Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý và khai thác các công trình thủylợi
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.2. Kinh nghiệm quản lý và khai thác công trình thủylợi ở Việt Nam
2.2.2.1. Sơ lược tình hình thủy lợi ở nước ta
a. Giai đoạn trước cách mạng tháng 08 năm 1945
Để sử dụng nước và chống những tác hại do nước gây ra, nhân dân ta đã có truyền thống làm thuỷ lợi lâu đời. Với những hình thức như: đắp bờ khoanh vùng, đào đắp kênh mương, làm những đập chắn, các guồng nước đơn sơ trên các sông suối, lấy nước phục vụ nông nghiệp. Những sông đào như sông Đuống, sông Luộc ở ngoài Bắc, những kênh Đông Xuyên, Vĩnh Tế trong Nam đã có tác dụng cho đến nay (Trần Công Duyên và cs., 1992).
b. Giai đoạn 1945 - trước 1975
Trong những ngày đầu cách mạng mới thành công, để cứu đói và đẩy mạnh sản xuất, Đảng và Chính phủ đã huy động toàn dân đắp lại những đoạn đê bị vỡ, khôi phục các công trình thủy lợi.
Năm 1955, miền Bắc hoàn toàn giải phóng, đây là thời kỳ mà sự nghiệp thủy lợi phát triển mạnh mẽ nhất. Hàng trăm công trình thủy lợi lớn, gồm nhiều hệ thống cống, đập, hồ chứa nước, trạm bơm như Liễu Sơn, Đại Lải, Kẻ Gỗ…đã được xây dựng, tu bổ với năng lực tưới, tiêu cho hàng vạn hec ta đất canh tác.
Trong kế hoạch 5 năm (1960-1965), với Nghị quyết hội nghị Trung ương lần thứ 5, Đảng đã xác định rõ “Thủy lợi là biện pháp hàng đầu để phát triển nông nghiệp”, với phương châm xây dựng kết hợp công trình nhỏ, công trình vừa
và lớn, do Nhà nước đầu tư hoặc Nhà nước và nhân dân cùng làm, phong trào làm thủy lợi đã dấy lên mạnh mẽ.
Sau thắng lợi của cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước, cả nước đi lên chủ nghĩa xã hội. Thủy lợi giữ vai trò chủ yếu trong công cuộc khôi phục và phát triển kinh tế, phục hồi đắc lực cho phát triển nông nghiệp. Nhiều công trình bị hư hỏng trong chiến tranh được khôi phục như trạm bơm Linh Cảm (Hà Tĩnh), hệ thống Tam Giang (Phú Yên). Những công trình thủy điện lớn như Thác Bà, Hòa Bình, Trị An đó là những sự kiện, những cái mốc lớn trên con đường xây dựng xã hội chủ nghĩa ở nước ta (Trần Công Duyên 1992).
c. Giai đoạn từ 1975 - nay
Sau khi thống nhất đất nước và tiến hành công cuộc xây dựng CNXH, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm phát triển sản xuất nông nghiệp, nông thôn trong phạm vi cả nước. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V đã nhấn mạnh “Tập trung phát triển nông nghiệp, nông thôn và đưa nông nghiệp nông thôn một bước lên sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa”. Trong nghị quyết của Đảng từ đại hội VI đến Đại hội IX, vấn đề phát triển nông nghiệp nông thôn đều được khẳng định là một trong những nội dung quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế của đất nước. Trong các kỳ đại hội (từ đại hội VI đến IX) đã nhấn mạnh để nông nghiệp phát triển bền vững, Đảng và Nhà nước luôn luôn chú trọng đầu tư để phát triển thủy lợi. Chính vì vậy trên cả nước đã có nhiều công trình thủy lợi được đầu tư xây dựng, sự kết hợp giữa thủy điện và thủy lợi, phát triển nuôi trồng thủy sản, du lịch đã tạo ra sự chuyển đổi quan trọng trong việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế ở nhiều địa phương và thực sự cho phép khai thác triệt để nguồn tiềm năng để phát triển kinh tế cũng như bảo vệ môi trường sinh thái.
