Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý và khai thác các công trình thủylợi
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.1. Kinh nghiệm quản lý và khai thác các công trình thuỷ lợi của các nước
trên thế giới
2.2.1.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản
Theo Koso Yukiharu (2015), Nhật Bản là một trong những nước có nền nông nghiệp phát triển bậc nhất của thế giới, với diện tích tự nhiên 37,8 triệu ha trong đó có 4,83 triệu ha đất nông nghiệp, chỉ với 3% dân số làm nông nghiệp nhưng cung cấp đầy đủ thực phẩm chất lượng cao cho hơn 1278 triệu dân của quốc gia này, ngoài ra còn dư thừa để xuất khẩu. Chính phủ Nhật Bản rất quan tâm đầu tư xây dựng công trình thủylợi để phát triển nông nghiệp. Hệ thống quản lý các công trình thủy lợi được quy định cụ thể ở Luật cải tạo đất được ban hành năm 1949. Luật ra đời nhằm khuyến khích người dân đầu tư, xây dựng, cải tạo, nâng cấp và quản lý cơ sở sản xuất nông nghiệp.
Hội dùng nước LID: LID được thành lập cho một hệ thống tưới, theo ranh giới thủy lực của khu tưới, không theo ranh giới hành chính. Ở Nhật có tổng số 6103 LID, trung bình mỗi LID quản lý 100-300ha, tổng diện tích 2870.103 ha (2004), trong đó, 70% số LID đã được xây dựng trên cơ sở các tổ chức của cộng đồng quản lý các công trình thủy lợi nhỏ, hồ chứa, đập dâng từ trước năm 1949. Nhiều tổ chức dùng nước đã được thành lập từ 100-300 năm trước. Phần lớncác quy chế của các tổ chức của cộng đồng trước đây được duy trì trong mô hìnhLID.'
Chức năng hoạt động của LID: Đề xuất dự án lên chính phủ; vận hành quản lý hệ thống thủylợi sau khi xây dựng; vay vốn từ các ngân hàng để xâydựng dự án và hoàn trả lại ngân hàng
Bên cạnh các LID, ở Nhật Bản cũng tồn tại một số mô hình tổ chức khác của nông dân là các HTXNN không phụ thuộc vào các LID mà có mối quan hệ với LID, hỗ trợ hoạt động cho nhau. Các hộ nông dân vừa là thành viên của LID
vừa là thành viên của JA. Các chức năng chính của JA gần giống như HTXNN ở Việt Nam.
Về quản lý tài chính: Chính phủ Nhật Bản rất quan tâm đầu tư xây dựng công trình thủylợi để phát triển nông nghiệp. Suất đầu tư cho xây dựng đối với những hệ thốngtưới dao động trong khoảng từ 40.000-60.000 USD/ha. Phần lớn kinh phí do chính phủ hỗ trợ, tuy nhiên người dân vẫnphải đóng góp một tỷ lệ nhất định ở từng cấp.
Vận hành, quản lý và bảo dưỡng công trình thủy lợi
Đối với hệ thống tưới lớn xây dựng bằng ngân sách Nhà nước, đầu mối và kênh chính được quản lý bởi Cơ quan tài nguyên nước. Từ kênh cấp II đến nội đồng được quản lý bởi các Hội dùng nước LID.
Đối với hệ thống vừa và nhỏ được quản lý bởi các LID. Các LID thực hiện việc vận hành và quản lý hệ thống đầu mối tưới tiêu của khu vực mình phụ trách, phần còn lại bao gồm hệ thống kênh cấp dưới được quản lý bởi các tổ dùng nước hoặc các thôn Muras. Như vậy các Mura là đơn vị quản lý tưới ở cấp cuối cùng trong hệ thống tổ chức quản lý tưới ở Nhật.
LID đảm nhiệm việc duy tu bảo dưỡng các hệ thống tưới phụ trách diện tích từ 20 ha trở lên. Tuy nhiên LID chỉ hỗ trợ các hạng mục chính như: Đập dâng, kênh chính và các cống lấy nước trên kênh chính bao gồm các công việc định kỳ như: Cắt cỏ trên bờ kênh, nạo vét lòng kênh và sơn các cánh cống. Phần bảo dưỡng kênh nhánh được giao cho các tổ chức dùng nước hoặc các Muras. LID hỗ trợ một phần kinh phí, phần còn lại chính là do người hưởng lợi tự đóng góp lên bằng tiền hoặc công lao động.
