2.2.2.1. Thời kỳ 1987 đến trước khi có Luật đất đai năm 1993
Năm 1987 Luật đất đai của Nhà nước đã được ban hành trong đó có một số điều nói về quy hoạch đất đai, tuy nhiên lại chưa nêu rõ nội dung của nó.
Ngày 15/04/1991, Tổng cục quản lý ruộng đất ra Thông tư 106/QHKH- RĐ hướng dẫn lập quy hoạch sử dụng đất. Đây là thông tư đầu tiên về vấn đề đất đai kể từ khi Tổng cục được thành lập, nó hướng dẫn một cách cụ thể việc lập quy hoạch sử dụng đất. Qua những năm đầu thực hiện nhiều tỉnh đã lập kế hoạch cho một nửa số xã trong tỉnh bằng kinh phí địa phương tuy nhiên các cấp hành chính lớn hơn chưa được thực hiện.
2.2.2.2. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 1993 đến năm 2003
Luật đất đai năm 1993 ra đời, tạo được cơ sở pháp lý cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai tương đối đầy đủ hơn. Năm 1994, Tổng cục Địa chính được thành lập và tới tháng 4 năm 1995, lần đầu tiên tổ chức được một Hội nghị tập huấn về công tác Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cho Giám đốc Sở Địa chính của tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương của cả nước tại Thành phố Hồ Chí Minh từ ngày 03- 08/04/1995. Sau hội nghị này công tác lập quy hoạch sử dụng đất đai được triển khai mạnh mẽ và có bài bản hơn ở cả 4 cấp là: cả nước, tỉnh, huyện, xã. Một số dự án quy hoạch sử dụng đất đai vừa triển khai vừa rút kinh nghiệm thí điểm ở 10 tỉnh, 20 huyện đại diện cho các vùng của cả nước đã được Tổng cục Địa chính chỉ đạo và tổ chức thực hiện. Riêng các huyện điểm đã được tổng kết rút kinh nghiệm kịp thời tại Hội nghị Bắc Thái từ ngày 15 - 16/9/1995. Trên cơ sở đúc rút kinh nghiệm của mấy chục năm trước đây, đặc biệt là thực tế công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai thời kỳ này, Tổng cục Địa chính đã cho nghiên cứu, soạn thảo và ban hành (tạm thời) Quyết định số 657/QĐ-ĐC ngày 28/10/1995 về quy trình, định mức và đơn giá điều tra quy hoạch sử dụng đất đai áp dụng trong phạm vi cả nước. Từ đó các địa phương có
cơ sở để tổ chức triển khai thực hiện các dự án quy hoạch sử dụng đất đai theo nội dung và quy trình tương đối thống nhất, đẩy nhanh tiến độ công tác lập quy hoạch sử dụng đất đai.
Với những kết quả khả quan thu được, báo cáo “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010” đã được Chính phủ trình Quốc hội khoá IX tại kỳ họp thứ 10 (15/10 - 12/11/1996) và kỳ họp thứ 11 (02/4 - 10/5/1997); Quốc hội đã ra Nghị quyết số 01/1997/QH9 ngày 10/5/1997 thông qua kế hoạch sử dụng đất đai đến năm 2000 của cả nước. Căn cứ Nghị quyết này, công tác quy hoạch sử dụng đất đai tiếp tục được đẩy mạnh. Tiếp theo đó, trong các ngày từ 22 - 26/10/1998, tại thành phố Đà Nẵng đã diễn ra Hội nghị Tập huấn về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cả nước nhằm thúc đẩy công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai nhanh, mạnh hơn nữa để đáp ứng yêu cầu nội dung, tiến độ đề ra theo các Nghị quyết của Quốc hội. Tuy vậy cũng phải sau 7 năm, tức là phải đến năm 2004, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XI, Quốc hội mới ra Nghị quyết số 29/2004/QH11 thông qua quy hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất đai đến năm 2005; Bộ Quốc phòng và Bộ Công an tiến hành công tác rà soát quy hoạch sử dụng đất an ninh, quốc phòng và đã được Chính phủ phê duyệt.
