vụ án hành chính
Không thể phủ nhận rằng Luật TTHC 2015 ra đời đã có nhiều quy định mới, tiến bộ, tác động tích cực, đáp ứng yêu cầu giải quyết các VAHC cũng như chiến lược cải cách tư pháp trong bối cảnh mới của Đảng và Nhà nước. Tuy nhiên, qua quá trình tìm hiểu, nghiên cứu tác giả nhận thấy bên cạnh những hạn chế của thực trạng thực hiện quy định Luật TTHC trên thực tế thì các quy định của Luật TTHC hiện hành cũng tồn tại một số bất cập, thiếu sót cần được quy định bổ sung, quy định lại để được phù hợp, hoàn thiện hơn, chặt chẽ, thống nhất hơn. Dưới đây là một số bất cập trong
69 Nguyễn Thị Hà (2017), “Nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (17), tr.28.
quy định pháp luật về tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC:
Thứ nhất, Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa có định nghĩa
chính thức giải thích thuật ngữ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC. Một vấn đề pháp lý nếu chưa có định nghĩa rõ ràng, cụ thể sẽ dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau, đồng thời gây khó khăn, lúng túng cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tiếp cận, nắm bắt, thực thi pháp luật trên thực tế. Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn thi hành cho đến thời điểm hiện tại vẫn chưa đưa ra khái niệm đầy đủ, chính thức, rõ ràng về vấn đề này. Cũng không có bất kỳ khóa luận tốt nghiệp, luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ nào viết về đề tài “tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC”. Các bài báo, tạp chí, sách chuyên khảo, giáo trình…chưa đưa ra định nghĩa chính thức mà chỉ dựa trên các câu chữ, quy định của pháp luật để biên soạn lại một cách có hệ thống. Vì thế, cách hiểu về tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC còn khá mơ hồ, dẫn đến có nhiều quan điểm, ý kiến trái chiều. Việc Luật TTHC và các nghị quyết, nghị định, công văn, thông tư…hướng dẫn thi hành chưa có định nghĩa chính thức giải thích thuật ngữ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC là một thiếu sót, hạn chế về mặt pháp lý cần được bổ sung để thống nhất cách hiểu, cách áp dụng.
Thứ hai, căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC được quy định tại điểm
a khoản 1 Điều 141 còn thiếu sót, hạn chế, chưa tương thích với quy định tại Điều 59 Luật TTHC. Tại Điều 59 quy định về kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng trong trường hợp đương sự là cá nhân chết; cơ quan, tổ chức bị hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, giải thể mà quyền và nghĩa vụ tố tụng của họ được kế thừa. Cơ quan, tổ chức bị hợp nhất, sáp nhập, chia tách là các trường hợp đã có quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về việc sáp nhập, chia, tách cơ quan, tổ chức nhưng cơ quan, tổ chức mới chưa được thành lập hoặc đã được thành lập nhưng chưa có đủ điều kiện để hoạt động theo quy định của pháp luật đối với loại hình cơ quan, tổ chức đó70. Đây là các trường hợp tổ chức lại Doanh nghiệp theo quy định của Luật Doanh nghiệp 2020. Khi cơ quan, tổ chức bị hợp nhất, sáp nhập, chia, tách việc xác định chủ thể kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng được xác định cụ thể như sau: (i) Trường hợp người khởi kiện là cơ quan, tổ chức bị hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, giải thể thì cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân kế thừa quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức cũ thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng của cơ quan, tổ chức đó; (ii) Trường hợp người bị kiện là người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức mà cơ quan, tổ chức đó hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, giải thể thì người tiếp nhận quyền, nghĩa vụ của người đó tham gia tố tụng; (iii) Trường hợp
70 Bùi Thị Huyền (2016), “Quy định về tạm đình chỉ giải quyết vụ án dân sự trong Bộ Luật tố tụng Dân sự năm 2015 cần được hướng dẫn cụ thể hơn”, Tạp chíDân chủ và pháp luật, (5), tr.38.
