Nam về tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính
Pháp lệnh TTGQVAHC đã đặt những viên gạch đầu tiên cho nền tư pháp hành chính nước nhà. Trải qua hơn 25 năm đổi mới, bổ sung để thể chế hóa chủ trương, đường lối, quan điểm về cải cách tư pháp được xác định trong các nghị quyết, văn kiện của Đảng đặc biệt là Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị “Về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”: “Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính. Đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án” công tác giải quyết các VAHC đã có những khởi sắc nhất định về cả mặt chất và lượng; đảm bảo được quyền lợi của cá nhân, cơ quan, tổ chức; đảm bảo pháp chế Xã hội chủ nghĩa; dần hiện thực hóa nhu cầu của người dân về một nền tư pháp trong sạch, lành mạnh, dân chủ, văn minh.
Số lượng VAHC được Tòa án các cấp thụ lý và giải quyết qua các năm không ngừng tăng lên. Theo báo cáo tổng kết của TANDTC về công tác xét xử qua các năm cho thấy TAND các cấp đã thụ lý hàng chục ngàn VAHC. Năm 2018: TAND các cấp đã thụ lý 10.506 vụ, tăng 1.195 vụ so với cùng kỳ năm 2017; đã giải quyết, xét xử được 6.575 vụ, tăng 1.657 vụ so với năm 2017 (đạt tỷ lệ 62,58%); trong đó, thụ lý theo thủ tục sơ thẩm 7.880 vụ, đã giải quyết, xét xử 4.853 vụ; thụ lý theo thủ tục phúc thẩm 2.517 vụ, đã giải quyết, xét xử 1.635 vụ và thụ lý theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 109 vụ, đã giải quyết, xét xử 87 vụ56. Năm 2019 TAND các cấp đã thụ lý 10.785 vụ, đã giải quyết, xét xử được 7.142 vụ, đạt tỷ lệ 66,22% (so với năm 2018, thụ lý tăng 279 vụ; giải quyết, xét xử tăng 567 vụ); trong đó, thụ lý theo thủ tục sơ thẩm 7.969 vụ, đã giải quyết, xét xử 4.950 vụ; thụ lý theo thủ tục phúc thẩm 2.686 vụ, đã giải quyết, xét xử 2.099 vụ và thụ lý theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 130 vụ, đã giải quyết, xét xử 93 vụ57. Năm 2020, TAND các cấp đã thụ lý 12.470 vụ; đã
56 Dự thảo Báo cáo tổng kết công tác năm 2018 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2019 của các Tòa án, của Tòa án nhân dân tối cao.
57 Báo cáo tổng kết công tác năm 2019 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2020 của các Tòa án: số 01/BC- TA, ngày 09/01/2020 của Tòa án nhân dân tối cao.
giải quyết, xét xử được 8.582 vụ, đạt tỷ lệ 68,8% (so với năm 2019, thụ lý giảm 332 vụ, xét xử tăng 1.027 vụ; tỷ lệ bản án sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm là 28,5%; tỷ lệ bản án sơ thẩm, phúc thẩm có kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm là 1,13%58.
Chỉ tính riêng TAND TP.HCM trong những năm gần đây đã thụ lý, giải quyết một khối lượng lớn các VAHC và số lượng án này có xu hướng tăng đáng kể; vẫn còn tình trạng Tòa án tạm đình chỉ giải quyết VAHC ở thủ tục sơ thẩm, phúc thẩm nhưng số lượng không lớn và biến động theo chiều hướng giảm. Cụ thể như sau59:
Năm 2017: Loại án Thụ lý Tổng thụ lý Giải quyết Số TĐC Tổng giải quyết Còn lại Số còn TĐC Tỷ lệ Cũ Mới HC ST 340 508 848 210 16 226 622 38 26,7% HC PT 78 96 174 98 3 101 73 9 58%
Bảng 1: Kết quả thụ lý và giải quyết án hành chính từ ngày 01/01/2017 – 31/12/2017. Năm 2018: Loại án Thụ lý Tổng thụ lý Giải quyết Số TĐC Tổng giải quyết Còn lại Số còn TĐC Tỷ lệ Cũ Mới HC ST 622 407 1029 314 3 317 712 40 31% HC PT 73 59 132 80 80 52 9 61%
Bảng 2: Kết quả thụ lý và giải quyết án hành chính từ ngày 01/01/2018 – 31/12/2018.
