đơn vị chi tiêu ngân sách.
Trong quản lý chi NSĐP, Nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng thiết lập và sử dụng các công cụ, phương thức, hình thức và biện pháp quản lý phù hợp với môi trường KTXH trong từng thời kỳ như công cụ pháp luật, kế hoạch, kế toán, báo cáo, chế độ, tiêu chuẩn, định mức, mục lục NSNN; phương thức quản lý theo đầu vào, theo kết quả; hình thức rút dự toán ngân sách, lệnh chi tiền; phương pháp tổ chức, hình chính, giáo dục, kinh tế...
Mục tiêu quản lý chi NSĐP là bảo đảm kỷ luật tài khóa, hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động trong thực hiện các nhiệm vụ chi NSĐP.
1.2.1.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách địa phương
Một là, quản lý chi NSĐP có phạm vi rộng, đa dạng và phức tạp.
Quản lý chi NSĐP có phạm vi rộng, đa dạng và phức tạp xuất phát từ chính đặc điểm của chi NSĐP có quy mô lớn, phạm vi rộng, diễn ra trong tất cả các lĩnh vực KTXH với nhiều khoản chi có tính chất KTXH khác nhau, liên quan đến nhiều chủ thể trong xã hội.
Nhận thức đặc điểm này, đòi hỏi quản lý chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng vừa phải bảo đảm cơ chế và kỹ thuật quản lý chung, vừa phải có cơ chế và kỹ thuật quản lý cụ thể phù hợp với các khoản chi ngân sách cho từng lĩnh vực KTXH và nội dung kinh tế của các khoản chi.
Hai là, quản lý chi NSĐP phải tuân thủ pháp luật cả dưới góc độ quản lý nhà nước và cả dưới góc độ quản lý nghiệp vụ, tính pháp lý và hành chính cao.
Quản lý chi ngân sách của tư nhân chỉ phải tuân thủ pháp luật dưới góc độ quản lý nhà nước; dưới góc độ nghiệp vụ thực hiện theo quy định của chủ thể chi ngân sách. Nhưng quản lý chi NSNN, NSĐP phải tuân thủ pháp luật cả dưới góc độ quản lý nhà nước và cả dưới góc độ quản lý nghiệp vụ như tuân thủ quy trình, thủ tục, kế hoạch, hạch toán kế toán, mẫu biểu báo cáo…
Cơ quan quyền lực địa phương quyết định kế hoạch chi NSĐP trung hạn, dự toán chi NSĐP hàng năm trong khuôn khổ quy định của chính quyền trung ương; tổ chức chấp hành chi NSĐP phải tuân thủ theo đúng quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước.
Xây dựng và quyết định kế hoạch và dự toán chi NSNN, tổ chức chấp hành kế hoạch và dự toán, quyết toán chi NSĐP phải tuân thủ đúng quy định của các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước. Các cấp, các ngành, các đơn vị dự toán ngân sách, tổ chức và cá nhân tham gia lập, chấp hành, quyết toán chi NSĐP phải tuân thủ đúng quy trình, lịch biểu, phương pháp, mẫu biểu… do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Hạch toán kế toán chi NSĐP phải tuân thủ đúng quy định về hệ thống mục lực NSNN, chứng từ và sổ kế toán, nghiệp vụ hạch toán kế toán… Các quy trình, thủ tục lập dự án đầu tư và lập kế hoạch vốn đầu tư, tạm ứng, thanh toán chi đầu tư XDCB vốn NSĐP và quy trình, thủ tục tạm ứng, thanh toán các khoản CTX NSĐP phải được tuân thủ nghiêm ngặt các quy định của pháp luật.
Nhận thức đặc điểm này cho thấy tính pháp lý và hành chính trong quản lý chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng rất cao. Các thủ tục hành chính không cần thiết trong quản lý chi NSNN là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả các khoản chi NSĐP. Vì vậy, quản lý chi NSNN, NSĐP cần chú trọng tinh giản các thủ tục hành chính, tăng cường phân cấp và trách nhiệm giải trình cho các cấp, các ngành, các cơ quan quản lý, đơn vị dự toán và đơn vị sử dụng NSĐP nhằm nâng cao hiệu quả chi NSĐP.