người bị kiện là cơ quan, tổ chức bị hợp nhất, sáp nhập, chia, tách thì cơ quan, tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức cũ thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng của cơ quan, tổ chức đó71. Tuy nhiên, không phải mọi trường hợp khi cơ quan, tổ chức bị sáp nhập, hợp nhất, chia, tách đều xác định được ngay cơ quan, tổ chức, cá nhân nào sẽ kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng. Khi cơ quan, tổ chức rơi vào các trường hợp này mà chưa xác định được chủ thể kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng thì việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC để tìm kiếm người kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng là hết sức cần thiết nhằm đảm bảo vụ án được giải quyết nhanh chóng, kịp thời, đúng đắn, khách quan, đảm bảo quyền tham gia tố tụng của đương sự. BLTTDS 2015 khi quy định căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án dân sự tại điểm a khoản 1 Điều 214 cũng liệt kê đầy đủ các trường hợp có thể xảy ra đối với cơ quan, tổ chức trong tiến trình tham gia tố tụng “Đương sự là cá nhân đã chết, cơ quan, tổ chức đã hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, giải thể mà chưa có cơ quan, tổ chức, cá nhân kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng của cơ quan, tổ chức, cá nhân đó”. Tuy nhiên, tại điểm a khoản 1 Điều 141 Luật TTHC lại chỉ quy định “Đương sự là cá nhân chết, cơ quan, tổ chức bị giải thể hoặc tuyên bố phá sản mà chưa có cá nhân, cơ quan, tổ chức kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng”. Như vậy quy định này còn thiếu sót, hạn chế; chưa bao quát, dự liệu được các trường hợp đối với cơ quan, tổ chức trong tiến trình TTHC; chưa tương thích với quy định tại Điều 59 Luật TTHC. Một vấn đề nữa là Luật TTHC 2015 đã có quy định mới, tiến bộ khi đưa căn cứ “Tổ chức bị tuyên bố phá sản mà chưa xác định được cơ quan, tổ chức, cá nhân kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng” làm cơ sở tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC. Tuy nhiên, tại Điều 59 lại không hề đề cập đến trường hợp đương sự là tổ chức bị tuyên bố phá sản thì việc kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng được xác định như thế nào. Thiết nghĩ các nhà làm luật đã vô tình hay cố ý bỏ sót vấn đề này? Việc không quy định cách xác định người kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng trong trường hợp đương sự là tổ chức bị tuyên bố phá sản mà quyền và nghĩa vụ tố tụng của họ được kế thừa gây khó khăn, lúng túng cho Tòa án khi xác định liệu người kế thừa quyền, nghĩa vụ TTHC trong trường hợp này là ai hoặc trường hợp này có phải là chưa xác định được người kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng hay không?
Thứ ba, căn cứ tại điểm b khoản 1 Điều 141 Luật TTHC còn thiếu sót khi chưa
quy định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm đối với đương sự là người hạn chế năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; không tương thích với quy định tại Điều 54,
60 Luật TTHC và BLDS. Hiện nay, Luật TTHC chỉ quy định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm đối với đương sự là người mất năng lực hành vi dân sự, người chưa thành niên mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật. Nếu so sánh với Luật TTHC 2010 thì đây là quy định mới, tiến bộ vì đã bảo vệ thêm một chủ thể mới là người chưa thành niên. Tuy nhiên, nếu so sánh với quy định tại Điều 54, 60 Luật TTHC và BLDS thì quy định này còn thiếu sót, hạn chế, chưa bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự là người hạn chế năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi. Theo đó, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự là người nghiện ma túy, nghiện các chất kích thích khác dẫn đến phá tán tài sản của gia đình thì theo yêu cầu của người có quyền, lợi ích liên quan hoặc của cơ quan, tổ chức hữu quan, Tòa án có thể ra quyết định tuyên bố người này là người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự72; người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi là người thành niên do tình trạng thể chất hoặc tinh thần mà không đủ khả năng nhận thức, làm chủ hành vi nhưng chưa đến mức mất năng lực hành vi dân sự thì theo yêu cầu của người này, người có quyền, lợi ích liên quan hoặc của cơ quan, tổ chức hữu quan, trên cơ sở kết luận giám định pháp y tâm thần, Tòa án ra quyết định tuyên bố người này là người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi73. Quy định về người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi là một quy định mới, tiến bộ so với BLDS 2005, phù hợp với thực tiễn, phù hợp với nhiệm vụ bảo vệ tối đa quyền con người, quyền công dân mà Hiến pháp 2013 đặt ra. Trên thực tế, không phải mức độ năng lực hành vi dân sự của cá nhân cũng biểu hiện trong hai thái cực là đầy đủ hoặc mất năng lực hành vi dân sự, mà có nhiều người hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc không đủ khả năng nhận thức, làm chủ hành vi nhưng chưa đến mức mất hoàn toàn năng lực hành vi dân sự (ví dụ như: người già, người tàn tật…). Để bảo vệ những chủ thể yếu thế này, pháp luật quy định đương sự là người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong TTHC thông qua người đại diện theo pháp luật. Đây là quy định hợp lý nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể này. Song quy định tại điểm b khoản 1 Điều 141 Luật TTHC lại chỉ áp dụng đối với đương sự là người mất năng lực hành vi dân sự, người chưa thành niên mà bỏ sót người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi. Điều này dẫn đến không bảo đảm được kết quả giải quyết vụ án được chính xác, khách quan; không bảo vệ được quyền, lợi ích của đương sự; và không thống nhất
72 Khoản 1 Điều 24 Bộ luật Dân sự 2015. 73 Khoản 1 Điều 24 Bộ luật Dân sự 2015.
với quy định tại Điều 54, 60 Luật TTHC và BLDS.
