Theo số liệu thống kê của Toà án Nhân dân Tối cao, trong giai đoạn 2001- 2010, ngành Toà án nhân dân đã xét xử 1.098 vụ án các loại tội phạm về môi trường. Trong đó, phần lớn các tội phạm môi trường được xét xử liên quan đến hủy hoại rừng với 514 vụ (chiếm gần 47%) và vi phạm các quy định về bảo vệ động vật hoang dã quý hiếm với 526 vụ (chiếm gần 48%); trong khi gây ô nhiễm nguồn nước chỉ có 17 vụ và gây ô nhiễm đất 1 vụ bên cạnh một số tội phạm khác. Một vài vụ việc điển hình như: vụ săn bắn trộm bò rừng ở vườn quốc gia Ea Sô (Đắk Lắk) với mức án cao nhất dành cho người vi phạm là 3 năm tù giam và không có hình thức phạt tiền kèm theo, vụ vận chuyển và buôn bán, xẻ thịt nấu cao hổ ở nhà 103b, B5, tập thể Thanh Xuân Bắc (Hà Nội) với mức án cao nhất là 30 tháng tù giam77. Đặc biệt tháng 8/2016 cơ quan cảnh sát điều tra công an tỉnh Hà Tĩnh đã khởi tố vụ án:
"Tự ý chôn lấp 100 tấn chất thải" của công ty Formosa tại trang trại ở phường Kỳ
Trinh, thị xã Hà Tĩnh về tội vi phạm quy định về quản lý chất thải nguy hại78.
Như vậy, tính từ thời điểm BLHS 1999 có hiệu lực cho đến nay, tội phạm trong lĩnh vực BVMT được phát hiện và xử lý không nhiều, số lượng này chưa tương xứng với các hành vi vi phạm đang diễn ra trên thực tế. Bởi lẽ, khi truy cứu trách nhiệm hình sự đối với chủ thể phạm tội, cơ quan chức năng thường gặp rất nhiều khó khăn. Điều này xuất phát từ việc pháp luật hình sự về tội phạm môi
trường ở Việt Nam vẫn còn tồn tại một số bất cập sau: Thứ nhất, về chủ thể của tội phạm môi trường
(i) Quy định pháp nhân thương mại là chủ thể của tội phạm
77 Hà Phương, “Xử lý hình sự vi phạm về môi trường: Nhìn nhận từ khía cạnh pháp luật Việt Nam, Vụ săn
bắn trộm thú rừng ở Khu Bảo tồn thiên nhiên Ea Sô (Đắk Lắk): Tại sao bò tót, tại sao bò rừng”,
http://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/vu-san-ban-trom-thu-rung-o-khu-bao-ton-thien-nhien-ea-so-dak-lak-tai- sao-bo-tot--tai-sao-bo-rung-76144.htm (truy cập ngày 13/06/2017)
49
BLHS 2015 ra đời đã khắc phục hạn chế trên với một số điểm mới quy định các tội phạm về môi trường, theo nội dung của BLHS 2015 thì chủ thể thực hiện tội phạm được mở rộng hơn, bao gồm cả pháp nhân thương mại:
“Pháp nhân thương mại phạm tội phải chịu trách nhiệm hình sự theo những quy định của Chương này; theo quy định khác của Phần thứ nhất của Bộ luật này không trái với quy định của Chương này79”.