Trong giai đoạn này, nổi bật là công trình thuỷ điện Hoà Bình (xây dựng vào những năm 1990) kiểm soát lũ vùng Đồng bằng sông Hồng, tích trữ nước phát điện cung cấp điện năng cho cả nước. Công trình hồ nước Kẻ Gỗ ở Hà Tĩnh có tác dụng tổng hợp: tưới, cấp nước sinh hoạt, công nghiệp, phát điện, chống lũ, thau chua rửa mặn, sử dụng lòng hồ để nuôi cá nước ngọt với diện tích tự chảy 21.136ha của 3 huyện thị (Cẩm Xuyên, Thạch Hà và thị xã Hà Tĩnh). Hồ chứa nước Kẻ Gỗ làm biến đổi sâu sắc điều kiện sản xuất, đời sống vật chất, tinh thần của 86.920 hộ dân (số liệu 1995) trong khu hưởng lợi.
Tính đến năm 1992, trong tổng số diện tích đất nông nghiệp 6.697.000ha, diện tích đất được tưới là 1.860.000ha chiếm tỷ lệ 27,8% (Phạm
Ngọc Dũng và cs., 2005).
Theo kết quả điều tra về quản lý, khai thác và sử dụng công trình thuỷ lợi trên cả nước đến năm 2013 chỉ rõ:
Diện tích đất nông nghiệp được tưới bởi công trình thuỷ lợi: 3.949.000ha; Diện tích đất nông nghiệp không được tưới bởi công trình thuỷ lợi 6.264.000ha; Diện tích đất sản xuất nông nghiệp đã có công trình đầu mối tưới nhưng chưa có hệ thống kênh: 148.300ha; Diện tích đất sản xuất nông nghiệp được tưới tăng thêm so với năm trước 50.400ha.
Về hiện trạng công trình thuỷ lợi, báo cáo nêu rõ: số lượng hồ chứa nước có dung tích từ 50.000m3 trở lên: 6080 hồ chứa; Số lượng trạm bơm có công suất từ 1000m3/h trở lên 9940 trạm bơm; Đập dâng có chiều cao từ 3m trở lên (không bao gồm đập của hồ chứa nước: 1499 cái; Chiều dài dẫn kênh nước các loại 255.051 km (Bộ Nông nghiệp và PTNT, 2015).
2.2.2.2. Một số chính sách về thủy lợi phí của Nhà nước Việt Nam
a. Phương án về thủy lợi phí
Miễn toàn bộ thủy lợi phí cho các vùng biên giới, hải đảo, các vùng có điều kiện kinh tế, xã hội khó khăn, các vùng khác chỉ áp dụng mức thu thủy lợi phí thấp nhất hoặc giảm 30% theo mức thu nhập thấp nhất theo quy định của Nghị định 143/2003/NĐ-CP ngày 28 tháng 11 năm 2003 của Chính phủ về mức thu thủy lợi phí nội đồng do tổ chức hợp tác của nông dân tự nguyện như quy định hiện nay.
Trên cơ sở phân cấp, chuyển giao hợp lý các công trình thủy lợi cho các tổ chức hợp tác dùng nước quản lý, thực hiện miễn thủy lợi phí tại các hệ thống công trình thủy lợi do các doanh nghiệp quản lý, các tổ chức hợp tác dùng nước tự chủ về tài chính, tự thỏa thuận với người dân mức thu thủy lợi phí để đảm bảo cho công tác quản lý, khai thác các công trình thủy lợi đã được chuyển giao, phân cấp.