58 Dự thảo báo cáo tổng kết công tác năm 2020 và nhiệm kỳ 2016 – 2020, phương hướng nhiệm vụ trọng tam công tác năm 2021 của các Tòa án, của Tòa nhân dân Tối cao.
59 Dựa theo kết quả thụ lý và giải quyết vụ án hành chính của Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2017 – 2020.
Năm 2019: Loại án Thụ lý Tổng thụ lý Giải quyết Số TĐC Tổng giải quyết Còn lại Số còn TĐC Tỷ lệ Cũ Mới HC ST 712 439 1151 309 1 310 841 43 26.9% HC PT 52 59 111 81 81 30 9 73%
Bảng 3: Kết quả thụ lý và giải quyết án hành chính từ ngày 01/01/2019 – 31/12/2019. Năm 2020: Loại án Thụ lý Tổng thụ lý Giải quyết Số TĐC Tổng giải quyết Còn lại Số còn TĐC Tỷ lệ Cũ Mới HC ST 841 514 1355 477 5 482 873 43 26% HC PT 30 54 84 49 1 50 34 10 60%
Bảng 4: Kết quả thụ lý và giải quyết án hành chính từ ngày 01/01/2020 – 31/12/2020.
Thông qua việc thống kê các số liệu trên mặc dù chưa thể mô tả rõ nét toàn diện bức tranh thực trạng tình hình xét xử các khiếu kiện trong lĩnh vực hành chính nói chung và tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC nói riêng, tuy nhiên đã một phần nào phác họa được thực trạng thực hiện quy định của pháp luật về công tác xét xử cũng như hoạt động tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC. Số lượng các VAHC được thụ lý và giải quyết của cả nước và TAND TP.HCM có xu hướng tăng đáng kể qua các năm. Điều này một phần nào cho thấy người dân ngày càng quan tâm hơn đến việc bảo vệ quyền, lợi ích của mình, chủ động hơn trong khiếu kiện cơ quan có thẩm quyền, không còn tâm lý thờ ơ “vô phúc đáo tụng đình”, “vạn vật bất đắc dĩ mới tới cửa quan” trong văn hóa kiện tụng và Tòa án ngày càng có trách nhiệm hơn trong hoạt động xét xử, thận trọng trong công tác ra quyết định tạm đình chỉ. Từ số liệu được thống kê tại TAND TP.HCM cho thấy số lượng vụ án được thụ lý và giải quyết lớn, chiếm tỷ lệ cao; số lượng vụ án bị tạm đình chỉ ít, chiếm tỷ lệ nhỏ không đáng kể. Cụ thể như sau:
Tỷ lệ tạm đình chỉ (%) Năm 2017 Năm 2018 Năm 2019 Năm 2020
Hành chính sơ thẩm 7.07 0,94 0,32 1,32
Hành chính phúc thẩm 2.97 0 0 2
Bảng 5: Tỷ lệ số lượng vụ án hành chính bị tạm đình chỉ theo trình tự sơ thẩm, phúc thẩm trong tổng số vụ án được giải quyết tại TAND TP.HCM từ năm 2017 – 2020.
Ở trình tự sơ thẩm: Năm 2017, tổng số vụ án bị tạm đình chỉ chiếm tới 7,07%, đến năm 2018, tổng số vụ án bị bị tạm đình chỉ ở trình tự sơ thẩm chiếm 0,94%, giảm tới 6,13%; Năm 2019 ở trình tự sơ thẩm tổng số vụ án bị tạm đình chỉ là 0,32%, giảm 0,62% so với năm 2018; Năm 2020, tổng số vụ án bị tạm đình chỉ là 1,32%, tăng 1% so với năm 2019. Tính chung giai đoạn 2017 – 2020 tỷ lệ tạm đình chỉ VAHC ở cấp sơ thẩm giảm 5,75%. Ở trình tự phúc thẩm: Năm 2017, tổng số vụ án bị tạm đình chỉ chiếm 2,97%; Năm 2018, 2019 không có vụ án nào bị tạm đình chỉ theo thủ tục phúc thẩm; Năm 2020 con số này là 2%, giảm 0,97% so với năm 2017. Nhìn chung qua số liệu trên cho thấy, tỷ lệ số vụ án bị tạm đình chỉ theo thủ tục sơ thẩm, phúc thẩm so với tổng số vụ án được giải quyết tại TAND TP.HCM chiếm tỷ lệ không lớn và có xu hướng giảm qua các năm. Tính đến ngày 31/12/2020 vẫn còn 43 vụ án đang bị tạm đình chỉ theo thủ tục sơ thẩm và 10 vụ án đang bị tạm đình chỉ theo thủ tục phúc thẩm chưa được đưa ra xét xử.
