IX. Khái ượlc bức tranh nợ công của Việt Nam
49 Luật Ngân sách Nhà nước 2002 cũng đưa ra quyđịnh tương tự, đó là vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên ắtc không s ử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và b ảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả
hết nợ khi đến hạn (Điều 8).
50Hiện tượng này được các nhà kinh tế mô t ả là hi ện tượng “h ất ra” (crowding out) đầu tư tư nhân. C ơ chế của nó có th ể được mô t ả ngắn gọn là: Khi chính ph ủ tăng chi tiêu ẽs làm t ăng tổng cầu vì chi tiêu của chính phủ là m ột thành ph ần có tính tự định của tổng cầu. Do hàm c ầu tiền tỷ lệ thuận với thu nhập nhưng tỷ lệ nghịch với lãi su ất thực. Do đó khi t ổng cầu tăng lên làm tăng thu nhập và làm t ăng cầu tiền, tuy nhiên lúcđó thì lãi su ất thực sẽ cũng tăng lênđể đảm bảo thị trường tiền tệ cân b ằng (cung tiền bằng cầu tiền). Khi lãi su ất thực tăng lên ẽs làm gi ảm đầu tư tư nhân. Nh ư vậy khi chi tiêu chính phủ tăng lên ẽs gây chèn lấn đầu tư tư nhân.
nghiệp trở nên khó khăn mà còn đặt gánh nặng giải cứu trực tiếp lên vai ngân sách Chính phủ hoặc hỗ trợ tái ấcu trúc nợ thông qua vai trò c ủa DATC hoặc SCIC.52 Thực trạng bảo lãnh ngầm của Chính phủ đối với các khoản nợ của SOEs đã t ạo ra tình trạng tâm lý ỷ lại (moral hazard) nguy hiểm. Điều đáng nói đối với các SOEs là trong quá trình hoạt động các doanh nghiệp này luôn nh ận được rất nhiều đặc quyền, lại hoạt động trong môi tr ường gần như được bảo hộ khỏi áp ựlc cạnh tranh theo nguyên ắtc thị trường lời ăn lỗ chịu, cả trong nước lẫn quốc tế, nhưng vẫn kém hiệu quả. Thực trạng này là do chính sách bảo hộ và tr ợ cấp đã nuôi dưỡng sự thụ động và n ỗ lực cải thiện hiệu quả và n ăng lực cạnh tranh mà Chính ph ủ kỳ vọng.53
Thứ sáu, trong cơ cấu nợ công thì n ợ công n ước ngoài chi ếm khoảng 55% tổng nợ
công và g ần 73% tổng nợ nước ngoài c ủa quốc gia. Nợ công n ước ngoài c ộng với nợ tư nhân nước ngoài hi ện đã chi ếm trên 41% GDP. Tình trạng nợ nước ngoài l ớn đã đặt ra rất nhiều thách thức trong việc trả nợ nước ngoài. N ợ nước ngoài có r ủi ro rất khác so với nợ trong nước. Rủi ro thứ nhất cần phải nói đến là r ủi ro tỷ giá. Khi ỷt giá biến động, cụ thể là khi đồng nội tệ mất giá, nợ nước ngoài tính b ằng nội tệ sẽ tăng lên, khiến cho việc thanh toán nợ của chính phủ sẽ trở nên khó khăn.54 Điều này c ũng đặt ra thách thức rất lớn cho bài toán
đề ỷ ệ ệđề ỉ ỷ 55 đề ệ ệ ể
i u hành t giá hin nay. Vi c i u ch nh t giá trong i u ki n hi n nay có th không giúp cải thiện nhiều cho cán cân thương mại song nó l ại giúp gieo mầm và nuôi d ưỡng các ngành sản xuất nội địa. Trên thực tế, không ch ỉ khu vực Chính phủ vay nợ ngoại tệ nhiều mà các SOEs cũng vay nợ nhiều không kém. Do vậy, bản thân các SOEs này sẽ có nhi ều động cơ gây áp lực và v ận động để sao cho NHNN không điều chỉnh hoặc điều chỉnh không quá mạnh tỷ giá. Như vậy công c ụ điều hành t ỷ giá của NHNN vô hình trung đã b ị biến thành công c ụ quản lý r ủi ro tỷ giá cho nhóm các SOEs mắc nợ nước ngoài nhi ều. Nhìn rộng ra, chính cơ chế tỷ giá hiện nay đang khuyến khích nền kinh tế vay thêm nợ nước ngoài m ới. Và m ột khi nợ nước ngoài m ới tiếp tục tăng lên thìđộng cơ điều chỉnh tỷ giá càng không có. Đây là m ột rủi ro rất lớn đối với chiến lược quản lý n ợ công n ước ngoài c ủa Chính phủ nói riêng, nợ nước ngoài c ủa quốc gia nói chung.
