1.2.3.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai
Kế thừa quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Khiếu nại 2011 tiếp tục quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu do người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại giải quyết. Việc giải quyết khiếu nại lần hai do thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu giải quyết (được quy định từ Điều 17 đến Điều 26 Luật Khiếu nại 2011). Quy định giải quyết khiếu nại lần đầu thuộc về người có quyết định hành chính, hành vi hành chính giúp cho việc giải quyết khiếu nại được nhanh chóng, kịp thời. Vì người có quyết định hành chính, hành vi hành chính đó sẽ là người hiểu rõ nhất vụ việc và họ phải có trách nhiệm giải quyết nhanh chóng khiếu nại của công dân. Bên cạnh
đó, việc quy định như vậy cũng sẽ tạo điều kiện cho người có quyết định hành chính, hành vi hành chính có cơ hội sửa chữa những sai sót trong quá trình giải quyết khiếu nại, tiết kiệm thời gian cho các cơ quan khác của nhà nước. Quy định thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người có quyết định hành chính, hành vi hành chính giải quyết lần hai đối với quyết định hành chính đã được người có quyết định hành chính, hành vi hành chính giải quyết lần đầu còn khiếu nại là để làm cho việc giải quyết khiếu nại công khai, khách quan hơn.
Trên cơ sở quy định tại các Điều 59,66,105 Luật Đất đai năm 2013 và các quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai được xác định như sau:
- Chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu với quyết định cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn. Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai với quyết định này.
- Trưởng phòng Tài nguyên và môi trường có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định sang tên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng khi chuyển nhượng, tặng cho… của hộ gia đình, cá nhân. Việc khiếu nại do Trưởng phòng Tài nguyên và Môi trường có thẩm quyền giải quyết lần đầu thì Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.
- Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết khiếu nại lần đầu với các quyết định: Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân; Quyết định thu hồi đất mà trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng là tổ chức, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài… và đất công ích của xã, phường, thị trấn; Cấp Giấy chứng nhận cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam; Quyết định giải quyết tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân với nhau. Những vụ việc được Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết khiếu nại lần đầu mà vẫn còn khiếu nại lần hai thì sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch
UBND cấp tỉnh.
- Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường giải quyết khiếu nại lần đầu với các quyết định: Cấp Giấy chứng nhận cho tổ chức, cơ sở tôn giáo; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thực hiện dự án đầu tư; Sang tên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng khi chuyển nhượng của tổ chức. Trường hợp Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường giải quyết khiếu nại lần đầu thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thuộc Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
- Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu với các quyết định: Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo; Giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; Cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; Thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; Thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn; Cấp Giấy chứng nhận cho tổ chức, cơ sở tôn giáo; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thực hiện dự án đầu tư; Quyết định giải quyết tranh chấp mà một bên là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.
Những vụ việc Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu mà vẫn còn khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thuộc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Bên cạnh chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại luôn có một chủ thể hỗ trợ giúp giải quyết tốt các vụ khiếu nại đó là chủ thể tham gia. Chủ thể tham gia bao gồm các cơ quan, tổ chức hữu quan trên tinh thần trách nhiệm được quy định tại điều 5 Luật khiếu nại năm 2011. Điều 25 Luật Khiếu nại 2011 có quy định về thẩm quyền của Chánh Thanh tra các cấp trong việc giải quyết khiếu nại: “Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị
việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao”.
Trên thực tế việc giải quyết khiếu nại về đất không chỉ do cá nhân Chủ tịch UBND giải quyết mà công việc này phải cần sự tham mưu của các ngành, tổ chức liên quan; việc phát huy sức mạnh của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội trong công tác giải quyết khiếu nại là vô cùng cần thiết, giúp giải quyết khiếu nại được nhanh chóng, “thấu tình đạt lý” vì những cán bộ, công chức trong các tổ chức này là những người hoạt động rất sát với quần chúng và nắm rõ được tâm tư nguyện vọng của họ, điều kiện thuận lợi nhất đó là các tổ chức này luôn có được niềm tin rất lớn của người dân. Để đưa các quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh về tiếp công dân, khiếu nại vào thực tế quản lý, vào hiện thực đời sống, xã hội đòi hỏi các cấp ủy đảng, các cơ quan quản lý nhà nước và các tổ chức chính trị xã hội phải tiếp tục nghiên cứu đổi mới nhận thức và có chuyển biến thực sự về trách nhiệm công vụ trong tiếp công dân, trong giải quyết khiếu nại của công dân. Nhà nước tăng cường hoàn thiện pháp luật về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại. Nhân dân và các tổ chức chính trị - xã hội tăng cường vai trò giám sát đối với hoạt động của bộ máy hành chính trong việc thực hiện pháp luật về khiếu nại.
1.2.3.2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai
Trước đây, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định việc khiếu nại lần đầu là thủ tục bắt buộc. Nghĩa là, khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì trong mọi trường hợp, người khiếu nại lần đầu với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính. Quy định này chưa thực sự đảm bảo quyền dân chủ của chủ thể khiếu nại, hạn chế quyền được khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án của họ. Để khắc phục hạn chế này, theo quy định tại Điều 7, Luật Khiếu nại năm 2011: “Việc khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án vẫn có thể thực hiện ở bất kỳ giai đoạn nào trong quá trình giải quyết khiếu nại”.
Luật Khiếu nại năm 2011 đã bổ sung những quy định mới về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại để phù hợp thực tiễn theo hướng đơn giản, công khai, dân chủ, kịp thời, tạo điều kiện tốt nhất cho người khiếu nại: Xác minh nội dung khiếu nại
(Điều 29) hay quy định về đối thoại. Luật khiếu nại 2011 đã quy định: Đối với giải quyết khiếu nại lần đầu thì có thể đối thoại, trường hợp giải quyết khiếu nại lần hai bắt buộc phải đối thoại.