2.2.2.3. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến 2013
Để đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước và những yêu cầu cấp bách của công tác quản lý đất đai trong tình hình mới, tại kỳ họp thứ tư Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật Đất đai năm 2003. Trong dó đã dành hẳn 10 điều (từ điều 21 đến điều 30) để quy định về nguyên tắc, căn cứ, nội dung, thẩm quyền quyết định xét duyệt quy hoạch, kế hoạch và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Ngày 29 tháng 10 năm 2004 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 181/2004/ NĐ-CP về thi hành Luật Đất đai năm 2003. Liên quan đến công tác quy hoạch kế hoạch sử dụng đất, Nghị định đã giành hẳn chương III, từ điều 12 đến điều 29 quy định cụ thể về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp. Để hướng dẫn các địa phương thi hành tốt Luật Đất đai 2003 và Nghị định 181/2004/NĐ - CP của Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 30/2004/ TT -BTNMT ngày 01/11/2004 về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quyết định số 04/2005/QĐ
- BTNMT ngày 30 tháng 6 năm 2005 ban hành quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất các cấp.
Có thể nói, đến giai đoạn này hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến công tác quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của nước ta là tương đối đầy đủ, đồng bộ và toàn diện nhất từ trước tới nay tạo điều kiện rất thuận lợi cho công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp. Điều đó khẳng định sự quan tâm đặc biệt của Đảng và Nhà nước đối với công tác quản lý Nhà nước về đất đai nói chung cũng như công tác quy hoạch kế hoạch sử dụng đất các cấp nói riêng.
2.2.2.4. Giai đoạn từ Luật Đất đai năm 2013 đến nay
Trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá ở nước ta, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ sang công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp đã và đang gây áp lực ngày càng lớn đối với đất đai. Việc SDĐ đai hợp lý liên quan chặt chẽ tới mọi hoạt động của từng ngành và từng lĩnh vực, quyết định đến hiệu quả sản xuất và sự sống còn của từng người dân cũng như vận mệnh của cả quốc gia. Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng công tác quản lý và SDĐ đai là vấn đề bức xúc và cần được quan tâm hàng đầu. Ý chí của toàn Đảng, toàn dân quan tâm đến vấn đề đất đai được thể hiện trong hệ thống các văn bản pháp luật, như: Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật. Những văn bản này tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác lập QH, KHSDĐ đai, giúp giải đáp về mặt nguyên tắc cho những vấn đề cần đặt ra là: Sự cần thiết về mặt pháp lý phải lập QHSDĐ đai; Trách nhiệm lập QHSDĐ đai; Nội dung lập QH, KHSDĐ đai; Thẩm quyền xét duyệt QH, KHSDĐ đai.
Chương II, Điều 17 Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 nêu rõ: “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”, Điều 18 quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật, đảm bảo đúng mục đích và có hiệu quả”.
Khoản 1 Điều 54 Hiến pháp nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 quy định “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”.
Luật đất đai 2013 có hiệu lực ngày 01/07/2014 được Quốc Hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29/11/2013 thì nội dung QH, KHSDĐ quy định tại chương IV, từ Điều 35 đến Điều 51 và được sửa đổi tại Điều 6 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của 37 luật
liên quan đến quy hoạch quy định hệ thống QH, KHSDĐ (Quốc hội nước CHXHCNVN, 2018) có hiệu lực từ ngày 01/01/2019.
Luật Quy hoạch năm 2017 số 21/2017/QH14 quy định việc lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố, thực hiện, đánh giá, điều chỉnh quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia; trách nhiệm quản lý nhà nước về quy hoạch.
Nghị định 43/2014/NĐ- P ngày 15/5/2014 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai 2013.
Nghị định số 148/2020/NĐ-CP ngày 18 tháng 12 năm 2020 về việc sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.
Thông tư số 28/2014/TT - BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường Quy định về thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng SDĐ.
Thông tư số 29/2014/TT - BTNMT ngày 02/06/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường Quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh QH, KHSDĐ.
Thông tư số 27/2018/TT - BTNMT ngày 14/12/2018 của Bộ Tài nguyên và Môi trường Quy định về thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng SDĐ.