Giữ nguyên chính sách thủy lợi phí theo các quy định hiện hành, củng cố các tổ chức, đơn vị khai thác công trình thủy lợi, thực thi đầy đủ các chính sách đối với các hoạt động quản lý khai thác các công trình thủy lợi.
b. Miễn thủy lợi phí theo Nghị định Chính phủ
Nghị định 154 về miễn thủy lợi phí bắt đầu áp dụng từ ngày 1/1/2008. Việc triển khai NĐ 154/2007/NĐ-CP của Chính phủ nhằm giảm bớt các khoản đóng
góp cho người dân nông thôn là việc làm cần thiết, phù hợp. Cuối năm 2007, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị định 154 về việc miễn thủy lợi phí đối với các hộ nông dân sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối. Theo đó, toàn bộ chi phí vận hành, duy tu, bảo dưỡng hệ thống thủy lợi phục vụ sản xuất nông nghiệp sẽ do ngân sách Nhà nước cấp cho các công ty khai thác công trình thủy lợi, thủy nông.
Nghị định 154/NĐ-CP vừa được ban hành nhằm sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 143/2003/NĐ-CP ngày 28 tháng 11 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của “Pháp lệnh khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi”.
Nghị định 154/NĐ-CP quy định cụ thể và sát thực hơn về đối tượng, phạm vi, diện tích miễn đóng góp thủy lợi phí. Theo đó Nhà nước miễn thủy lợi phí cho các hộ gia đình, cá nhân có đất, mặt nước dùng vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối và đất do Nhà nước giao, đất quyền sử dụng do được cho, tặng, thừa kế nhận chuyển nhượng sử dụng hợp pháp, bao gồm cả phần diện tích đất 5% công ích do địa phương quản lý, các hộ gia đình cá nhân được giao hoặc đấu thầu quyền sử dụng.
Thủy lợi phí được miễn cho diện tích đất sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, làm muối nằm trong hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình cá nhân
Địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn và địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn theo quy định của Luật Đầu tư được miễn thuỷ lợi phí đối với toàn bộ diện tích đất, mặt nước dùng vào nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối; không phân biệt trong hay ngoài hạn mức giao đất.
Mức miễn thu thuỷ lợi phí được xác định theo khung mức thuỷ lợi phí quy định tại điểm b, c và các mục 3, 4 và 5 của điểm d khoản 1 Điều 19 Nghị định số 143/2003/NĐ-CP.
Nghị định số 115/2008/NĐ-CP ngày 14/11/2008 có hiệu lực từ 01/01/2009 thay thế nghị định 154 theo đó quy định mức thu thủy lợi phí đối với đất trồng lúa ha/vụ. Mức thấp nhất là 566.000 đồng/ha/vụ đối với miền núi và cao nhât là 1.097.000 đồng/ha/vụ đối với đồng bằng Sông Hồng. Các mức thu được quy định rất cụ thể, rõ ràng hơn, trường hợp tưới tiêu chủ động một phần
quy đinh bằng 60% mức phí ( quy đinh cũ 154 là 50- 70% ) tưới bằng tạo nguồn bằng trọng lực là 40% của tự chảy ( quy định cũ của NĐ 154 là 40- 60%). Đối với diện tích trồng mạ, rau màu, cây công nghiệp thì mức thu thủy lợ phí là 40% so với đất trồng lúa.
Nghị định này có mức thu bất cập là tại các đơn vị miền núi thì thấp hơn ở vùng đồng bằng trong đó hoạt động phục vụ ở miền núi rất khó khăn, địa hình không bằng phẳng, tiêu hoa lượng nước nhiều hơn.
