4. Những đóng góp mới, ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.1.2. Quản lý sử dụng ngân sách nhà nước trong phát triển nông nghiệp
1.1.2.1. Quản lý quy trình ngân sách nhà nước a. Khái quát về quản lý quy trình NSNN
Quy trình NSNN là dùng đề chi toàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang ngân sách mới. Một chu trình ngân sách gồm 3 khâu nối tiếp nhau, đó là lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách, quyết toán ngân sách.
Chu trình ngân sách thường bắt đầu từ trước năm ngân sách và kết thúc sau năm ngân sách. Trong một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả 3 khâu của chu trình ngân sách đó là: chấp hành ngân sách của chu trình ngân sách hiện tại; quyết toán ngân sách của chu trình ngân sách trước đó và lập ngân sách cho chu trình tiếp theo. Quản lý quy trình NSNN là điều hành hoạt động của ngân sách theo niên độ gồm cả giai đoạn từ khâu lập dự toán NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN. Niên độ NSNN là 1 năm, năm NSNN Việt Nam bắt đầu từ ngày 01/01 đến 31/12, năm dương lịch.
nguyên tắc tập trung dân chủ. Theo thông lệ, để tiến hành quy trình NSNN, hàng năm Chính phủ đưa ra quyết định và các chỉ tiêu hướng dẫn lập, chấp hành và quyết toán NSNN theo niên khóa.
Bộ Tài chính dựa vào quyết định của Chính phủ, ra thông tư hướng dẫn tổ chức quy trình NSNN khởi đầu là lập dự toán ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Bộ Tài chính tổng hợp dự toán ngân sách trung ương thông qua tổng hợp, thẩm định dự toán ngân sách các bộ, ngành tương đương do trung ương quản lý.
Ủy ban nhân dân các địa phương thông qua cơ quan Tài chính các địa phương, các địa phương hướng dẫn lập dự toán ngân sách các cấp địa phương và thẩm định, tổng hợp thành ngân sách địa phương gửi về Bộ Tài chính để tổng hợp vào NSNN.
Bộ Tài chính thẩm định và tổng hợp dự toán ngân sách trung ương và dự toán ngân sách địa phương thành dự toán NSNN, trên cơ sở thẩm định và giải quyết thỏa đáng các ý kiến chưa đồng thuận giữa các cấp ngân sách cấu thành NSNN.
Bộ Tài chính trình dự toán NSNN đã được tổng hợp lên Chính phủ. Chính phủ xem xét để thông qua và trình lên Quốc hội. Ban ngân sách của Quốc hội xem xét và trình ra Quốc hội để thảo luận và quyết định.
Dự toán NSNN được Quốc hội quyết định sẽ phân bổ cho các cơ quan trung ương và địa phương để xem xét thông qua, đưa vào chấp hành NSNN. Cuối năm ngân sách các cơ quan trung ương và địa phương thực hiện quyết toán ngân sách, theo nguyên tắc lập từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên (có trình tự gần như lập dự toán NSNN). Quyết toán NSNN trình Quốc hội phê chuẩn, sau thời gian mà quốc hội quyết định dự toán NSNN của năm sau. Quyết toán NSNN là tài liệu quan trọng làm căn cứ để lập dự toán NSNN cho chu trình NSNN tiếp sau.
Quản lý quy trình ngân sách có thể làm rõ hơn qua 3 khâu căn bản: Lập; Chấp hành; Quyết toán NSNN. (Tô Thiện Hiền, 2012)
1.1.2.2. Hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước a. Quản lý ngân sách nhà nước:
Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà chủ thế quản lý tiền hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy
luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý, các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải xác định đúng đắn.
Quản lý NSNN là một nội dung trọng yếu của quản lý tài chính, do nhà nước điều hành và là một mặt của quản lý kinh tế xã hội quan trọng, do đó trong quản lý NSNN cần được nhận thức đầy đủ. Chủ thể quản lý NSNN là Nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN. Hiểu một cách khác đó là các hoạt động thu chi bằng tiền của NSNN. Trong quản lý NSNN, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau như:
- Phương pháp tổ chức được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của NSNN theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các hoạt động đó của quản lý NSNN.
- Phương pháp kinh tế được sử dụng thông qua việc dùng các đòn bẩy kinh tế để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động quản lý NSNN.
- Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý NSNN được sử dụng để quản lý và điều hành các hoạt động quản lý NSNN được xem như một loại công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng.
- Công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính, các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thông kế, các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục NSNN...
- Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý NSNN như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính, kiểm tra, thanh tra, các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý NSNN.
Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả quản lý NSNN.
Quản lý NSNN là hoạt động của các chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử dụng các chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của NSNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định.