2.2.2.5. Thực tiễn quy hoạch sử dụng đất của Việt Nam
Từ khi có Luật Đất đai năm 1993 được công bố, đã tạo được cơ sở pháp lý cho công tác QHSDĐ tương đối đầy đủ hơn, cụ thể là:
* Giai đoạn trước 2010, công tác QHSDĐ của các cấp, các ngành đã bước đầu đi vào nền nếp, trở thành cơ sở quan trọng để định hướng cho phát triển thống nhất và đồng bộ; trở thành công cụ để quản lý, và cũng trở thành phương tiện để đảm bảo sự đồng thuận xã hội. Ở cấp toàn quốc, Quốc hội đã thông qua: “QHSDĐ đến năm 2010 và KHSDĐ đến năm 2005” (Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15.6.2004);” KHSDĐ 5 năm 2006-2010” (Nghị quyết số 57/2006/QH11 ngày 29/6/2006). Toàn bộ 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã tiến hành lập QH, KHSDĐ và đã được Chính phủ phê duyệt. Có 531/681 đơn vị cấp huyện (chiếm 78%) hoàn thành việc lập QH, KHSDĐ đến năm 2010. Đã có 7.576 đơn vị cấp xã trong tổng số 11.074 đơn vị của cả nước hoàn thành việc lập QH, KHSDĐ đến 2010 (đạt 68%). Tuy nhiên, mới chỉ có 7 tỉnh được xem là đã cơ bản hoàn thành việc lập QH, KHSDĐ đến năm 2010 ở cả 3 cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã).
thống quy trình và định mức trong hoạt động của lĩnh vực này, đảm bảo tiến hành một cách thống nhất, liên thông với chi phí hợp lý, phù hợp với những điều kiện về nhân lực và cơ sở hạ tầng hiện có. QHSDĐ đã tích cực hỗ trợ cho phát triển kinh tế được cân đối nhất là trong quá trình phát triển các khu công nghiệp, khu dân cư mới, khu đô thị mới trên phạm vi cả nước; có tác dụng tích cực trong việc điều tiết thị trường, góp phần ổn định giá đất, tạo cơ sở thực tế cho các cuộc giao dịch về đất đai và tổ chức các cuộc đấu giá quyền SDĐ:
+ Chỉ tiêu đất nông nghiệp đến năm 2010 mà Quốc Hội đã duyệt là 26,22 triệu ha, thực hiện là: 26,226 triệu ha, chiếm 79,24% diện tích tự nhiên, đạt 100,02% so với chỉ tiêu Quốc hội duyệt (Quốc hội, 2011).
+ Đất phi nông nghiệp Quốc Hội duyệt cho đến năm 2010 là 4,02 triệu ha, thực hiện được: 3,705 triệu ha, chiếm 11,20% diện tích tự nhiên, đạt 92,14% so với chỉ tiêu Quốc hội duyệt.
+ Đất chưa sử dụng: 3.164 nghìn ha, chiếm 9,56% diện tích tự nhiên, đạt 91,02% so với chỉ tiêu Quốc hội duyệt.
+ Có 33 chỉ tiêu đạt trên 90% so với chỉ tiêu Quốc hội duyệt đó là đất sản xuất nông nghiệp; đất trồng lúa nước; đất trồng cây lâu năm; đất rừng đặc dụng; đất ở tại đô thị; đất cơ sở sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp; đất khu, cụm công nghiệp; và đất có mục đích công cộng;...
Hình 2.1. Diện tích, cơ cấu sử dụng đất cả nước năm 2010
(Nguồn: Quốc Hội, 2011) + Có 05 chỉ tiêu đạt từ 70% đến dưới 90% so với chỉ tiêu Quốc hội duyệt
đó là đất rừng phòng hộ; đất làm muối; đất cơ sở văn hóa; đất cơ sở y tế; và đất cơ sở thể dục - thể thao;
+ Có 04 chỉ tiêu đạt từ 60% đến dưới 70% so với chỉ tiêu Quốc hội duyệt đó là đất trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp; đất cho hoạt động khoáng sản và đất bãi thải, xử lý chất thải;...