Thứ tư, về căn cứ quy định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC tại khoản 1
Điều 141 Luật TTHC vẫn còn nhiều bất cập, thiếu sót, hạn chế. Hiện nay, căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC được quy định tại khoản 1 Điều 228 có dẫn chiếu đến khoản 1 Điều 141 Luật TTHC. Đây là các căn cứ đóng, nghĩa là chỉ khi rơi vào các căn cứ này Tòa án mới được quyền ra quyết định tạm đình chỉ. Điều này vô hình chung đã bó hẹp, ràng buộc thẩm quyền của Tòa án trong 6 căn cứ Luật định, dẫn đến bỏ sót nhiều trường hợp mà đáng lẽ ra cần được xem là căn cứ để tạm đình chỉ. Theo quy định tại khoản 18 Điều 55 Luật TTHC quy định đương sự “có quyền đề nghị Tòa án tạm đình chỉ giải quyết VAHC”. Quy định này cũng có thể hiểu rằng, trong giai đoạn xét xử phúc thẩm, đương sự có quyền đề nghị Tòa án tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC. Luật TTHC đã thừa nhận quyền đề nghị Tòa án tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC của đương sự, theo đó khi đương sự đề nghị Tòa án sẽ ra quyết định tạm đình chỉ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Tuy nhiên, trong các căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm được liệt kê tại khoản 1 Điều 141 lại không dẫn chiếu hay quy định Tòa án được quyền tạm đình chỉ trong trường hợp này. Điều này dẫn đến những khó khăn, vướng mắc trên thực tế có Tòa không đồng ý khi đương sự đề nghị bởi Tòa án cho rằng trong các căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm thì không tồn tại căn cứ đương sự đề nghị, tuy nhiên việc Tòa án không đồng ý trong trường hợp này sẽ ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, đi ngược lại với quyền quyết định và tự định đoạt mà pháp luật trao cho đương sự. Một vấn đề nữa là quyền đề nghị Tòa án tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC của đương sự có cần phù hợp với căn cứ tại Điều 141 hay chỉ cần đương sự đề nghị là Tòa án chấp nhận. Đây là vấn đề còn nhiều quan điểm gây tranh cãi, có quan điểm cho rằng việc đương sự đề nghị phải dựa trên các căn cứ Luật định nhằm hạn chế tối đa các trường hợp tạm đình chỉ, tránh việc các đương sự lợi dụng nhằm trốn tránh nghĩa vụ, không hợp tác trong quá trình giải quyết vụ án, đảm bảo cho việc giải quyết vụ án nhanh chóng, kịp thời đúng pháp luật74; có quan điểm khác lại cho rằng đã là quyền của đương sự nên chỉ cần đương sự đề nghị Tòa án sẽ tạm đình chỉ để đảm bảo thực hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ của đương sự. Và liệu rằng đề nghị của đương sự có cần các đương sự khác đồng ý hay không bởi quyền đề nghị Tòa án đề nghị là của một bên đương sự nhưng việc giải quyết vụ án lại liên quan chặt chẽ đến quyền, lợi ích của các đương sự khác trong VAHC. Đây là một lỗ hổng, thiếu sót trong quy định của
74 Vương Văn Bép (2016), “Trao đổi một số vấn đề về quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của Tòa án”, Tạp chíKiểm sát (24), tr.37.
pháp luật gây khó khăn cho Tòa án trong quá trình giải quyết vụ án mà đến nay chưa có quy định cụ thể hướng dẫn cho các Tòa án để thống nhất cách áp dụng. Điều này dẫn đến hệ quả là các Tòa sẽ có cách xử lý khác nhau dựa trên việc xem xét các yếu tố pháp lý và lý do đương sự đề nghị Tòa án tạm đình chỉ là gì dẫn đến có Tòa sẽ chấp nhận đề nghị của đương sự và có Tòa vẫn tiếp tục giải quyết vụ án. Như vậy, có thể thấy việc quy định các căn cứ tạm đình chỉ là căn cứ đóng là thiếu sót, hạn chế, mâu thuẫn với quy định tại khoản 18 Điều 55 của Luật dẫn đến áp dụng pháp luật không đồng bộ, thống nhất, gây ảnh hưởng đến tiến trình giải quyết vụ án cũng như lợi ích hợp pháp của đương sự.
Thứ năm, việc Điều 228 dẫn chiếu đến toàn bộ Điều 141 để quy định về căn
cứ, hậu quả của tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC là “viện dẫn quá đà”, chưa chuẩn xác, dễ nhầm lẫn, làm sai lệch bản chất và hậu quả của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Khoản 1 Điều 228 Luật TTHC quy định “Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án và tiếp tục xét xử phúc thẩm vụ án được thực hiện theo quy định tại Điều 141 và Điều 142 của Luật này”. Như vậy, căn cứ, hậu quả của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm được viện dẫn đến căn cứ, hậu quả của việc tạm đình chỉ giải quyết vụ án tại Điều 141, 142 Luật TTHC. Tại khoản 2 Điều 228 lại khẳng định “quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay”. Từ hai