Nhận xét: Chính phủ Nhật Bản ưu tiên, hỗ trợ cho sản xuất nông nghiệp và phát triển nông thôn. Chính phủ duy trì tài trợ cho việc xây dựng, nâng cấp công trình. Hệ thống thể chế, chính sách ở Nhật Bản hỗ trợ cho công tác quản lý nước là rõ ràng, cụ thể, tạo điều kiện thuận lợi cho người dùng nước tham gia xây dựng, quản lý công trình thủy lợi. Cơ chế lập, xét duyệt dự án từ cơ sở đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ, với sự nhất trí của đại đa số ngườidân trên 80%. Người dân đóng góp kinh phí cho xây dựng công trình, khoảng 10-15%.
Luật cải tạo đất của chính phủ đảm bảo tính pháp lý cho việc xây dựng và hoạt động của các LID. Mô hình LID là mô hình quản lý tưới có sự tham gia của người dùng nước ra đời từ nhiều năm nay, hoạt động rất hiệu quả và bền vững. Ở
hệ thống quản lý này, ngườidùng nước tham gia vào tất cả các giai đoạn từ quy hoạch thiết kế, xây dựng đếnvận hành duy tu bảo dưỡng công trình thủy lợi. Sự kết hợp giữa LID và JA là thuận lợi cho việc thu thủy lợi phí. Tỷ lệ thu thủy lợi phí cao 95-97%
Các tổ chức thủy nông cơ sở là Mura và tổ dùng nước chính, là vấn đề then chốt cho sự thành công của mỗi hoạt động dự án. Liên hiệp các tổ chức LID ở các tỉnh, liên hiệp các tổ chức LID cấp quốc gia tạo điều kiện cho mạng lưới các LID phối hợp hoạt động hiệu quả.
2.1.1.2. Kinh nghiệm của Australia
Australia là một nước phát triển, là nước lớn thứ 6 thế giới, là nước duy nhất chiếm toàn bộ một lục địa với diện tích tự nhiên 7.686.850 km2. Australia thường xuyên phải đối mặt với hạn hán vì có lượng mưa thấp, nhiều vùng hầu như không mưa quanh năm lại chịu ảnh hưởng mạnh của hiện tượng Elnino. Để phát triển kinh tế xã hội và bảo vệ môi trường, đối phó với hạn hán và giảm thiểu thiệt hại do hạn hán gây ra, Chính phủ và nhân dân Australia có nhiều kinh nghiệm tốt trong quản lý tài nguyên nước và khai thác công trình thủy lợi. Kinh nghiệm của lưu vực sông lớn nhất và cũng là hệ thống thuỷ lợi Murray - Darling là một điển hình.
Sông Murray-Darling dài 3.780 km, diện tích lưu vực rộng 1.057.000 km2(bằng 1/7 diện tích lănh thổ quốc gia). Diện tích lưu vực trải rộng trên 75% diện tích bang New South Wales, 65% diện tích bang Victoria, 15% diện tích bang Queensland, 8% diện tích bang South Australia. Khí hậu biến đổi rất lớn tuỳ theo vùng: Vùng cao nguyên phía Đông lạnh và ẩm ướt, phía Nam có khí hậu ôn đới, phía Bắc á nhiệt đới, phía Tây nóng và khô.Lượng mưa năm biến đổi từ 1.200 mm dọc theo các dải núi phía Đông và giảm dần còn 150 mm ở vung khô hanh phía Tây. Lượng mưa cũng biến đổi rõ nét theo mùa, thường tập trung từ tháng 8 đến tháng 11 đối với sông Murray. Do lượng mưa thấp và phân bố không đều nên tổng lượng dòng chảy và lưu lượng bình quân năm của sông thấp so với các sông cùng diện tích lưu vực trên thế giới.
Tài nguyên nước của lưu vực sông Murray-Darling rất có hạn, nhưng do có biện pháp quản lý sử dụng và phát triển đúng nên vẫn bảo đảm đáp ứng cho các yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội và môi trường, đưa vùng này thành vùng trù phú.
tích đất nông nghiệp, thì diện tích tưới lưu vực sông Murray-Darling đạt 1,5 triệu ha, chiếm 70% diện tích tưới cả nước. Do lúa là lĩnh vực sử dụng nhiều nước, đã chuyển sang các loại cây trồng vật nuôi khác sử dụng ít nước mà cho hiệu quả kinh tế cao như hoa quả, chăn nuôi cừu...
Tổ chức quản lý tài nguyên nước sông Murray-Darling là một mô hình tổ chức có hiệu quả cao: Tháng 1/1917 Australia ban hành nghị định đầu tiên về tổ chức quản lý lưu vực sông Murray. Uỷ ban lưu vực sông Murray được thành lập gồm đại diện các bang NSW, SA, VIC và đại diện liên bang Commonwealth. Nhiệm vụ ưu tiên được để ra là xây dựng các công trình điều tiết và khai thác nguồn nước, phân chia và sử dụng hiệu quả nguồn nước, nâng mức đảm bảo cấp nước cho các đối tượng theo thứ tự ưu tiên. Trải qua quá trình hoàn thiện dần, mô hình quản lý nước theo lưu vực sông ở Murray-Darling được thế giới đánh giá là mô hình có hiệu quả cao.
