Việt Nam
2.2.1. Khái niệm vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường lĩnh vực bảo vệ môi trường
2.2.1.1. Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Xét về bản chất thì VPHC trong lĩnh vực BVMT là một trong các dạng vi phạm hành chính, vì vậy nó không chỉ chịu sự điều chỉnh của các văn bản pháp luật chuyên ngành về BVMT mà còn chịu sự điều chỉnh trực tiếp của các văn bản pháp luật về xử lý hành chính. Hiện nay, trong các văn bản pháp luật hiện hành không có
quy định riêng biệt về khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, tuy
nhiên trong các quy định pháp luật trước đây thì khái niệm này đã từng được ghi nhận, cụ thể:
- Giai đoạn Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 đang có hiệu lực thi hành: khi đó Việt Nam chưa có Luật Bảo vệ môi trường nên chưa có khái niệm
vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, khi đó chỉ có khái niệm về vi phạm hành chính nói chung: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc quản lý Nhà nước mà không phải là tội
phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”56.
- Giai đoạn Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) đang có hiệu lực thi hành – khi đó Việt Nam đã có Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 và Luật Bảo vệ
môi trường năm 2005: giai đoạn này khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT được quy định cụ thể trong các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực BVMT như:
+ Khoản 1 Điều 1 Nghị định 26 – CP năm 1996: “Mọi hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường (dưới đây gọi là vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường) của các tổ chức, cá nhân mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính.”
+ Khoản 2 Điều 1 của cả ba nghị định: Nghị định số 121/2004/NĐ-CP, Nghị
định số 81/2006/NĐ-CP, Nghị định số 117/2009/NĐ-CP đều quy định: “Vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là những hành vi vi phạm các quy định quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường do cá nhân, tổ chức thực
34
hiện một cách cố ý hoặc vô ý mà không phải là tội phạm và theo quy định của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định này phải bị xử lý vi phạm hành chính.” Sở dĩ trong giai đoạn này khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT
phải được quy định cụ thể trong các Nghị định về xử phạt VPHC là vì trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) đều không có khái niệm chung về vi phạm hành chính. Chính vì vậy, đòi hỏi bắt buộc trong các Nghị định về xử lý vi
phạm hành chính phải quy định cụ thể về khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, sau đó lại tiếp tục liệt kê xác định rõ vi phạm hành chính trong lĩnh vực
BVMT bao gồm những hành vi cụ thể nào để làm căn cứ xác định hành vi vi phạm và áp dụng xử phạt trên thực tế.
- Giai đoạn Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 có hiệu lực thi hành cho đến nay (trong giai đoạn này Việt Nam ban hành Luật BVMT năm 2014 thay thế
cho Luật BVMT 2005): thì khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT
không còn được quy định trong các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. Cụ thể, trong Nghị định số 179/2013/NĐ-CP và Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (thay thế cho Nghị định 179/2013/NĐ-CP và đang có hiệu lực thi
hành) đã không còn xuất hiện khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT.
Điều này có thể xuất phát từ việc Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã đưa ra khái niệm chung về vi phạm hành chính57 và khái niệm này được sử dụng cho tất cả các loại hành vi vi phạm hành chính trong tất cả các lĩnh vực pháp luật, trong đó có lĩnh vực bảo vệ môi trường. Vì vậy, không nhất thiết phải đưa ra khái niệm riêng
biệt về vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, mà các Nghị định về xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT chỉ cần dựa vào khái niệm vi phạm hành chính chung rồi liệt kê các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT.
Tính đến thời điểm hiện nay, Việt Nam đã lần lượt ban hành 06 Nghị định có tên gọi là Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT58 nhưng điều này không có nghĩa là vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT chỉ bao gồm những hành vi được liệt kê trong các Nghị định này mà còn bao gồm các hành vi vi phạm hành chính được quy định trong các Nghị định xử phạt vi phạm hành chính chuyên ngành khác. Ví dụ như tại khoản 2 Điều 1 Nghị
57 Khoản 1 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá
nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.
58 Nghị định số 26–CP ban hành ngày 26/4/1996; Nghị định số 121/2004/NĐ–CP ban hành ngày 12/5/2004; Nghị định số 81/2006/NĐ–CP ban hành ngày 09/8/2006; Nghị định số 117/2009/NĐ–CP ban hành ngày 31/12/2009; Nghị định số 179/2013/NĐ–CP ban hành ngày 14/11/2013; Nghị định số 155/2016/NĐ–CP ban hành ngày 18/11/2016
35
định số 155/2016/NĐ – CP (đang có hiệu lực thi hành) xác định các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT gồm:
+ Các hành vi vi phạm các quy định về kế hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá tác động môi trường và đề án bảo vệ môi trường;
+ Các hành vi gây ô nhiễm môi trường;
+ Các hành vi vi phạm các quy định về quản lý chất thải;
+ Các hành vi vi phạm quy định về bảo vệ môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh và dịch vụ (sau đây gọi chung là cơ sở) và khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, cụm công nghiệp, khu kinh doanh dịch vụ tập trung (sau đây gọi chung là khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung);
+ Các hành vi vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu máy móc, thiết bị, phương tiện giao thông vận tải, nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, phế liệu, chế phẩm sinh học; nhập khẩu, phá dỡ tàu biển đã qua sử dụng; hoạt động lễ hội, du lịch và khai thác khoáng sản;
+ Các hành vi vi phạm các quy định về thực hiện phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường;
+ Các hành vi vi phạm hành chính về đa dạng sinh học bao gồm: Bảo tồn và phát triển bền vững hệ sinh thái tự nhiên; bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật và bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền;
+ Các hành vi cản trở hoạt động quản lý nhà nước, thanh tra, kiểm tra, xử phạt vi phạm hành chính và các hành vi vi phạm quy định khác về bảo vệ môi trường được quy định cụ thể tại Chương II Nghị định này.