Một rủi ro khác có liên quanđến rủi ro tỷ giá, nhưng cần phân bi ệt, là r ủi ro ngoại hối. Rủi ro ngoại hối phát sinh khi Chính phủ Việt Nam không tích l ũy đủ ngoại tệ để trả nợ. Rủi ro này th ực ra có liên quan đến rủi ro về đồng tiền định giá, ứtc là r ủi ro phát sinh do ựs không t ương thích giữa đồng tiền định giá tài sản so với đồng tiền định giá nợ. Nói m ột cách cụ thể là khi n ợ vay bằng ngoại tệ trong khi nguồn thu của ngân sách chủ yếu bằng đồng nội
52 Xem cácđề nghị tái ơc cấu SBIC gần đây t ại http://dantri.com.vn/kinh-doanh/chu-tich-sbic-de-nghi-xoa-70-no-goc-va-toan-bo-no-lai-863543.htm toan-bo-no-lai-863543.htm
53Xem thêm Bài thảo luận chính sáchKhơi thông nh ững nút thắt thể chế để phục hồi tăng trưởng. Chương trình Lãnh đạo cao cấp Việt Nam (VELP), Harvard Kennedy Shool, 8/2013.
54Cần nhấn mạnh rằng, khi đồng nội tệ giảm giá thì chỉ nợ nước ngoài tính b ằng nội tệ là t ăng lên nhưng tính bằng ngoại tệ thì không đổi. Các doanh nghiệp có ngu ồn thu ngoại tệ đủ để cân đối trả nợ thì không b ị ảnh hưởng, thậm chí còn có l ợi khi trạng thái ngoại tệ của họ dương. Hơn nữa, đứng ở bình diện chung cả nền kinh tế, mỗi năm Việt Nam vẫn đang đi vay ròng chứ không ph ải trả nợ ròng, do v ậy khoản vay ròng đó khi tính b ằng đồng nội tệ đang giảm giá vẫn sẽ có l ợi hơn cho người
đi vay.
55Tác giả dùng từ điều chỉnh tỷ giá mà không gọi là phá giá vì thực tế VND đang bị định giá cao so với USD do chênh ệlch lạm phát Việt Nam và Hoa K ỳ rất lớn và kéo dài trong r ất nhiều năm trong khi mức điều chỉnh tỷ giá danh nghĩa của NHNN không t ương xứng. Chính vì vậy, việc điều chỉnh tỷ giá hiện nay phải được hiểu là đưa tỷ giá về điểm cân b ằng cần thiết. Thuật ngữ phá giá (devaluation) nênđược hiểu là chính sách chủ động làm m ất giáđồng tiền so với điểm cân b ằng vốn có của nó.