Từ những năm 1980 và nhất là từ 1995 trở lại đây, Australia đã có những cải cách lớn về lĩnh vực tài nguyên nước. Những cải cách đó là:
Quản lý nước được tăng cường tại các bang trên cơ sở tổng hợp lưu vực sông, gắn kết chặt chẽ các lĩnh vực nước, đất, CTTL, hạ tầng khác và đặc biệt chú ý đến dòng chảy môi trường.
Các hệ thống tưới được giao cho những người sử dụng nước quản lý. Trợ cấp giá nước được bãi bỏ hoàn toàn.
Ngoài mục đích sử dụng nước cho sinh hoạt gia đình, mọi hoạt động khai thác Tài nguyên nước đều phải có giấy phép.
Lượng nước trong phạm vi được quyền sử dụng, nếu không dùng hết có quyền được nhượng, bán lại.
Một phần lượng nước đã được cấp phép trước đây cho các hộ dùng nước đã được nhà nước mua lại để duy trì dòng chảy môi trường.
Việc hình thành thị trường nước trong xã hội cũng như trong các hệ thống thuỷ nông đã giúp cho việc sử dụng nước đạt hiệu quả cao hơn.
Tổ chức Lưu vực sông bao gồm một Hội đồng cấp Bộ trưởng các Bang, một Uỷ ban và nhiều nhóm đại diện cộng đồng sử dụng nước. Cơ cấu này tạo ra diễn đàn thảo luận dân chủ.
Hội đồng Lưu vực sông Murray-Darling được thành lập năm 1985 với thành phần bao gồm các Bộ trưởng phụ trách tài nguyên đất, nước và môi trường của liên bang và các bang NSW, SA, VIC và Qld, với giới hạn mỗi bên không quá 3 thành viên. Chức năng của Hội đồng là xem xét về chính sách liên quan đến lợi ích chung của các bang trong quy hoạch và quản lý, nhằm sử dụng có hiệu quả và bền vững các Tài nguyên nước, đất và môi trường. Là một diễn đàn chính trị, Hội đồng đưa ra các quyết định liên quan đến toàn lưu vực thông qua nguyên tắc đồng thuận, ví dụ quyết định phân phối nước cho các bang. Hội đồng dựa vào chính quyền các bang để thi hành các quyết định đó.
Uỷ ban Lưu vực sông Murray-Darling bao gồm một chủ tịch độc lập, mỗi bang có hai uỷ viên thường xuyên và hai uỷ viên thay thế (vùng thủ đô Australia có một uỷ viên thường xuyên và một uỷ viên thay thế). Các uỷ viên thường là trưởng các cơ quan chức năng về quản lý các Tài nguyên nước, đất và các tài nguyên khác. Uỷ ban là cơ quan thực thi quyết định của Hội đồng, chịu trách nhiệm trước Hội đồng và trước chính quyền các bang. Uỷ ban hợp tác với chính quyền các bang liên quan, các ban, các nhóm cộng đồng để xây dựng và thực thi các chính sách và chương trình.
Sứ mệnh ban đầu của Uỷ ban là quản lý chất lượng nước, sau đó mở rộng sang quản lý số lượng nước. Từ cuối thập niên 1980, uỷ ban được giao nhiệm vụ khởi xướng, hỗ trợ và đánh giá công tác quản lý tổng hợp tài nguyên thiên nhiên thuộc lưu vực Murray-Darling.
Theo nguyên tắc chung về quản lý nhà nước về Tài nguyên nước là phân cấp quyền hạn và trách nhiệm cho bang, các hệ thống thuỷ nông ở Australia cũng được chuyển giao cho những người được hưởng lợi quản lý. Ở Australia có ít hệ thống thuỷ nông so với Việt Nam, nhưng hệ thống thuỷ nông Murray rộng tới 750.000 ha, khai thác nước sông Murray và hai hồ điều tiết lớn là hồ Hume (chứa 3 tỷ m3 nước) và hồ Darthmouth. Ban đầu hệ thống thuỷ nông này do công ty nhà nước quản lý. Đầu năm 1995 được chuyển giao cho người sử dụng nước quản lý dưới dạng công ty trách nhiệm hữu hạn.
Bộ máy công ty bao gồm:
Hội đồng điều hành là cơ quan quyền lực quyết định nhiệm vụ và tổ chức hoạt động của công ty. Thành viên Hội đồng khoảng 10 người, do người dùng nước bầu ra.
Giám đốc Điều hành được Hội đồng bổ nhiệm, chịu trách nhiệm điều hành mọi hoạt động của Công ty theo các chủ trương và quyết định của Hội đồng.
Bộ phận Kỹ thuật phụ trách các công việc kỹ thuật trong xây dựng, sửa chữa, vận hành....
Bộ phận Tài chính - Chính sách phụ trách thu chi tài chính, nghiên cứu và thực hiện chính sách và kiêm công việc văn phòng.
Lực lượng Vận hành chịu trách nhiệm vận hành hệ thống công trình, đảm bảo phân phối nước theo các quy định về phân chia nguồn nước giữa các bang và theo các hợp đồng đã ký kết với các hộ dùng nước.
Sau khi tổ chức lại quản lý thuỷ nông, hiệu quả phục vụ sản xuất tăng lên rõ rệt. Trước đây hàng năm nhà nước phải trợ cấp cho Công ty quản lý thuỷ nông này 4 triệu đô la Úc. Từ tháng 3/1995 thuộc bang New South Wale, công ty chuyển sang hình thức công ty tư nhân, có 130 nhân viên. Hoạt động của Công ty theo hệ thống tiêu chuẩn ISO 9001. Kinh nghiệm quản lý tài nguyên nước của Australia được thực thi thành công nhất ở hệ thống thuỷ lợi Murray lớn nhất nước. Sau khi tái lập và chuyển đổi hình thức sở hữu công ty Murray đã đạt được những thành công rất đáng nghiên cứu. Công ty có các ngành nghề kinh doanh chính:
Cấp nước: lấy nước từ hệ thống sông Murray và các hồ chứa tưới cho diện tích 748.000 ha của 2.410 chủ đất. Ngoài ra công ty còn thực hiện nhiệm vụ cấp nước sinh hoạt, phát điện.
Tiêu: tiêu thoát nước mưa trong khu vực 80.500 ha đảm bảo chất lượng phù hợp với tiêu chuẩn về môi trường.
Hệ thống kênh tưới bằng trọng lực với tổng chiều dài 2.956 km; Hệ thống kênh tiêu bằng trọng lực dài 1.421 km; với 20.000 công trình trên hệ thống kênh tưới, tiêu;
Tổng giá trị tài sản của hệ thống: trên 500 triệu đô la.
Doanh thu chủ yếu của công ty là từ dịch vụ cung cấp nước và phụ thuộc vào nguồn nước để phân phối hàng năm. Năm 2000/01 Doanh thu của công ty là 50.2 triệu đô, năm 2002/03 là 33.5 triệu đô.
Mức giá nước của công ty thu gồm 2 phần: phần cố định và phần biến đổi. Phần giá cố định được xác định dựa vào số lượng quyền sử dụng nước (cổ phiếu). Phần biến đổi căn cứ vào lượng nước dùng. Giá nước dao động từ 45 đô/ML-200 đô/ML (megalit).
Việc sửa chữa, thay thế tài sản của công ty được thực hiện từ nguồn kinh phí của Liên bang, bang. Trong 10 năm tổng giá trị được đầu tư từ chính phủ là 67.5 triệu đô. Trong khi đóng góp của người hưởng lợi là 351 triệu đô.
Nhiệm vụ chính của công ty là quản lý vận hành hệ thống CTTL để cấp nước tưới và tiêu thoát nước trong khu vực. Ngoài ra công ty còn thực hiện một số dịch vụ kinh doanh khác như thiết kế, chế tạo, lắp đặt các công trình, thiết bị quản lý nước tự động cho các trang trại, công ty cấp nước đô thị.
Một số nhận xét:
Đây là Công ty tư nhân quản lý hệ thống tưới, tiêu, tuy nhiên hoạt động phi lợi nhuận. Doanh thu chủ yếu là từ dịch vụ tưới, tiêu để trang trải cho các hoạt động quản lý vận hành, trước đây nhà nước hỗ trợ kinh phí sửa chữa lớn, thay thế tài sản.
Thành công nhất của công ty Murray là việc thực hiện quản lý tưới theo nhu cầu. Trên cơ sở khả năng nguồn nước của hệ thống và nhu cầu nước của các hộ dùng nước trong hệ thống, Công ty xác định lượng nước được sử dụng và kế hoạch dùng nước của các hộ dùng nước ổn định lâu dài. Các hộ dùng nước căn cứ vào kế hoạch đó để bố trí sản xuất cho phù hợp và có hiệu quả nhất.Trường hợp hộ dùng nước không dùng hết lượng nước được phân bổ, được quyền bán phần nước đó cho hộ dùng nước khác trong hệ thống có nhu cầu. Giá bán do hai bên chủ thể thương thảo và quyết định, vào những năm hạn hán giá bán có thể cao gấp 2-3 lần giá phải trả công ty. Viêc trao đổi, thương thảo được thực hiện