Thực tiễn giải quyết vụ án cho thấy lý do Tòa án cấp phúc thẩm tạm đình chỉ nhiều nhất thường liên quan đến việc thu thập chứng cứ như “Cần đợi kết quả giám định bổ sung, giám định lại; cần đợi kết quả thực hiện ủy thác tư pháp, ủy thác thu thập chứng cứ hoặc đợi cơ quan, tổ chức cung cấp tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án mới giải quyết được vụ án” hay phải tạm ngưng phiên Tòa khi “Cần phải xác minh, thu thập bổ sung tài liệu, chứng cứ mà không thực hiện thì không thể giải quyết được vụ án và không thể thực hiện được ngay tại phiên tòa” mà sau 30 ngày lý do tạm ngừng chưa được khắc phục. Đây là lý do được Tòa án cấp phúc thẩm sử dụng thường xuyên vì trên thực tế các khiếu kiện hành chính chủ yếu liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi
thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư. Mà các vụ việc này không hề dễ dàng trong công tác thu thập tài liệu, chứng cứ. Vì vậy, tạm đình chỉ để chờ kết quả thu thập tài liệu, chứng cứ là cần thiết để Tòa án giải quyết vụ việc được chính xác, khách quan, đúng đắn.
Luật TTHC 2015 ra đời là một bước đột phá mới của chiến lược cải cách tư pháp, được nhiều người dân đón nhận, số lượng VAHC được Tòa án các cấp thụ lý ngày càng nhiều, hiệu quả của công tác xét xử ngày càng được nâng cao. Tuy nhiên, bên cạnh đó việc ban hành các quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm của Tòa án cấp phúc thẩm vẫn còn nhiều hạn chế, vướng mắc, bất cập cần được xem xét và rút kinh nghiệm.
Thứ nhất, vẫn còn tình trạng Thẩm phán ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC không cẩn thận, kỹ lưỡng, mang tính đối phó tình thế, không hiểu đúng bản chất, hệ quả pháp lý của quyết định tạm đình chỉ, thậm chí còn trong tình trạng “râu ông nọ cắm cằm bà kia”. Đơn cử như vụ án sau: Ngày 12/10/2000 UBND Quận 11 bàn hành quyết định số 1357/QĐ-UB về tạm thời quản lý căn nhà 73 Tuệ Tĩnh, Phường 12, Quận 11. Ông Huỳnh Huy không đồng ý với quyết định này, vì cho rằng nó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp của mình nên đã khởi kiện đến TAND Quận 11 yêu cầu hủy quyết định số 1357/QĐ-UB của UBND Quận 11. TAND Quận 11 đã ra thông báo thụ lý vụ án ngày 03/02/2012, đến ngày 29/11/2019, vụ án về “khiếu kiện quyết định hành chính về tạm quản lý nhà” được đưa ra xét xử theo thủ tục sơ thẩm. Tòa án cấp sơ thẩm không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông Huỳnh Huy, giữ nguyên quyết định số 1357/QĐ-UB. Không đồng ý với phán quyết của Tòa sơ thẩm, VKS nhân quận Quận 11 đã kháng nghị bản án theo thủ tục phúc thẩm. TAND TP.HCM đã ra thông báo thụ lý số 17/2020/TLPT-HC ngày 13/02/2020 và tiến hành mở phiên Tòa phúc thẩm VAHC về “khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà”. Tuy nhiên, Tòa án sau đó đã ra quyết định tạm ngưng phiên Tòa ngày 09/7/2020 với lý do “Cần phải thu thập, bổ sung tài liệu, chứng cứ về thẩm quyền quản lý thu hồi nhà mà không thực hiện thì không thể giải quyết được vụ án và không thể tiến hành tại phiên tòa” theo Điều 187, 238 Luật TTHC. Đến ngày 10/8/2020 – 30 ngày sau khi tạm ngừng phiên Tòa, Tòa án đã ra quyết định “Tạm đình chỉ giải quyết vụ án hành chính” thụ lý số 17/2020/TLPT-HC ngày 13/02/2020 giữa ông Huy và UBND Quận 11 với lý do hết thời hạn tạm ngừng phiên Tòa mà lý do tạm ngừng trên chưa được khắc phục hoàn toàn. Đặc biệt đáng chú ý khoản 3 của quyết định này lại khẳng định rằng “Đương sự có quyền kháng cáo, VKS cùng cấp có quyền kháng nghị quyết định này trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được quyết
định hoặc kể từ ngày quyết định này được niêm yết theo quy định của Bộ luật TTDS60”.(Xem Phụ lục II).
