đa dạng các mô hình
Trước hết là phải phân biệt giữa đơn vị hành chính tự nhiên (là đơn vị hành chính được tạo thành khi có sự kết hợp giữa cộng đồng lãnh thổ và cộng đồng dân cư) và đơn vị hành chính nhân tạo (là đơn vị được tạo thành từ một yếu tố hoặc là dân cư hoặc là lãnh thổ), giữa các vùng đô thị với nông thôn. Và từ đó hình thành chính quyền cấp xã hoàn chỉnh trực tiếp từ nhân dân cho các đơn vị hành chính tự nhiên mà mục tiêu của chúng là thể hiện ý chí của cộng đồng dân cư và của cộng đồng lãnh thổ bền vững. Xã/ thôn/ làng/ bản/ ấp, thị trấn, thị xã, thành phố, kể cả các thành phố trực thuộc trung ương đến các thành phố thuộc tỉnh là những đơn vị hành chính tự nhiên, nên được gọi là cấp chính quyền xã, dưới cấp này không hình thành một cấp chính quyền nào khác. "Tiếp theo đó là phải phân biệt đơn vị hành chính nhân tạo, mà mục tiêu của chúng chủ yếu theo nhu cầu quản lý của Nhà nước, ví dụ như phường, huyện, quận" [14, tr. 470].
Theo hướng đó cần đề cao tính tập trung ở các đơn vị hành chính có tính chất nhân tạo, thiết lập bộ máy chính quyền gọn nhẹ có chức năng chính là triển khai quyền lực nhà nước xuống các lãnh thổ; đồng thời tăng cường tính chủ động cho các đơn vị hành chính tự nhiên. Tiêu chí là ở chỗ các cơ quan chính quyền đều phải tham gia đích thực vào việc giải quyết các công việc của nhân dân chứ không phải ở chỗ có hay không có Hội đồng nhân dân.