Luật khiếu nại quy định trong những trường hợp vụ việc khiếu nại phức tạp, nếu thấy cần thiết, người giải quyết khiếu nại lần hai thành lập Hội đồng tư vấn để tham khảo ý kiến giải quyết khiếu nại. Để đảm bảo tính minh bạch trong giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần hai phải công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại theo một hoặc một số hình thức công khai gồm: Công bố tại cuộc họp cơ quan, tổ chức nơi người bị khiếu nại công tác; niêm yết tại trụ sở làm việc hoặc nơi tiếp công dân của cơ quan, tổ chức đã giải quyết khiếu nại; thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng. Đây chính là những điểm mới trong trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại.
- Thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu
Khi nhận được khiếu nại về đất đai thuộc thẩm quyền và đủ điều kiện thụ lý giải quyết, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai sẽ có văn bản thông báo về việc thụ lý giải quyết. Văn bản thông báo thụ lý có hình thức là thông báo theo mẫu 01-KN đính kèm theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính. Thông báo thụ lý đơn khiếu nại ghi rõ ngày thụ lý; thông báo không thụ lý ghi rõ lý do không thụ lý.
Ngoài ra, nếu khiếu nại không thuộc thẩm quyền của cơ quan giải quyết khiếu nại về đất đai, cơ quan nhận được đơn khiếu nại có văn bản thông báo không thụ lý đơn khiếu nại. Văn bản thông báo, không thụ lý có hình thức là thông báo, theo mẫu 02-KN đính kèm theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính.
Thứ nhất, về thụ lý giải quyết khiếu nại đất đai lần đầu
Điều 27 Luật khiếu nại quy định: “Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại thuộc thẩm quyền mà không thuộc một trong các trường hợp được quy định tại Điều 11 của Luật khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
lần đầu phải thụ lý giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển khiếu nại đến và cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp biết, trường hợp không thụ lý giải quyết thì phải nêu rõ lý do”.
Thứ hai, về thời hạn giải quyết khiếu nại đất đai lần đầu
Theo quy định tại Điều 28 của Luật Khiếu nại năm 2011 thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu, vùng xa, vùng đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý.
Thứ ba, về xác minh nội dung khiếu nại đất đai
Xác minh nội dung khiếu nại (Điều 29 Luật Khiếu nại năm 2011) là một khâu rất quan trọng trong trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng. Việc xác minh sẽ giúp làm sáng tỏ những nội dung còn khúc mắc làm phát sinh khiếu nại về đất đai và là cơ sở quan trọng để kết luận về nội dung khiếu nại đất đai.
- Trong thời hạn quy định tại Điều 28 của Luật Khiếu nại năm 2011, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu có trách nhiệm: Kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp, nếu khiếu nại đúng thì ra quyết định giải quyết khiếu nại ngay; Trường hợp chưa có cơ sở kết luận nội dung khiếu nại thì tự mình tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại hoặc giao cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm xác minh nội dung khiếu nại, kiến nghị giải quyết khiếu nại.
Thứ tư, tổ chức đối thoại
Trong quá trình giải quyết khiếu nại đất đai, về tổ chức đối thoại sẽ được thực hiện như sau:
“Trong quá trình giải quyết khiếu nại đất đai lần đầu, nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai lần đầu tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại về đất đai, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại; việc đối thoại phải tiến hành công khai, dân chủ” (Điều 30, Luật Khiếu nại 2011)
Trong giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại đất đai nói riêng, đối thoại là giai đoạn quan trọng. Hoạt động này thể hiện tinh thần công khai, dân chủ trong quá trình giải quyết khiếu nại, là cơ hội để người giải quyết khiếu nại về đất đai trực tiếp lắng nghe ý kiến của các bên liên quan (người sử dụng đất, người có thẩm quyền quản lý đất đai đã có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan) để làm rõ nội dung khiếu nại và những vấn đề còn khúc mắc mà có thể qua xác minh chưa phản ánh hết, từ đó có căn cứ và cơ sở giải quyết vụ việc. Quy định về đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu của Luật khiếu nại 2011 cũng có điểm khác so với Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Nếu Luật khiếu nại, tố cáo trước đây quy định việc gặp gỡ, đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu là yêu cầu bắt buộc thì Luật khiếu nại hiện nay quy định trong giải quyết khiếu nại lần đầu chỉ tổ chức đối thoại nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau. Quy định này có ý nghĩa quan trọng nhằm đơn giản hóa về thủ tục giải quyết khiếu nại đất đai, góp phần tiết kiệm thời gian, công sức cho người giải quyết khiếu nại đất đai và các bên có liên quan, đồng thời vẫn đảm bảo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại.
Thứ năm, về giải quyết khiếu nại đất đai lần đầu
- Người giải quyết khiếu nại đất đai lần đầu phải ra quyết định giải quyết khiếu nại.
Quyết định giải quyết khiếu nại đất đai lần đầu phải có các nội dung: “Ngày, tháng, năm ra quyết định; Tên, địa chỉ người khiếu nại, người bị khiếu nại; Nội
dung khiếu nại; Kết quả xác minh nội dung khiếu nại; Kết quả đối thoại (nếu có); Căn cứ pháp luật để giải quyết khiếu nại; Kết luận nội dung khiếu nại; Giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại đất đai; Việc bồi thường thiệt hại cho người bị khiếu nại (nếu có); Quyền khiếu nại lần hai, quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án.” (Khoản 2, Điều 31, Luật Khiếu nại 2011)
“Trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày có quyết định giải quyết khiếu