Qua quyết định trên cho thấy Tòa án cấp phúc thẩm đã hiểu sai bản chất, hậu quả pháp lý của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC. Một là, về bản chất quyết định này được ban hành trong giai đoạn phúc thẩm, xét về câu chữ nó không thể là “quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án” – vì quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án sẽ được ban hành trong giai đoạn sơ thẩm. Bởi vậy, sử dụng thuật ngữ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC sẽ chính xác, chặt chẽ, phản ánh đúng tính chất của quyết định được ban hành trong giai đoạn phúc thẩm. Hai là, Hội đồng xét xử phúc thẩm tưởng chừng là những người nắm vững hệ quả pháp lý của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC lại đưa ra phán quyết “dở khóc dở cười”. Sở dĩ quyết định này là “sản phẩm” của giai đoạn phúc thẩm nên cũng như các bản án, quyết định phúc thẩm khác nó sẽ có hiệu lực thi hành ngay, do đó đương sự không thể có quyền kháng cáo, VKS không thể có quyền kháng nghị như bản án, quyết định được ban hành ở giai đoạn sơ thẩm. Thiết nghĩ phải chăng trong trường hợp này Hội đồng xét xử đã thực sự nhầm lẫn về bản chất của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC do quy định của Luật tại Điều 228 chưa rạch ròi, rành rẽ hay quá cẩu thả, chủ quan trong việc ban hành quyết định. Dẫu là vì lý do nào đi chăng nữa thì điều này có hệ lụy rất nghiêm trọng bởi không phải đương sự nào cũng nắm vững các quy định của Luật, có thể xuất hiện trường hợp đương sự sẽ thực hiện quyền kháng cáo được nêu như trong quyết định gây lãng phí thời gian, công sức, tiền bạc. Vả lại, quyết định này cũng không cẩn thận, kỹ lưỡng khi đang giải quyết VAHC mà Tòa án lại sử dụng cụm từ “theo quy định của Bộ luật TTDS” thay vì “theo quy định của Luật TTHC”.
Thứ hai, vẫn còn tồn tại trường hợp Thẩm phán chưa nắm vững quy định của pháp luật TTHC nói chung và tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm nói riêng nên đã ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm không dựa trên các quy định của pháp luật khiến người dân bất bình, dư luận xôn xao. Điển hình như vụ án sau: Ông Trần Văn Lẫm (là 1/8 hộ dân) tại Thành phố Bạc Liêu đã khởi kiện chủ tịch UBND tỉnh Bạc Liêu vì không đồng ý với “Quyết định giải quyết khiếu nại trong trường hợp bồi thường, hỗ trợ việc thu hồi đất”. Theo đó UBND tỉnh khi giải quyết khiếu nại cho rằng “đất đã giao cho tổ chức – Trường Trung học sư phạm Bạc Liêu sử dụng thì không cấp giấy
60 Quyết định số 301/2020/QĐPT-HC của Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh tạm đình chỉ giải quyết vụ án hành chính về “Khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà”.
Chứng nhận quyền sử dụng đất cho dân và dân không được bồi thường61”. Ông Lẫm sau đó đã khởi kiện Chủ tịch tỉnh Bạc Liêu ra TAND tỉnh Bạc Liêu theo thủ tục sơ thẩm nhưng kết quả Tòa vẫn giữ nguyên quyết định giải quyết khiếu nại. Không đồng ý với bản án sơ thẩm, ông đã kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm. Tòa án cấp phúc thẩm TANDTC TP.HCM đã ra quyết định thụ lý số 1334/2013/TLPT-HC ngày 23/5/2013. Tuy nhiên, tới ngày 27/9/2013 Tòa phúc thẩm đã ra quyết định số 32/2013/QĐPT-HC tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC với lý do “Tại phiên Tòa