tệ thì Chính phủ sẽ phải gặp rủi ro đồng tiền định giá. Chính phủ cũng có ngu ồn thu bằng ngoại tệ, chẳng hạn như xuất khẩu tài nguyên, khoángảsn, dầu thô... để có th ể cân đối ngoại tệ trả nợ. Tuy nhiên một khi các nguồn thu xuất khẩu này tr ở nên dần hạn hẹp thì nhu cầu tích lũy ngoại tệ để trả nợ của chính phủ sẽ là m ột thách thức lớn. Khi đó, chính ph ủ buộc phải mua ngoại tệ trên thị trường ngoại hối để trả nợ và do v ậy sẽ gây áp lực lên cầu ngoại tệ và tăng tỷ giá. Khi cung ngoại tệ không đápứng đủ trong khi NHNN vẫn muốn duy trì cơ chế tỷ giáổn định thì buộc phải giảm dự trữ ngoại hối. Trong khi mức dự trữ ngoại hối vẫn còn mỏng thì khả năng duy trì sức chịu đựng của NHNN là r ất thấp và khi đó chi phí duy trì t ỷ giá cố định sẽ rất lớn đối với nền kinh tế.
Thứ bảy, nợ công n ước ngoài c ủa Việt Nam hiện vẫn chủ yếu là n ợ ưu đãi, ch ẳng hạn
các khoản vay ODA nhưng vay thương mại cũng đã t ăng lên mà một phần lý do là Vi ệt Nam đã chuy ển sang nước có thu nh ập trung bình thấp. Ngay cả các khoản ODA thì tỷ trọng ODA vốn vay đang chiếm tỷ trọng ngày càng l ớn,56 từ mức gần 80% giai đoạn 1993-2000, lên 93% giai đoạn 2006-2010, và 95,7% giai đoạn 2011-2012.57 Trong khi đó, vay th ương mại tăng
lên cũng có ngh ĩa là chi phí vay n ợ cũng sẽ tăng lên. Ngay cả ODA thì tỷ trọng ODA vốn vay hiện cũng đã chi ếm trên 95% trong khi chỉ 5% là ODA không hoàn l ại. Trong tương lai, Việt Nam sẽ không th ể tiếp tục dựa mãi vào v ốn ODA để phát triển kinh tế mà thay vào đó s ẽ phải tham gia vào th ị trường vốn quốc tế như một nhà đầu tư thực sự. Khi đó, lãi su ất vay vốn sẽ phải tăng lên và điều đó tùy thu ộc vào h ạng mức tín nhiệm nợ của quốc gia. Đến tháng 6/2014, Việt Nam được các ổt chức xếp hạng tín nhiệm nợ quốc gia đánh giá ểtrin vọng ở mức ổn định (Stable), trong đó S&P x ếp hạng BB-, Moody’s x ếp hạng B2, và Fitch x ếp hạng B+. Mặc dù vậy, đây là các mức xếp hạng khá thấp trong thang đo về mức độ khuyến cáođầu tư. Theo đó, l ạc quan nhất là x ếp hạng của S&P nhưng vẫn thuộc nhóm không khuy ến khích đầu tư vì mang tính đầu cơ (non-investment grage speculative), trong khi hai xếp hạng của Moody’s và Fitch th ậm chí thuộc nhóm có tính ch ất đầu cơ cao (highly speculative). Khi bị xếp hạng tín nhiệm thấp, Việt Nam vừa bỏ lỡ cơ hội tiếp cận vốn từ các quỹ hưu trí thế giới – vốn luôn có quan điểm đầu tư thận trọng và an toàn, v ừa chịu phí rủi rủi ro quốc gia cao, làm tăng chi phí trả nợ quốc gia.