+ Có 02 chỉ tiêu đạt dưới 60% so với chỉ tiêu Quốc hội duyệt đó là đất ở nông thôn và đất chợ (Quốc hội, 2011).
- Quá trình tổ chức thực hiện quy hoạch cũng là dịp sinh hoạt dân chủ ở cơ sở, nhờ đó mà công dân tham gia cụ thể vào sự nghiệp chung có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích thiết thực của mình, trật tự xã hội được đảm bảo, củng cố lòng tin của nhân dân vào chính quyền, tạo điều kiện thuận lợi cho nhiệm vụ xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh.
* Từ năm 2010, công tác QHSDĐ của các cấp, các ngành đã bước đầu đi vào nề nếp, trở thành cơ sở quan trọng để định hướng cho phát triển thống nhất và đồng bộ; trở thành công cụ để quản lý và phương tiện để đảm bảo sự đồng thuận xã hội. Ở cấp toàn quốc, Quốc hội đã thông qua QHSDĐ đến năm 2020 và KHSDĐ 5 năm (2011-2015) cấp quốc gia (Nghị quyết số 17/2011/QH13 ngày 22/11/2011). Toàn bộ 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã tiến hành lập QH, KHSDĐ và đã được Chính phủ phê duyệt (Quốc hội, 2011).
- Quá trình triển khai công tác QHSDĐ các cấp đã hình thành được một hệ thống quy trình và định mức trong hoạt động của lĩnh vực này, đảm bảo tiến hành một cách thống nhất, liên thông với chi phí hợp lý, phù hợp với những điều kiện về nhân lực và cơ sở hạ tầng hiện có. QHSDĐ đã tích cực hỗ trợ cho phát triển kinh tế được cân đối nhất là trong quá trình phát triển các khu công nghiệp, khu dân cư mới, khu đô thị mới trên phạm vi cả nước; có tác dụng tích cực trong việc điều tiết thị trường, góp phần ổn định giá đất, tạo cơ sở thực tế cho các cuộc giao dịch về đất đai và tổ chức các cuộc đấu giá quyền SDĐ. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu sử dụng đất như sau:
+ Chỉ tiêu diện tích đất nông nghiệp theo QHSDĐ đến năm 2020 mà Quốc Hội đã duyệt là 26,732 triệu ha, theo KHSDĐ 5 năm (2011-2015) là 26,55 triệu ha.
+ Đất phi nông nghiệp Quốc Hội duyệt cho đến năm 2020 là 4,88 triệu ha, theo Kế hoạch 5 năm là 4,448 triệu ha.
+ Đất chưa sử dụng theo Quy hoạch đến năm 2020 là 1,483 triệu ha, theo KHSDĐ 5 năm là 2,097 triệu ha (Quốc hội, 2011).
Hình 2.2. Diện tích, cơ cấu sử dụng đất cả nước năm 2020
Nguồn: (Quốc hội, 2011) - Quá trình tổ chức thực hiện QHSDĐ cũng là dịp sinh hoạt dân chủ ở cơ sở, nhờ đó mà công dân tham gia cụ thể vào sự nghiệp chung có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích thiết thực của mình, trật tự xã hội được đảm bảo, củng cố lòng tin của nhân dân vào chính quyền, tạo điều kiện thuận lợi cho nhiệm vụ xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh.
2.2.3. Tình hình quy hoạch và thực hiện quy hoạch sử dụng đất tỉnh Thanh Hóa
Quy hoạch sử dụng đất tỉnh Thanh Hóa thời kỳ 1997 - 2010 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại quyết định số 1234/QĐ-TTg ngày 24/12/1999. Do việc nghiên cứu, xây dựng quy hoạch từ những năm cuối thập kỷ 90 của thế kỷ trước, nên các quan điểm định hướng, một số chỉ tiêu chưa theo kịp với tiến trình đổi mới cả về tầm nhìn, cả về cơ chế mà sự phát triển đòi hỏi, đặc biệt là quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hóa; và một số chỉ tiêu quy hoạch, kế