Và theo Khoản 2 Điều 2 BLHS 2015, chỉ có pháp nhân thương mại phạm các tội theo Điều 76 của Bộ luật này mới chịu TNHS, bao gồm 9 vi phạm tại các tội như: Tội gây ô nhiễm môi trường80, tội vi phạm phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường81, tội vi phạm quy định về bảo vệ an toàn công trình thủy lợi, đê điều và phòng, chống thiên tai82; vi phạm quy định về bảo vệ bờ, bãi sông, tội đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam83; tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản84, tội hủy hoại rừng85, tội vi phạm quy định về quản lý, bảo vệ động vật nguy cấp, quý, hiếm86, tội vi phạm các quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên87, tội nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại88. Xuất phát từ thực tiễn là hành vi phạm phạm tội của pháp nhân thương mại thường xảy ra trong hoạt động sản xuất, kinh doanh với mục đích tìm kiếm lợi nhuận vì vậy việc xử lý chủ thể này bằng các biện pháp nghiêm khắc nhất sẽ giúp nhà nước cơ quan nhà nước kiểm soát được hành vi vi phạm, đặc biệt là phát huy được hiệu quả quản lý nhà nước. Còn những pháp nhân khác hoặc những tổ chức không có tư cách pháp nhân như cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, quỹ xã hội, quỹ từ thiện, doanh nghiệp xã hội và các tổ chức phi thương mại khác quy định tại Điều 100 Bộ luật dân sự 2015 không là chủ thể phải chịu trách nhiệm hình sự.
(ii) Quy định trách nhiệm hình sự của cá nhân khi pháp nhân thương mại phạm tội
Tại Khoản 2 Điều 75 BLHS 2015 quy định: “Việc pháp nhân thương mại chịu trách nhiệm hình sự không loại trừ trách nhiệm hình sự của cá nhân”. Tuy nhiên, Bộ luật lại không giới hạn “trách nhiệm hình sự của cá nhân”, cụ thể là không quy
định những cá nhân nào phải chịu trách nhiệm hình sự khi pháp nhân thương mại bị truy cứu trách nhiệm hình sự.
79 Điều 74 BLHS 2015 80 Điều 225 BLHS 2015 81 Điều 237 BLHS 2015 82 Điều 238 BLHS 2015 83 Điều 239 BLHS 2015 84 Điều 242 BLHS 2015 85 Điều 243 BLHS 2015 86 Điều 244 BLHS 2015 87 Điều 245 BLHS 2015 88 Điều 246 BLHS 2015
50
Thứ hai, về cấu thành tội phạm môi trường
Trong số 11 tội phạm môi trường quy định trong BLHS 1999 sửa đổi, bổ sung 2009 có 10 cấu thành tội phạm là cấu thành tội phạm vật chất: Tội gây ô nhiễm môi trường (Điều 182), tội vi phạm quy định về quản lý chất thải nguy hại (Điều 182a), tội vi phạm quy định về phòng ngừa sự cố môi trường (Điều 182b), tội đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam (Điều 185), tội vi phạm các quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên (Điều 191), quy định tội nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại (Điều 191a), tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ (Điều 190), Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật (Điều 187), tội huỷ hoại nguồn lợi thuỷ sản (Điều 188) và 1 cấu thành tội phạm chưa thể xác định là cấu thành tội phạm vật chất hay hình thức là tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người (Điều 186). Như vậy, để truy cứu trách nhiệm hình sự đối với những tội phạm có cấu thành vật chất thì bắt phải
có hậu quả xảy ra. Đó có thể là hậu quả “nghiêm trọng”,“rất nghiêm trọng” hoặc “đặc biệt nghiêm trọng”. Tuy nhiên, các văn bản hướng dẫn BLHS 1999 sửa đổi, bổ sung 2009 chưa có quy định thế nào là “nghiêm trọng”, “rất nghiêm trọng” hoặc “đặc biệt nghiêm trọng”.
Thứ ba, về điều kiện đã bị xử lý hành chính trước khi truy tố trách nhiệm hình sự
Một số tội phạm trong lĩnh vực BVMT quy định tình tiết “đã bị xử phạt hành chính” (phải xử lý hành chính trước) là yếu tố bắt buộc để khởi tố vụ án hình sự:
Điều 187, Điều 188, Điều 189. Trong khi, xử phạt hành chính chỉ có hiệu lực thi
hành là 1 năm: Cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính, nếu trong thời hạn 06 tháng, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt cảnh cáo hoặc 01 năm, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hành chính khác hoặc từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà không tái phạm thì được
coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính89”. Như vậy, sau một năm chủ thể tiếp
tục vi phạm sẽ được được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính dẫn đến không đủ cơ sở để khởi tố hình sự.