Thứ tám, nợ công t ăng lên ẽs làm gi ảm hạng mức tín nhiệm nợ của chính phủ không chỉ
đối với nợ nước ngoài nh ư đã nói ở trên mà còn ngay cả đối với nợ trong nước. Giảm hạng mức tín nhiệm nợ có ngh ĩa là Chính ph ủ sẽ phải đi vay với lãi su ất cao hơn trong điều kiện các yếu tố khác không đổi. Khi lãi su ất chính phủ phải trả tăng lên thì ưt nhân không th ể tìm được vốn tín dụng giá ẻr hơn được. Điều này c ũng có ngh ĩa là t ư nhân c ũng đang gánh một phần chi phí nợ công cho chính ph ủ. Trong cấu trúc nợ công, các khoản nợ chính phủ có lãi su ất hiệu dụng thấp hơn, trong khi các khoản nợ do chính phủ bảo lãnh có lãi su ất cao hơn rất nhiều, kể cả nợ trong nước lẫn nợ nước ngoài (xem B ảng 5). Điều đáng quan ngại là t ỷ trọng dư nợ chính phủ bảo lãnh m ặc dù chỉ chiếm khoảng 21% nhưng tỷ trọng lãi và phí ph ải trả cho khoản nợ này đã chi ếm gần 35% tổng lãi và phí ph ải trả hàng n ăm. Ngoài ra, t ỷ trọng của nợ chính phủ bảo lãnh đang có xu h ướng tăng lên trong những năm qua. Điều này đang đặt ra rất nhiều thách thức cho Chính phủ trong công tác quản lý n ợ công, đặc biệt là c ơ chế
56 ODA gồm 2 loại: ODA không hoàn l ại và ODA vay ưu đãi có y ếu tố không hoàn l ại đạt ít nhất 25%.57 LêĐăng Doanh (2014), “C ảnh báo sau nghi án tham nhũng”. Báo Tia Sáng. Truyậcp 57 LêĐăng Doanh (2014), “C ảnh báo sau nghi án tham nhũng”. Báo Tia Sáng. Truyậcp
phân c ấp thẩm quyền vay nợ, thẩm quyền cấp bảo lãnh c ũng như việc nâng cao n ăng lực giám sát và kiểm toán các khoản vay do Chính phủ bảo lãnh.
Thứ chín, mặc dù bản tin nợ công không th ể hiện cơ cấu nợ theo kỳ hạn nhưng theo báo cáoủca Bộ Tài chính thì tính bình quân, 30% các khoản vốn huy động trong nước có k ỳ hạn chỉ từ 1 đến 3 năm. Các trái phiếu Chính phủ phát hành gần đây th ường có k ỳ hạn ngắn chỉ từ 2 đến 5 năm. Chẳng hạn trong khoản vay 150.000 tỉ VND từ trái phiếu trong 5 tháng đầu năm 2014, theo Bộ Tài chính, có k ỳ hạn ngắn nên nghĩa vụ nợ sẽ “d ồn cục” vào n ăm
2016, 2017. Trước thực trạng này, lãnh đạo Bộ Tài chính c ũng thừa nhận rằng “ Đây th ực sự là v ấn đề hệ trọng cần phải có gi ải pháp cơ cấu lại.” 58 Mặc dù Bộ Tài chính c ũng có ph ương
án ătng dần tỷ trọng nợ dài h ạn thông qua phát hành trái phiếu có k ỳ hạn dài h ơn, như 5 năm hoặc 10 năm, thậm chí 15 năm. Tuy nhiên, thực tế cho thấy cácđợt phát hành trái phiếu có k ỳ hạn dài th ường có t ỷ lệ đăng ký d ự thầu thấp.59 Vấn đề này ph ần nào c ũng cho thấy rằng thị
trường trái phiếu chính phủ trong nước còn kém phát triển và thanh kho ản cũng rất thấp. Đối với các trường hợp trái phiếu chính phủ phát hành không thành công thì v ấn đề không h ẳn là trái phiếu chính phủ kỳ hạn dài không h ấp dẫn nhà đầu tư mà v ấn đề quan trọng chính là lãi suất trái phiếu chính phủ có h ấp dẫn hay không so v ới các kênhđầu tư khác, có đủ bù đắp rủi ro kỳ hạn cho nhà đầu tư không. Điều này có ngh ĩa là chính ph ủ phải chấp nhận trả lãi su ất cao hơn cho trái phiếu có k ỳ hạn dài so v ới trái phiếu kỳ hạn ngắn. Tất nhiên trong trường hợp này chính ph ủ sẽ phải cân nh ắc giữa rủi ro và chi phí. N ếu vẫn theo đuổi mục tiêu giảm nhẹ chi phí vay nợ như hiện nay bằng cáchđi vay ngắn hạn thì Chính phủ sẽ phải chấp nhận rủi ro thanh toán và rủi to tái tài trợ.