Quản lý NSNN thực chất là quản lý thu chi NSNN và cân đối hệ thống NSNN. Quản lý thu NSNN là việc nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thỏa mãn các nhu cầu của nhà nước. Quản lý chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo cho thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc đã xác lập.
Về phương diện pháp lý, thu NSNN bao gồm những khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của xã hội. Về mặt bản chất, thu NSNN là hệ thống những quan hệ kinh tế giữa nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước huy động các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu thuộc chức năng của nhà nước. Thu NSNN chỉ bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp.
Chi NSNN là qúa trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, chi NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bố cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của nhà nước.
Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ NSNN là các loại quỹ đã được hình thành trước khi đưa vào sử dụng. (Tô Thiện Hiền, 2012)
b. Hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước
Hiệu quả quản lý ngân sách nhìn tổng quát ở kết quả cuối cùng là thể hiện cân đối tích cực hệ thống NSNN. Tính cân đối được bảo đảm bởi nhiều yếu tố tham dự: Luật NSNN, quy trình NSNN, thiết chế phân cấp ngân sách, phương thức quản lý ngân sách, cơ chế quản lý ngân sách, các quy tắc tác nghiệp trong hoạt động của NSNN... Do vậy, khi đánh giá hiệu quả quản lý ngân sách cần có cách nhìn và đánh giá toàn diện về các yếu tố cấu thành trong hoạt động của NSNN.
Nhìn một cách tổng quát, quản lý NSNN là quản lý kinh tế xã hội tổng hợp, thông qua hệ thống các chỉ tiêu trực tiếp hoặc liên quan đến quản lý NSNN. Quản lý NSNN thuộc chức năng của nhà nước, do đặc điểm quản lý toàn diện nói trên, quản lý NSNN cũng giữ mối quan hệ với nhiều cơ quan công quyền và các tổ chức kinh tế xã hội thuộc các thành phần kinh tế khác nhau ở nhiều cấp độ khác nhau. Theo đó để đánh giá hiệu quả quản lý NSNN cũng phải xem xét trên nhiều tiêu chí ở các cấp độ, cụ thể:
Hiệu quả tổng hợp: Được đánh giá thông qua việc xây dựng và thực hiện cân đối NSNN một cách tích cực trong năm tài khóa, mà thực chất của nó là cân đối thu chi và bản chất là đáp ứng các chỉ tiêu kinh tế xã hội được xác lập trong năm kế hoạch, tương ứng với năm tài khóa đó, trên các phương diện: huy động vượt mức các nguồn lực tài chính; đầu tư phát triển có hiệu quả; tiết kiệm và chỉ tiêu hợp lý các khoản chi ngân sách về giáo dục, văn hóa, khoa học, y tế và các vấn đề xã hội, đặc biệt tiết kiệm chi về quản lý tài chính. Cuối năm tài khóa, NSNN cần có số dư sau khi thực hiện quyết toán, để bổ sung chi tiêu cho ngân sách năm sau và tăng cường lực lượng dự trữ tài chính. Nếu có bội chi thì mức bội chi không được vượt quá tỷ lệ cho phép tính GDP theo mức đã được ấn định. Ngoài ra phải đảm bảo chi tiêu dự trữ quốc gia, quỹ dự trữ tài chính, quỹ dự phòng để luôn ứng phó linh hoạt kịp thời và hợp lý với các sự kiện phát sinh không lường trước được làm ảnh hưởng đến các chi tiêu kinh tế xã hội đã được xác định. Bên cạnh đó, để bảo đảm thường xuyên cân đối NSNN phải thực hiện điều chỉnh ngân sách thích ứng với những biến động của điều kiện kinh tế xã hội nhằm bảo đảm cân đối ngân sách hàng quý, 6 tháng, năm tài khóa. Để quản lý nhất quán và có hiệu quả NSNN trước hết là phải làm tốt các khâu: Lập, chấp hành, quyết toán NSNN.
