ĐẤT TẠI VIỆT NAM
2.3.1. Những văn bản pháp quy của Nhà nước về chính sách bồi thường, hỗtrợ, khi Nhà nước thu hồi đất trợ, khi Nhà nước thu hồi đất
2.3.1.1. Trước khi có Luật đất đai 1993
Kể từ sau khi cách mạng tháng 8 thành công, chúng ta tiến hành xóa bỏ chiếm hữu ruộng đất của địa chủ, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho nhân dân và ban hành Hiến pháp năm 1959 thì Nghị định số 151/TTg ngày 15 tháng 04 năm 1959 của Hội đồng Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất trong đó có quy định về bồi thường thiệt hại về đất. Để hướng dẫn thực hiện Nghị định số 151/TTg, Liên bộ Uỷ ban kế hoạch Nhà nước và Nội vụ đã ban hành Thông tư liên bộ số 1424/TT-LB ngày 06 tháng 7 năm 1959 đã quy định cụ thể về bồi thường khi Nhà nước trưng dụng ruộng đất như sau:
- Về nguyên tắc thu hồi, trưng dụng ruộng đất: Đảm bảo kịp thời và đủ diện tích cần thiết cho công trình xây dựng đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất; Chỉ được trưng dụng số ruộng đất thật cần thiết, không được trưng dụng thừa, hết sức tiết kiệm ruộng đất cày cấy, trồng trọt; tận dụng những đất hoang để không phải trưng dụng hoặc chỉ trưng dụng ít ruộng đất của nhân dân; Tránh những nơi dân cư đông đúc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, chùa.
- Về nguyên tắc bồi thường: Bồi thường bằng đất (là cách tốt nhất và là chủ yếu): Vận động nông dân điều chỉnh hoặc nhường ruộng đất cho người có đất bị thu hồi; Bằng tiền: Giá bồi thường căn cứ vào sản lượng đã dùng để tính thuế nông nghiệp và tình hình thực tế tại địa phương (đời sống của nhân dân cao hay thấp, ruộng ít hay nhiều, tốt hay xấu) để bồi thường cho thích đáng. Giá bồi thường tương ứng bằng 1- 4 năm sản lượng thường niên; Chỉ bồi thường cho những người có chứng thư hợp pháp.
Hiến pháp năm 1980 quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất, quản lý”. Theo đó, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 201/CP về thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất đã quy định rõ các chức năng quản lý Nhà nước về đất đai và cũng đã quy định rõ về chính sách thu hồi, bồi thường “Cấp nào có quyền giao đất thì cấp ấy có thẩm quyền thu hồi đất”. Đồng thời, quy định rõ người có đất bị thu hồi,
trưng dụng cần có đất sử dụng thì được cấp đất khác và tài sản được bồi thường thích đáng.
Luật đất đai năm 1988 ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Tại Khoản 4 Điều 48 quy định: “Đền bù thiệt hại thực tế cho người đang sử dụng đất bị thu hồi để giao cho mình, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật”.
Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định 186 - HĐBT ngày 31/5/1990, về bồi thường thiệt hại đất NN, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác. Căn cứ để tính mức bồi thường thiệt hại về đất NN và đất có rừng tại Quyết định này là diện tích, chất lượng và vị trí đất. Toàn bộ tiền bồi thường phải nộp vào ngân sách Nhà nước và được điều tiết theo phân cấp ngân sách Trung ương 30%, địa phương 70% để sử dụng vào mục đích khai hoang, phục hoá và định canh, định cư cho nhân dân vùng bị thu hồi đất.
Hiến pháp 1992 ra đời là bước ngoặt quan trọng trong việc xây dựng chính sách pháp luật đất đai nói chung và chính sách bồi thường, GPMB nói riêng, đó là:
+ Tại Điều 17 quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật”.
+ Tại Điều 18 quy định “Các tổ chức và cá nhân được Nhà nước giao đất sử dụng lâu dài và được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”.
+ Tại Điều 23 quy định “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích của quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định” (Quốc hội, 1992).