Thứ tư, về ranh giới giữa xử lý hành chính và truy cứu trách nhiệm hình sự
Hình phạt tiền cao nhất áp dụng đối với cá nhân theo quy định của BLHS 1999 sửa đổi bổ sung năm 2009 là 1.000.000.000 đồng90. Trong khi đó tại Nghị định 179/2013/NĐ-CP và Nghị định 155/2016/NĐ - CP thì mức phạt tiền cao nhất đối với cá nhân cũng chỉ là 1.000.000.000 đồng. Như vậy, dù bị truy cứu trách
89 Khoản 1 Điều 7 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012
51
nhiệm hình sự hay bị xử lý VPHC trong lĩnh vực BVMT thì cá nhân đều phải chịu mức phạt tiền cao nhất là 1.000.000.000 đồng, điều này không tạo ra sự ranh đe và ranh giới phân định giữa trách nhiệm hành chính và hình sự. Mặc khác, quá trình truy cứu trách nhiệm hình sự thường trải qua thời gian dài và nhiều giai đoạn tố tụng như: khởi tố vụ án, khởi tố bị can, điều tra vụ án, truy tố, xét xử. Trong khi thủ tục xử lý vi phạm hành chính gồm thủ tục đơn giản và thủ tục đầy đủ được tiến hành nhanh chóng, có thể tiến hành ngay khi vi phạm xảy ra. Đây là lý do mà cơ quan chức năng thường lựa chọn xử lý hành chính khi có hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT thay vì truy cứu trách nhiệm hình sự.
2.4. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật Việt Nam về xử lý vi phạm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Trên cơ sở tiếp cận pháp luật BVMT của một số quốc gia như: Trung Quốc, Singapore thông qua các khía cạnh: pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và tội phạm môi trường, đồng thời qua cơ sở tìm hiểu những bất cập của quy định pháp luật hiện hành trước thực trạng vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT tại Việt Nam. Tác giả nhận thấy có thể tham khảo, học hỏi, áp dụng một số quy định của các quốc gia này để hoàn thiện pháp luật Việt Nam.
2.4.1. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Một là, việc luật hóa khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Hiện nay, pháp luật Việt Nam không có khái niệm riêng biệt về vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT mà các hành vi vi phạm được quy định theo dạng liệt kê các hành vi vi phạm cụ thể trong các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính như: Nghị định 155/2016/NĐ-CP liệt kê 8 hành vi vi phạm gồm các hành vi vi phạm các quy định về kế hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá tác động môi trường và đề án bảo vệ môi trường; Các hành vi gây ô nhiễm môi trường; Các hành vi vi phạm các quy định về quản lý chất thải; Các hành vi vi phạm quy định về bảo vệ môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh và dịch vụ (sau đây gọi chung là cơ sở) và khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, cụm công nghiệp, khu kinh doanh dịch vụ tập trung (sau đây gọi chung là khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung); Các hành vi vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu máy móc, thiết bị, phương tiện giao thông vận tải, nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, phế liệu, chế phẩm sinh học; nhập khẩu, phá dỡ tàu biển đã qua sử dụng; hoạt động lễ hội, du lịch và khai thác khoáng sản; Các hành vi vi phạm các quy định về thực hiện phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi
52
trường; Các hành vi vi phạm hành chính về đa dạng sinh học bao gồm: Bảo tồn và phát triển bền vững hệ sinh thái tự nhiên; bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật và bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền; Các hành vi cản trở hoạt động quản lý nhà nước, thanh tra, kiểm tra, xử phạt vi phạm hành chính và các hành vi vi phạm. Nghị định 33/2017/NĐ-CP91 liệt kê hành vi vi phạm gồm: các hành vi phạm quy định của giấy phép thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, hành vi phạm quy định về hành nghề khoan nước dưới đất, hành vi phạm quy định về chuyển nhượng quyền khai thác tài nguyên nước, sửa chữa làm sai lệch nội dung giấy phép về tài nguyên nước, hành vi phạm quy định về hồ chứa, hành vi phạm quy định về chế độ quan trắc, dự báo và cung cấp thông tin, số liệu theo quy định của quy trình vận hành liên hồ chứa…Nghị định 157/2013/NĐ-CP92 liệt kê hành vi vi phạm như: hành vi lấn, chiếm rừng, hành vi khai thác trái phép cảnh quan, môi trường và các dịch vụ lâm nghiệp, hành vi vi phạm quy định về thiết kế khai thác gỗ, hành vi phạm các quy định khai thác gỗ… Nghị định 103/2013/NĐ-CP93 quy định vi phạm hành chính gồm: các hành vi phạm các quy định về bảo vệ nguồn lợi thủy sản; vi phạm các quy định về khai thác thủy sản; Vi phạm các quy định về quản lý tàu cá và quản lý thuyền viên tàu cá; vi phạm các quy định về nuôi trồng thủy sản, sử dụng mặt nước biển để nuôi trồng thủy sản; vi phạm các quy định về thu gom, sơ chế, bảo quản, vận chuyển, chế biến, mua bán, xuất khẩu, nhập khẩu thủy sản; vi phạm các quy định về ngành nghề dịch vụ thủy sản, hành vi cản trở hoạt động quản lý nhà nước về thủy sản. Việc các Nghị định quy định theo hướng liệt kê hành vi cụ thể như hiện nay có ưu điểm là tạo ra sự minh bạch rõ ràng trong việc áp dụng pháp luật Bên cạnh đó, chỉ khi nào thực hiện hành vi được liệt kê trong Nghị định thì mới bị coi là vi phạm. Tuy nhiên, với thực trạng các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT ngày càng gia tăng về số lượng, tinh vi, phức tạp về thủ đoạn và xuất hiện nhiều dạng hành vi vi phạm mới, hoặc khi có sự chỉnh sửa, bổ sung quy định pháp luật chuyên ngành thì sẽ dẫn đến tình trạng không có cơ sở để xử lý những hành vi vi phạm chưa được liệt kê trong Nghị định. Điển hình như trong thời gian vừa qua, khi Luật BVMT năm 2014 có hiệu lực thi hành, theo đó hoạt động kế hoạch BVMT được thay thế cho hoạt động cam kết BVMT đã dẫn đến một bất cập là không thể xử lý được các hành vi vi phạm các quy định về kế hoạch BVMT do Nghị định 179/2013/NĐ-CP không có liệt kê hành vi vi phạm này mà chỉ có các hành vi vi phạm về cam kết BVMT. Phải đến khi Nghị định 155/2016/NĐ-
91 Nghị định 33/2017/NĐ-CP Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản
92 Nghị định 157/2013/NĐ-CP Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản
53
CP được ban hành thay thế cho Nghị định 179/2013/NĐ-CP thì mới có cơ sở pháp lý để xử lý hành vi vi phạm các quy định về kế hoạch BVMT.
Do đó, theo tác giả, bên cạnh việc liệt kê các hành vi vi phạm hành chính cụ thể trong lĩnh vực BVMT thì pháp luật nên đưa ra khái niệm về vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, kèm theo liệt kê một số hành vi vi phạm cụ thể và khoản quy
định dự phòng phát sinh hành vi vi phạm mới như “các hành vi vi phạm khác theo khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT được quy định tại Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT và các Nghị định có liên quan”. Với
cách quy định kết hợp như trên sẽ giúp cơ quan có thẩm quyền dễ dàng nhận diện hành vi đã được liệt kê đồng thời đối với những vi phạm phát sinh sau khi có sự chỉnh sửa, bổ sung của các luật, nghị định chuyên ngành đều có thể được điều chỉnh toàn diện.
Hai là, về hình thức xử phạt chính
Hiện nay, hình thức xử phạt chính trong các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT như Nghị định 155/2016/NĐ-CP, Nghị định số 33/2017/NĐ - CP, Nghị định 157/2013/NĐ - CP, Nghị định số 103/2013/NĐ -