Hiệu quả quản lý thu NSNN: thể hiện ở việc khai thác hợp lý các nguồn lực tài chính tiềm năng và sẵn có trong nền kinh tế quốc tế, đi đôi với bồi dưỡng và tăng cường các nguồn thu nhập nhằm tiếp ứng yêu cầu ngày càng cao trong bảo đảm quản hệ cân đối NSNN. Các nguồn lực tài chính ở đây thực chất là các khoản thu được huy động vào NSNN. Trong quá trình huy động các nguồn thu vào ngân sách, thuế phải được sử dụng đầy đủ các chức năng vốn: vừa là công cụ huy động nguồn lực, vừa là
công cụ điều tiết kinh tế và vừa là công cụ bồi dưỡng các nguồn thu sẵn có, tiềm ẩn. Khâu quan trọng nhất trong huy động của nguồn thu NSNN là tổ chức chấp hành ngân sách mà thực chất là sử dụng tổng lực thể chế, cơ chế, chính sách và các biện pháp kinh tế tài chính, ngày cả biện pháp hành chính trong quá trình thực thi. Trong quá trình đó, cũng phải đảm bảo sự phối hợp đồng bộ về công tác chuyen môn giữa các cơ quan: Tài chính, Thuế, Hải quan, Kho bạc và các cơ quan hữu quan khác; từ khâu kế hoạch, tổ chức thực hiện đến khâu quyết toán ngân sách. Tổ chức chấp hành thu ngân sách có tính chất quyết định đến cân đối ngân sách trong năm tài khóa.
Hiệu quả quản lý chi ngân sách: Hiệu quả quản lý chi NSNN biểu hiện ở sự phân phối hợp lý, có tính trọng tâm, trọng điểm nhằm mang lại hiệu quả bền vững đối với đầu tư phát triển và tiết kiệm tối đa trong các khoản chi thường xuyên, để khắc phục bội chi ngân sách trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ kinh tế xã hội tương ứng đã xác lập.
Hiệu quả chi NSNN được thể hiện trên hai khía cạnh: (1) Chi đầu tư phát triển phải lấy hiệu quả làm đầu, hiệu quả ở đây là đầu tư có trọng tâm, trọng điểm cho các công trình kinh tế xã hội, bảo đảm trực tiếp hay gián tiếp đến tăng trưởng kinh tế và tích tụ cho phát triển kinh tế. (2) Chi thường xuyên phải hợp lý, tiết kiệm. Đặc biệt tiết kiệm tối đa chi quản lý hành chính.
Hiệu quả vay và sử dụng vốn vay: Vốn vay của nhà nước chủ yếu từ 2 nguồn vốn vay của chính phủ (ODA) và tín dụng nhà nước. Vốn vay của chính phủ đều phải tính tới lợi ích trước mắt, lâu dài và tính hiệu quả kinh tế xã hội, đồng thời phải bảo đảm mức an toàn của nợ công tính trên GDP và khả năng hoàn trả theo tài khóa.
Hiệu quả trong khai thác tối đa các nguồn lực tài chính hiện hữu và các nguồn tiềm năng: Để có thể khai thác tối đa các nguồn lực tài chính hiện hữu và tiềm năng, điều quan trọng nhất là phải tạo động lực mạnh mẽ cho các cấp chính quyền địa phương, phát huy tính năng động sáng tạo trong khai thác các nguồn lực nói trên ngay ở địa phương mình. Giải pháp quan trọng nhất để thực hiện được mục tiêu đó là cần thực hiện phân định thu chi một cách hợp lý, trên cơ sở mở rộng quyền tự chủ cho ngân sách cấp dưới. Trong đó, chủ yếu là luôn điều chỉnh, sửa đổi phương pháp phân định thu giữa các cấp ngân sách, hướng vào các nội dung chính như sau:
- Mở rộng việc phân định các khoản thu giành 100% cho ngân sách địa phương, tùy thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội và khả năng quản lý của ngân sách địa phương.
- Nâng dần tỷ lệ (%) trên các nguồn thu được phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương cho ngân sách địa phương để đảm bảo cho các cấp chính quyền địa phương chủ động cân đối ngân sách địa phương.
- Thực hiện chính sách khen thưởng cho các cấp ngân sách địa phương, bằng viêc trích một tỷ lệ (%) hợp lý trên các khoản thu vượt mức kế hoạch do Chính phủ giao.
- Tài trợ kịp thời đối với các cấp ngân sách địa phương gặp nhiều khó khăn về kinh tế, không có khả năng tự cân đối ở một mức cần thiết, để khuyến khích các địa phương đó khai thác các nguồn thu tiềm năng để từng bước tự cân đối. Ngoài ra nhìn trên góc độ đó còn phải tính tới chính sách ưu đãi khác.
Để quản lý NSNN có hiệu quả đòi hỏi phải nắm được đặc điểm của quản lý NSNN
Thứ nhất, đặc điểm về đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN. Tuy nhiên, các hoạt động của NSNN lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nước. Các cơ quan này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí Nhà nước vừa là người tổ chức hoạt động của NSNN. Do đó, các cơ quan này cũng trở thành đối tượng của quản lý NSNN. Lấy chất lượng, hiệu quả đã đạt được của các hoạt động NSNN làm cơ sở để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt động NSNN của các cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lý NSNN. Chỉ có như vậy mới đảm bảo cho các nguồn lực tài chính của các quỹ công được sử dụng hợp lý