2.3.1.2. Sau khi ban hành Luật đất đai 1993 đến năm 2004
Hiến pháp 1992 đặt nền móng cho việc xây dựng chính sách bồi thường, GPMB qua các điều 17, 18, 23. Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật đất đai 1993 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 15/10/1993. Với quy định "đất có giá" và người sử dụng đất có các quyền và nghĩa vụ, đây là sự đổi mới có ý nghĩa rất quan trọng đối với công tác bồi thường, GPMB của Luật đất đai năm 1993. Những quy định về bồi thường, GPMB của Luật đất đai năm 1993 đã thu được những thành
tựu quan trọng trong giai đoạn đầu thực hiện, nhưng càng về sau, do sự chuyển biến mau lẹ của tình hình kinh tế xã hội, nó đã dần mất đi vai trò làm động lực thúc đẩy phát triển. Để tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ GPMB đẩy nhanh tiến độ thi công công trình, đồng thời bảo đảm quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai đã được thông qua ngày 29/6/2001.
Để cụ thể hoá các quy định của Luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001, nhiều văn bản quy định về chính sách bồi thường, GPMB đã được ban hành, bao gồm:
Nghị định số 90/CP ngày 17/9/1994 của Chính phủ quy định về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Xét về tính chất và nội dung, Nghị định 90/CP đã đáp ứng được một số yêu cầu nhất định, so với các văn bản trước, Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện cao và cụ thể hoá việc thực hiện chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, việc đền bù bằng đất cùng mục đích sử dụng, cùng hạng đất...
Nghị định 87/CP ngày 17/8/1994 ban hành khung giá các loại đất; Thông tư Liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của liên bộ Tài chính - Xây dựng - Tổng cục Địa chính - Ban vật giá Chính phủ hướng dẫn thi hành Nghị định 87/CP;
Nghị định số 22/1998/NĐ - CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; thay thế Nghị định số 90/CP nói trên; Thông tư 145/1998/TT - BTC ngày 04/11/1998 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ - CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ.
* Chính sách bồi thường, GPMB cụ thể theo quy định của Nghị định số 22/1998/NĐ - CP và Thông tư số 145/1998/TT - BTC (Chính phủ, 1998):
Nghị định số 22/1998/NĐ - CP và Thông tư số 145/1998/TT - BTC đã quy định rõ phạm vi áp dụng bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, đối tượng phải bồi thường thiệt hại, đối tượng được bồi thường thiệt hại, phạm vi bồi thường thiệt hại và các chính sách cụ thể về bồi thường thiệt hại về đất, tài sản gắn liền với đất, việc lập khu TĐC cũng như việc tổ chức thực hiện.
2.3.1.3. Giai đoạn từ 2003 đến 2014
Luật đất đai năm 2003 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực ngày 01/7/ 2004. Để hướng dẫn việc bồi thường, GPMB theo quy định của Luật đất đai năm 2003, một số văn bản sau đã được ban hành:
Nghị định số 188/2004/NĐ - CP ngày 16/11/2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất;
Nghị định số 197/2004/NĐ - CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất;
Nghị định số 17/2006/NĐ - CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai và Nghị định số 187/2004/NĐ - CP về việc chuyển công ty Nhà nước thành công ty cổ phần;
Thông tư số 116/2004/TT - BTC ngày 07/12/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ - CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Thông tư số 69/2006/TT - BTC ngày 02/8/2006 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung Thông tư số 116/2004/TT - BTC ngày 07/12/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ - CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Về cơ bản, chính sách bồi thường, GPMB theo Luật đất đai 2003 đã kế thừa những ưu điểm của chính sách trong thời kỳ trước, đồng thời có những đổi mới nhằm góp phần tháo gỡ các vướng mắc trong việc bồi thường, GPMB hiện nay.
Tuy nhiên, để tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong công tác bồi thường, GPMB ngày 25/5/2007, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp GCNQSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai (Chính phủ, 2007); Thông tư 06 hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP, Thông tư 145/2007/TT- BTC Hướng dẫn thực hiện Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất; Thông tư liên tịch số 14/2008/TTLT/BTC-BTNMT ngày 31/01/2008 hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp GCNQSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự,
thủ tục bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 của Chính phủ về quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và TĐC (Chính phủ, 2009) Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 của Bộ Tài nguyên và môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, TĐC và trình tự thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất...
Về Nghị định số 69/2009/NĐ-CP tập trung vào việc làm rõ, bãi bỏ một số điều Nghị định số 181/2004/NĐ-CP và Nghị định số 84/2006/NĐ-CP... về một số vấn đề cơ bản về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và TĐC. Nguyên tắc xuyên suốt của Nghị định 69/2009/NĐ - CP là đảm bảo quyền và lợi ích của người sử dụng đất, thực hiện hài hòa 3 lợi ích: Người sử dụng đất, nhà đầu tư và quyền của nhà nước theo quy định của pháp luật.
2.3.1.4. Giai đoạn từ 2014 đến nay
Tại kỳ họp thứ 6 Quốc Hội khóa XIII với sự thống nhất của Quốc Hội đã thông qua LĐĐ (sửa đổi). Đây là sự kiện quan trọng có tác động sâu rộng tới phát triển kinh tế - xã hội và giữ vững được ổn định chính trị, xã hội của đất nước.
LĐĐ 2014 được xây dựng một cách công phu, nghiêm túc và căn bản trên cơ sở tổng kết đánh giá thực tiễn quá trình hình thành LĐĐ 2003, thể chế hóa đầy đủ các quan điểm, nội dung của Nghị Quyết Hội nghị lần thứ sáu ban chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hương hiện đại hóa. Một số văn bản đã được ban hành như: Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật Đất đai; Nghị định số 44/2014/NĐ- CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định về giá đất; Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định về tiền sử dụng đất; Nghị định 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2015 của Chính Phủ về quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; Thông tư 37/2014/TT-TNMT ngày 30/06/2014 của Bộ TNMT quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Quyết định số 63/2015/QĐ-TTg ngày 10 tháng 12 năm 2015 của Thủ tướng Cính phủ quy định về chính sách hỗ trợ đào tạo nghề và giải quyết việc làm cho người lao động bị thu hồi đất theo quy định tại Điều 20 và 21 Nghị định số định 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2015 của Chính Phủ về quy định về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Nghị định số 01/2017/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số nghị định hướng dẫn thi hành luật Đất đai 2013. Nghị định số 148/2020/NĐ-CP ngày 18 tháng 12 năm 2020 về việc sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.
So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2014 có 14 chương với 212 điều, tăng 7 chương và 66 điều, đã khắc phục, giải quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật đất đai năm 2003. Ngoài ra Luật quy định cụ thể và đầy đủ từ việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ đảm bảo một cách công khai, minh bạch và quyền lợi của người có đất thu hồi đồng thời khắc phục một cách có hiệu quả những trường hợp thu hồi đất mà không đưa vào sử dụng, gây lãng phí, tạo nên các dư luận xấu trong xã hội. Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2014 về vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, Luật đất đai (sửa đổi) đã quy định khá đầy đủ, chi tiết, đã bổ sung những quy định rất quan trọng như: Quy định giá đất bồi thường không áp dụng theo bảng giá đất mà áp dụng giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất; Quy định cụ thể điều kiện được bồi thường về đất, bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại, bồi thường tài sản gắn liền với đất; bồi thường khi thu hồi đối với từng loại đất và từng đối tượng cụ thể; Yêu cầu đảm bảo sinh kế cho người có đất thu hồi đã được quy định cụ thể, rõ ràng, đầy đủ hơn trong Luật sửa đổi thông qua quy định về các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất như hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tạo việc làm; hỗ trợ đối với trường hợp thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở và một số khoản hỗ trợ khác.
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho người có đất thu hồi là đất nông nghiệp, đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái cư.