Nghị định 67/2012/NĐ-CP ngày 10/9/2012 có hiệu lực từ 01/01/2013 thay thế nghị định 115 quy định mức thu thủy lợi phí thấp nhất đối với đất trồng lúa là ở đồng bằng sông Cửu Long 732.000 đồng/ha/vụ. cao nhất là 1.811.000 đồng/ha/vụ đối với miềm núi cả nước. Nghị định đã bổ sung thêm điều 19a đó là chính sách đối với các đơn vị quản lý, khai thác công trình thủy lợi. Điểm 1 tại điều 19 quy định các đơn vị quản lý, khai thác công trình thủy lợ được ngân sách nhà nước cấp bù số tiền do thực hiện miễn thu thủy lợ phí quy định tại nghị định này. Tại điểm 3, 4 điều 19a cũng quy định nhiệm vụ, trách nhiệm cụ thể đối với đơn vị quản lý, khai thác các công trình thủy lợi
Không miễn thuỷ lợi phí đối với:
Diện tích đất vượt hạn mức giao cho hộ gia đình, cá nhân;
Các doanh nghiệp hoạt động cung cấp nước cho sản xuất công nghiệp, tiêu nước cho sản xuất công nghiệp, nước cấp cho các nhà máy nước sạch, thuỷ điện, kinh doanh du lịch, vận tải qua cống, âu thuyền và các hoạt động khác được hưởng lợi từ công trình thuỷ lợi;
Các tổ chức, cá nhân nộp thuỷ lợi phí cho tổ chức hợp tác dùng nước theo thoả thuận để phục vụ cho hoạt động của các tổ hợp tác dùng nước từ vị trí cống đầu kênh của hợp tác dùng nước đến mặt ruộng.
Bộ Tài chính hướng dẫn việc xác nhận miễn và không miễn thuỷ lợi phí quy định tại điểm này.
Quy định chính sách đối với các đơn vị quản lý, khai thác công trình thủy lợi. Từ các quy định này ảnh hưởng đến việc quản lý và khai thác các công trình thuỷ lợi đó là nhân dân không phải đóng góp các khoản kinh phí để phục vụ sản xuất như tiền điện bơm, sửa chữa máy bơm, đường dây điện, nạo vét kênh mương, được hỗ trợ một phần kinh phí bảo vệ, dẫn nước từ trạm bơm đến cống đầu kênh.
2.2.2.3. Kinh nghiệm về quản lý khai thác các công trình thủy lợi ở một số tỉnh
a. Kinh nghiệm ở tỉnh Thái Bình
Thái Bình là tỉnh đầu tiên thực hiện phân cấp quản lý trong hoạt động khai thác công trình thủy lợi. Ở đây, hệ thống thủy nông đã được đã quy hoạch cơ bản hoàn chỉnh từ năm 1975. Từ đó cho đến trước 2006, mỗi huyện thị có 1 xí nghiệp khai thác công trình thủy lợi (8 huyện thị có 8 xí nghiệp), toàn Tỉnh có 2 Công ty khai thác công trình thủy lợi là Công ty Khai thác thủy lợi Bắc Thái Bình và Công ty Khai thác thủy lợi Nam Thái Bình. Từ 2006, 8 xí nghiệp chuyển thành các đơn vị trực thuộc của 2 Công ty nói trên (Nguyễn Thị Xuân Lan, 2010).
Việc phân cấp quản lý công trình thủy lợi được tiến hành thí điểm đầu tiên ở huyện Thái Thụy (trước khi có Thông tư số 65/2009/TT-BNNPTNT). Trong thời gian từ 1994 đến 2002, huyện đã tiến hành bàn giao 37 trạm bơm quy mô 1 thôn, 1 xã (công trình nhỏ) do Xí nghiệp khai thác thủy lợi Huyện quản lý cho 31 HTX dịch vụ nông nghiệp quản lý, sau khi đã tu bổ, sửa chữa hoặc cải tạo nâng cấp. Xí nghiệp thủy nông chỉ giữ lại 3 trạm bơm quy mô lớn phục vụ liên huyện, liên xã. Trong 3 năm đầu sau khi bàn giao, xí nghiệp thủy nông cử công nhân xuống giúp HTX vận hành (xí nghiệp vẫn trả lương), đồng thời hỗ trợ HTX đào tạo đội ngũ công nhân vận hành trạm bơm để thay thế. Hàng năm, doanh nghiệp thủy nông trích lại 10-15% thủy lợi phí góp với địa phương để cải tạo nâng cấp công trình.
Kết quả cho thấy: nhờ việc phân cấp mà HTX chủ động hơn trong việc điều tiết nước, việc bảo vệ công trình cũng không còn phức tạp như trước đó vì do an ninh địa phương đảm nhận; đặc biệt lượng điện cho tưới tiêu nước của các trạm bơm giảm 20-30%; người dân địa phương hưởng lợi từ công trình có trách nhiệm cao hơn trong việc bảo vệ, tu bổ, sửa chữa công trình. Tuy nhiên, do thời điểm đó chưa có chính sách cụ thể về phân cấp và chính sách tài chính cũng bất cập với cơ chế quản lý (những công trình thủy lợi do doanh nghiệp nhà nước quản lý thì được hưởng một phần cấp bù thủy lợi phí, nhưng khi bàn giao cho tổ chức hợp tác dùng nước (TCHTDN) thì không còn được cấp bù nữa), nên phần lớn các TCHTDN hoạt động kém hiệu quả, mức thu thủy lợi phí của các TCHTDN sau khi nộp phí tạo nguồn cho công ty thủy nông thì phần còn lại không đủ để thực hiện hoạt động quản lý khai thác công trình, do đó nhiều nơi không muốn nhận công trình bàn giao từ Công ty thủy nông nữa (Nguyễn Thị Xuân Lan, 2010).
Rút kinh nghiệm từ Thái Thụy, ngày 16/5/2007, ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành Quyết định số 1013/QĐ-UBND phê duyệt đề án phân cấp quản lý KTCTTL cho cơ sở và ngày 20/4/2009 ban hành Quyết định số 772/QĐ-UBND phê duyệt đề án phân cấp quản lý hệ thống sông trục trên địa bàn tỉnh Thái Bình. Đến nay, toàn bộ hệ thống thủy nông đã được phân cấp quản lý với 2 nội dung:
Phân cấp về quản lý nhà nước giữa các cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã) bao gồm: Phân cấp quản lý đối với công tác quy hoạch; cấp phép cho các hoạt động phải xin phép trong phạm vi khai thác và bảo vệ công trình; Huy động và phân bổ vốn tu bổ, nạo vét, nâng cấp công trình; Thực hiện phương án bảo vệ công trình; Giải quyết các tranh chấp vi phạm liên quan tới công trình.
Phân cấp giữa các đơn vị quản lý thủy nông về quản lý khai thác, bảo vệ công trình và quản lý sử dụng vốn cho tu bổ, nạo vét, nâng cấp công trình (Nguyễn Thị Xuân Lan, 2010).
Nguyên tắc thực hiện phân cấp là:
Phải giữ được sự ổn định trong quá trình bàn giao và sau khi bàn giao trong việc phục vụ cho sản xuất nông nghiệp.
Đảm bảo tính hệ thống, đồng bộ, không cát cứ, cục bộ, củng cố mối quan hệ giữa công ty thủy nông với địa phương và TCHTDN.
Bàn giao nguyên trạng công trình, đồng loạt, nhanh gọn, đơn giản, dân chủ và đúng pháp luật giữa công ty thủy nông cho HTX dưới sự giám sát của Ban chỉ đạo tỉnh, huyện, xã, phường, thị trấn.
Việc sửa chữa, tu bổ công trình có thể thực hiện trước, trong, hoặc sau khi bàn giao nhưng phải đảm bảo hoạt động tại thời điểm bàn giao.
Theo đó, hai Công ty KTTL Bắc Thái Bình và Nam Thái Bình đã bàn giao 285 trạm bơm điện, 742 km sông dẫn nước vào trạm bơm, 216 cống đập nội đồng nhỏ trên kênh, 5.781 km kênh mương cấp 1,2 sau trạm bơm cho các HTX dịch vụ nông nghiệp trên địa bàn 7 huyện, thành phố (trừ Thái Thụy đã bàn giao từ 1994). Việc phân cấp công trình trạm bơm hoàn thành trong năm 2007 và