Nhưng đồng thời tại khoản 3 Điều 1 Nghị định số 155/2016/NĐ - CP cũng
quy định: “Các hành vi vi phạm hành chính có liên quan đến lĩnh vực bảo vệ môi trường mà không quy định tại Nghị định này thì áp dụng theo quy định tại các Nghị định khác của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước có liên quan để xử phạt.
Như vậy, các nghị định chỉ liệt kê các hành vi thuộc phạm vi “lĩnh vực BVMT” mà không đưa ra khái niệm về vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT
(nhằm tránh sự trùng lắp khái niệm trong Luật Xử lý VPHC và Nghị định về xử
phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT bởi về bản chất vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT cũng là một dạng vi phạm hành chính). Thêm vào đó BVMT là một lĩnh vực
tương đối rộng và hiện nay cũng không có văn bản nào quy định về khái niệm lĩnh
vực BVMT (chỉ có khái niệm về “hoạt động BVMT” tại khoản 3 Điều 3 Luật
36
hợp không liệt kê hết các dạng hành vi vi phạm, cũng như khi xuất hiện các dạng vi phạm mới mà chưa được liệt kê thì không có căn cứ pháp lý để xử phạt vi phạm”. 2.2.1.2. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Xử lý vi phạm hành chính là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm áp dụng các biện pháp cưỡng chế do pháp luật quy định đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự59. Xử lý vi phạm hành chính được định nghĩa lần đầu tiên tại Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 199560: “Xử lý vi phạm hành chính nói trong Pháp lệnh này
bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác61” và
tiếp tục được ghi nhận trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) mà không có sự thay đổi. Đến Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, tuy Luật không đưa ra khái niệm xử lý vi phạm hành chính,
nhưng nếu căn cứ vào tên luật và Điều 1 Phạm vi điều chỉnh của Luật: “Luật này quy định về xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính” thì
được phép hiểu xử lý vi phạm hành chính bao gồm: xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính.
Do biện pháp xử lý hành chính là biện pháp được áp dụng đối với cá nhân vi
phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội mà không phải là tội phạm, bao gồm biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc 62 và xuất phát từ tính đặc thù của lĩnh vực BVMT nên các vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT chỉ bị xử phạt vi phạm hành chính mà không áp dụng các biện pháp xử lý hành chính. Do đó, từ năm 1996 cho đến nay, để xử lý các vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, Chính phủ đều ban hành các Nghị định với tên gọi là Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT.
Hiện nay, do khái niệm xử phạt vi phạm hành chính đã được quy định tại
Khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Nên trong các Nghị
định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT không nhắc lại khái niệm này nữa mà
59 Viện khoa học pháp lý (2006), Từ điển luật học, Nhà xuất bản Từ điển Quốc gia và Nhà xuất bản Tư pháp,
tr. 874
60 Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 không có khái niệm về xử lý vi phạm hành chính
61 Khoản 1 Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995
37
chỉ quy định cụ thể, chi tiết về các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả nào sẽ được áp dụng và thẩm quyền áp dụng thuộc về cơ quan nào.
Như đã phân tích ở trên, do BVMT là một lĩnh vực tương đối rộng, nên vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT cũng rất đa dạng và được quy định trong nhiều Nghị định khác nhau chứ không chỉ được quy định trong Nghị định quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT. Do đó, hiện nay việc xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT không chỉ áp dụng Nghị định số 155/2016/NĐ – CP mà còn có các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính khác có liên quan như: Nghị định 33/2017/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản; Nghị định số 157/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; Nghị định 103/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thuỷ sản; Nghị định 41/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thủy sản; lĩnh vực thú y, giống vật nuôi, thức ăn chăn nuôi; quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản…Với khối lượng lớn các văn bản về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT như vậy, tác giả không thể đi sâu trình bày, phân tích hết nội dung của tất cả các văn bản nêu trên. Vì vậy, trong phạm vi có hạn của khoá luận này, tác giả chủ yếu tập trung phân tích các quy định của Nghị định 155/2016/NĐ - CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT.