(i) Những hạn chế chủ yếu
Tuy công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại các xã ĐBKK của huyện Sơn Động đã đạt được nhiều thành công, song vẫn còn không ít hạn chế. Những hạn chế chủ yếu đó là:
Thứ nhất, tiến độ quyết toán một số công trình còn chậm, chất lượng quyết toán chưa thật sự đảm bảo
Chất lượng công tác nghiệm thu công trình; dự án chưa cao do trình độ nhân lực, trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ làm công tác này chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra, hay do sự tắc trách trong yêu cầu quản lý đầu tư và đạo đức nghề nghiệp của cán bộ. Như chúng ta đã biết công tác nghiệm thu công trình, dự án hoàn thành đóng vai trò quan trọng trong công tác thanh toán nguồn vốn đầu tư; qua công tác nghiệm thu để đánh giá khối lượng công
việc gì đã làm được, đã hoàn thành, những khối lượng công việc chưa làm... Từ đó làm cơ sở tính toán áp định mức, đơn giá để tính toán số nguồn vốn đề nghị thanh toán. Nhưng thực tế thời gian qua, việc chấp hành chế độ nghiệm thu chưa được thực hiện nghiêm túc, nhiều khối lượng công trình, dự án cơ bản đã hoàn thành nhưng chưa được nghiệm thu hoặc đã tổ chức nghiệm thu nhưng chậm hoàn tất thủ tục thanh toán dẫn đến khối lượng dở dang khá lớn gây đọng nguồn vốn của những khối lượng này. Tình trạng nghiệm thu thanh toán không đúng khối lượng thực tế thực thi gây thất thoát, lãng phí nguồn vốn.
Công tác quyết toán và thẩm tra, phê duyệt quyết toán công trình, dự án: Số cán bộ phụ trách công tác thẩm tra quyết toán còn ít, trong khi đó số lượng quyết toán cần thẩm tra phê duyệt rất nhiều, dẫn tới tình trạng thẩm tra không kịp tiến độ và chất lượng thẩm tra chưa thực sự đảm bảo.
Thời điểm nghiệm thu, thanh toán các công trình, dự án thường dồn vào một số thời điểm (chậm nhất là 31/12 hàng năm hoặc 31/01 hàng năm), do đó, công tác nghiệm thu thanh toán chưa được kỹ lưỡng, phần lớn là dựa vào hồ sơ, sổ sách. Công tác này do KBNN huyện phối hợp cùng phòng Tài chính - Kế hoạch huyện thực hiện. Công tác nghiệm thu theo quy định vẫn chưa được thực hiện nghiêm túc ở một số công trình, dự án, nghiệm thu sai khối lượng dẫn đến thanh toán không đúng khối lượng, không đủ điều kiện như công trình xây dựng trường mầm non xã trạm y tế xã Phúc Thắng huyện Sơn Động... Đến khi đoàn kiểm tra của Kiểm toán Nhà nước phát hiện ra và nêu ý kiến thì tỉnh Bắc Giang mới có văn bản đề nghị các huyện chấn chỉnh tình trạng đó. Việc thanh toán được tiến hành dựa trên kế hoạch nguồn vốn hàng năm và khối lượng công việc có đủ điều kiện thanh toán hay không.
Thứ hai, một số sai phạm còn chậm được phát hiện gây thất thoát nguồn vốn
Về công tác kiểm tra giám sát tuy đã có nhiều cố gắng song chưa thường xuyên, qua thanh tra, kiểm tra chưa phát hiện được nhiều sai phạm để uốn nắn, chấn chỉnh kịp thời, góp phần đưa công tác quản lý đầu tư vào nề nếp. Trong điều kiện hiện nay công tác kiểm tra, thanh tra chưa thực sự thể hiện được hết vai trò và chức năng của mình, chưa xử lý nghiêm các trường hợp sai phạm làm thất thoát nguồn vốn và đó cũng là nguyên nhân làm cho việc sử dụng nguồn vốn đầu tư không mang lại hiệu quả mong đợi. Có một thực tế là các kết luận thanh tra, kiểm tra chưa chỉ rõ sai phạm và trách nhiệm của các cơ quan chức năng, chưa xử lý nghiêm các sai phạm do quản lý Nhà nước về đầu tư gây ra. Do đó việc xử lý triệt để các vấn đề tồn tại là rất khó thực hiện. Đầu tư vẫn là một vấn đề mà khi kiểm tra bất kỳ đâu cũng phát hiện sai phạm, vẫn gây thất thoát lãng phí lớn cho ngân sách nhà nước.
Bộ máy quản lý thực hiện còn có những bất cập, nhiều đầu mối, hạn chế về năng lực, chưa ngang tầm nhiệm vụ, việc tham mưu đề xuất hạn chế. Một số địa phương việc tổ chức hoạt động giám sát, kiểm tra, đánh giá tình hình tại các xã còn nặng về hình thức, ít có kiến nghị đề xuất ngoài việc đề nghị tăng nguồn vốn, kéo dài thời gian thực hiện chương trình không phát hiện mặt yếu kém của việc thực hiện chương trình ở cơ sở.
Công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành ở tỉnh bộc lộ một số mặt hạn chế như: - Phân cấp chưa mạnh, chưa rõ ràng, không dứt khoát, muốn giữ quyền phân bổ nguồn vốn, ngại phân cấp, ngại công khai, giảm ảnh hưởng vai trò của UBND các huyện, xã và biến cấp huyện, xã trở thành thụ động trong quá trình thực hiện chương trình.
- Công tác thanh tra kiểm tra chưa sâu sát, chưa toàn diện, phần nhiều những sai phạm được phát hiện do nhân dân và các cơ quan giám sát thực hiện.
ii) Nguyên nhân của những hạn chế
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến các hạn chế trên, trong đó những nguyên nhân chính là:
Một, năng lực cán bộ quản lý vốn đầu tư xây dựng CSHT còn hạn chế. Bộ máy quản lý là nhân tố có tác động rất lớn đến hiệu quả quản lý, do đó nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Nhưng tại huyện Sơn Động, trình độ và kinh nghiệm của đội ngũ này còn thấp, đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến việc sử dụng nguồn vốn NSNN cho đầu tư xây dựng hệ thống CSHT các xã ĐBKK trên địa bàn.
Do hạn chế về trình độ của cán bộ quản lý nên công tác lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán các công trình, dự án còn yếu: việc lập, thẩm định, thiết kế, dự toán hiện nay đều thuê các tổ chức, công ty tư vấn thực hiện. Vì thế nhiều tư vấn thiết kế dự toán muốn có quy mô dự án lớn để nhận thiết kế phí nhiều hơn, dẫn tới thiết kế quá mức an toàn, sử dụng vật liệu, vật tư quá đắt so với yêu cầu gây lãng phí, một số công trình thiết kế kiến trúc chưa đẹp, chỗ thừa, chỗ thiếu phải sửa chữa nhiều lần, không phù hợp với thực tế gây khó khăn cho công tác lập dự toán và thi công công trình. Do vậy khi thực thi các công trình, dự án phải điều chỉnh làm cho thời gian thực thi luôn phải kéo dài chờ đợi các thủ tục để điều chỉnh dự toán.
Nguồn vốn đối ứng của địa phương còn hạn hẹp, lực lượng tư vấn mỏng, địa hình khó khăn do vậy trong quá trình lập dự toán quy hoạch chưa thực hiện tốt công tác dân chủ công khai nên thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung, chất lượng công tác lập quy hoạch chưa đảm bảo, dẫn đến ảnh hưởng tiến độ của các dự án. Nhiều địa phương chưa chú trọng đến quy mô các dự án sử dụng nguồn vốn, chưa có tầm nhìn kế hoạch mang tính lâu dài.
Bảng 3.9. Tổng hợp ý kiến đánh giá của cán bộ và người dâ ở 3 xã đại điện về năng lực điều hành của cán bộ quản lý
Nội dung câu hỏi
Tổng số Cán bộ quản lý Hộ dân
Số ý kiến Tỷ lệ % Số ý kiến Tỷ lệ % Số kiến ý Tỷ lệ %
1. Sự phối hợp của các cấp
các ngành 30 100 18 100 12 100
Chặt chẽ 8 26,7 5 27,8 3 25,0
Còn chồng chéo 7 23,3 4 22,2 3 25,0
2. Trình độ cán bộ quản lý 30 100 18 100 12 100
Tốt 11 36,7 9 50,0 2 16,7
Chưa tốt 16 53,3 7 38,9 9 75,0
Kém 3 10,0 2 11,1 1 8,3
3. Năng lực của nhà thầu,
tư vấn quản lý 30 100 18 100 12 100 Tốt 5 16,7 3 16,7 2 16,7 Trung bình 20 66,7 14 77,8 6 50,0 Kém 5 16,7 1 5,6 4 33,3 4. Do cơ chế chính sách 30 100 18 100 12 100 Ổn định 6 20,0 2 11,1 4 33,3 Chưa ổn định 24 80,0 16 88,9 8 66,7
5. Vai trò của người dân 30 100 18 100 12 100
Được phát huy 12 40,0 10 55,6 2 16,7
Chưa được phát duy 18 60,0 8 44,4 10 83,3
6. Chất lượng công tác
kiểm tra giám sát 30 100 18 100 12 100
Tốt 11 36,7 7 38,9 4 33,3
Chưa tốt 19 63,3 11 61,1 8 66,7
( Nguồn : UBND huyện Sơn Động, 2018 )
Trình độ, năng lực và kinh nghiệm trong quản lý tổ chức điều hành các hoạt động thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội của Chương trình còn yếu. Trình độ dân trí còn hạn chế, là địa bàn có nền kinh tế thuần nông, kinh tế hàng hóa chưa phát triển còn yếu và thiếu, sản xuất còn manh mún, nhỏ lẻ, còn tư tưởng trông chờ ỷ nại vào sự giúp đỡ, hỗ trợ của nhà nước. Trình độ cán bộ nghiệp vụ chuyên môn quản lý, điều hành, năng lực công tác của đội ngũ cán bộ ở một số xã còn hạn chế, do vậy đã ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội.
Công tác tổng kết báo cáo đánh giá chưa sâu sát cụ thể thiếu chiều sâu và trọng tâm, cơ bản các báo cáo tổng kết của cơ quan thường trực huyện và của tỉnh chỉ mới dừng lại ở khâu liệt kê là chủ yếu. Chưa nêu được mặt mạnh yếu, giải pháp chưa mang tính khả thi.
Hầu hết dự án trình thẩm định xem xét duyệt phải điều chỉnh, bổ sung, nhiều dự án trong quá trình thực hiện “thậm chí chưa khởi công” đã phải duyệt điều chỉnh, dẫn tới kéo dài thơi gian triển khai thủ tục chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị phê duyệt dự án.
Hai, sự phân cấp và phối hợp các Sở ban ngành thiếu chặt chẽ (Bảng 3.9) Cơ chế phân công, phân cấp của UBND tỉnh, sự phối hợp trong quản lý nhà nước chưa rõ ràng, chưa đề cao được trách nhiệm của từng ngành, phòng, ban, địa phương... nhất là về trách nhiệm của từng cá nhân. Phân cấp chưa phù hợp với năng lực của chủ thể quản lý. Tình trạng chồng chéo, thiếu sự phân cấp rõ ràng giữa chính quyền các cấp trong việc xây dựng và quản lý các dự án ở nông thôn. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán chưa thường xuyên, diện còn rất hẹp, chưa sâu, chất lượng còn hạn chế, báo cáo kết quả thanh tra, kiểm tra, chưa chỉ rõ trách nhiệm thuộc về ai, xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân vi phạm chưa triệt để và còn kéo dài sau thanh tra, kiểm tra.
Cơ chế quản lý nguồn vốn liên tục thay đổi do những quy định có tính chất pháp lý cao nhất vẫn tạo ra nhiều khe hở và bất cập dẫn đến tình trạng thất thoát nguồn vốn. Thiếu những cán bộ có năng lực, có trình độ chuyên môn, nên triển khai các thủ tục cơ bản còn lúng túng mất nhiều thời gian trong khâu thủ tục hành chính.
Việc điều hành ban chỉ đạo còn kiêm nhiệm chưa thường xuyên, không chặt chẽ làm hiệu quả sử dụng vốn thấp. Đây là chương trình đầu tiên phân cấp khá mạnh và triệt để cho cấp cơ sở do vậy có mặt được tiếp cận thực hiện tốt nhưng cũng có mặt còn hạn chế. Chúng ta hiểu rằng nếu có cơ chế chính sách đúng, môi trường đầu tư thuận lợi nhưng năng lực quản lý yếu kém, có xu hướng tìm kẽ hở trong chính sách để tham nhũng thì công tác quản lý không đạt như mong muốn. Các biểu hiện hạn chế trong nhân tố con người đối với quản lý đầu tư CSHT như quyết định đầu tư vội vàng thiếu chính xác, chất lượng công trình quy hoạch thấp, quy hoạch chưa thực sự đi trước một bước để làm căn cứ xác định địa điểm xây dựng cho dự án đầu tư, nên quyết định thiếu chính xác. Vì thế nên không ít dự án khi xây dựng chưa có quy hoạch tổng thể nên các công trình phải dịch chuyển địa điểm gây tổn thất,
lãng phí, hiệu quả đầu tư thấp. Hiện tượng khá phổ biến khác là nhiều cấp có thẩm quyền khi ra các quyết định liên quan đến chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, quyết định phê duyệt báo cáo KTKT-DTTK thiếu chính xác dẫn đến phải bổ sung, điều chỉnh. Việc bố trí công trình hằng năm dàn trải, phân tán đưa vào kế hoạch đâu tư qua lớn. Các công trình có khối lượng thực hiện quá lớn nhưng lại bố trí kế hoạch năm sau thấp dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án.
Ba, chưa phát huy đầy đủ vai trò của người dân
Vai trò của người dân và cộng đồng chưa được coi trọng: Nguyên tắc chỉ đạo thực hiện của Nhà nước là “Trước hết phải dựa vào phát huy nội lực của từng hộ gia đình và sự giúp đỡ của cộng đồng, đồng thời có sự giúp đỡ tích cực của Nhà nước” Mục đích đặt ra là khẳng định vai trò trách nhiệm của người dân đối với công trình mà họ được hưởng lợi, đồng thời tạo cơ hội cho người dân tham gia công đóng góp công sức vật lực để thực hiện chương trình. Thực tế người dân tham gia nhưng còn ở mức độ thấp, nhiều nơi chỉ mang tính hình thức. Hiện tượng huyện làm thay xã do tâm lý sợ xã không làm được, xã làm thay dân nhưng không đấu tranh để bảo vệ quyền lợi cho dân là khá phổ biến.
Bốn, cơ chế chính sách sách của Nhà nước còn thiếu ổn định
- Cơ chế chính sách trong thực hiện dự án có sự thay đổi, địa phương gặp nhiều khó khăn trong triển khai thực hiện, cụ thể là: Năm 2015-2016, Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng các xã, thôn bản ĐBKK nằm trong Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 08/10/2015 của Thủ tướng Chính phủ. Năm 2016 đầu tư 2 dự án theo Chương trình 135 nhưng nằm trong Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo.
- Năm 2017 có sự thay đổi về đối tượng đầu tư của Chương trình do thực hiện phân định lại khu vực theo QĐ30/2015/QĐ-TTg, Trung ương chậm
ban thông tư hướng dẫn (tháng 11/2016), không ban hành định mức các dự án, nên khó khăn trong công tác chỉ đạo lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo KTKT và bố trí vốn chuẩn bị đầu tư theo quy định. Đến nay vẫn chưa bố trí đủ vốn cho các dự án năm 2017.
- Kinh phí bố trí cho công tác quản lý, chỉ đạo, kiểm tra, giám sát của cơ quan cấp tỉnh và cấp huyện trong giai đoạn 2016-2018 còn hạn chế trong khi địa bàn đầu tư rộng, điều kiện địa hình đi lại khó khăn.
- Việc phân cấp trong thẩm tra bản vẽ thi công, dự toán các công trình đầu tư xây dựng còn vướng mắc, chưa thống nhất theo Quyết định số 475/2015/QĐ-UBND ngày 13/9/2015 của UBND tỉnh Bắc Giang và Thông tư số 05/2015/TTLT-UBDT-NNPTNT-KHĐT-TC-XD, ngày 18/11/2015 của liên bộ.
- Văn bản của Nhà nước trong lĩnh vực xây dựng thường xuyên thay đổi, trình độ, năng lực đội ngũ cán bộ một số nơi còn hạn chế, Chương trình không bố trí kinh phí cho tập huấn nâng cao năng lực. Cơ chế quản lý các dự án đầu tư nói chung và cơ chế quản lý các dự án đầu tư CSHT các xã ĐBKK nói riêng là các quy định của Nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền về các nội dung quản lý làm chế tài để quản lý đầu tư và xây dựng. Nếu cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng mang tính đồng bộ cao sẽ là nhân tố quan trọng thức đẩy nhanh hoạt động đầu tư và xây dựng, tiết kiệm, hiệu quả trong việc quản lý vốn đầu tư cho xây dựng hạ tầng và ngược lại nếu chủ trương đầu tư thường xuyên bị thay đổi sẽ gây ra những lãng phí lớn đối với nguồn vốn đầu tư cho xây dựng hạ tầng. Mặc dù Chính phủ, các bộ, ngành đã có rất nhiều cố gắng nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các cơ chế chính sách, cho phù hợp hơn trong điều kiện nên kinh tế thị trường song cơ chế, quản lý kinh tế nói chung, quản lý đầu tư và xây dựng nói riêng vẫn chưa theo kịp cuộc sống.