Thứ mười, nợ công xét cho cùng cũng là n ợ của người dân, t ức cuối cùng người dân
cũng phải “chìa h ầu bao” để trả các hóa đơn nợ cho Chính phủ bằng cách này hoặc bằng cách khác. Chính sáchă ngt thuế trong tương lai cũng có ngh ĩa là Chính ph ủ sẽ lấy đi một phần thu nhập của người dân để trả các khoản nợ đó. N ếu lấy quy mô n ợ công hi ện nay, khoảng 83 tỉ đô la M ỹ, chia cho dân s ố gần 90,7 triệu người, thì tính ra mỗi người dân đang gánh ốs nợ công t ương đương 910 đô la M ỹ, xấp xỉ 55% thu nhập. Tất nhiên việc so sánh này cũng chỉ có ý ngh ĩa tương đối vì nợ sẽ phải trả làm nhi ều đợt trong tương lai và khi đó ng ười dân s ẽ kỳ vọng kiếm được thêm thu nhập. Như vậy, điều quan trọng ở đây chính là kh ả năng người dân có ki ếm được thêm thu nhập để chi tiêu và tích lũy trả nợ hay không. Xét về nhân kh ẩu học, Việt Nam vừa trãi qua giai đoạn được gọi là c ơ cấu dân s ố vàng (t ừ năm 2007).60 Thế nhưng lợi thế này có v ẻ như đã không được Việt Nam tận dụng và khai thác tốt cho chính sách công nghiệp hóa. Điều đáng quan tâm là hiện Việt Nam đã b ắt đầu bước vào giai đoạn dân s ố già hóa v ới tốc độ nhanh hơn bất cứ một quốc gia nào trên thế giới. Nhiều nghiên cứu ước tính
58 Xem tại http://baodatviet.vn/kinh-te/tai-chinh/viet-nam-vay-no-de-tra-no-boc-ngan-can-dai-3043934/
59Chẳng hạn, trong đợt phát hành trái phiếu từ tuần 23/6/2014, KBNN chào th ầu 7.000 tỷ VND thông qua các trái phiếu kỳ hạn 2, 3, 5 và 10 n ăm. Trong số đó là 1.000 t ỷ VND trái phiếu kỳ hạn 2 năm và 2.000 t ỷ VND cho mỗi loại trái phiếu kỳ hạn 3, 5 và 10 n ăm. Tỷ lệ đăng ký d ự thầu đối với trái phiếu kỳ hạn 2 năm cao nhất với 3,68 lần, theo sau là t ỷ lệ 2,45 lần đối với trái phiếu 3 năm và t ỷ lệ 2,14 lần đối với trái phiếu 5 năm. Trong khi đó ch ỉ có 1.370 t ỷ VND đăng ký d ự thầu cho trái phiếu
10 năm ghi nhận mức đăng ký là 0,69 l ần, không thay đổi so với phiênđầu thầu trước đó đối với trái phiếu kỳ hạn này. D ẫnlại từ http://baodautu.vn/loi-suat-giam-tren-thi-truong-trai-phieu.html. lại từ http://baodautu.vn/loi-suat-giam-tren-thi-truong-trai-phieu.html.
60Theo định nghĩa của Quỹ dân s ố Liên Hiệp quốc (UNFPA), dân s ố vàng được hiểu là giai đoạn dân s ố khi có 2 ng ười trong độ tuổi lao động mới có 1 ng ười trong độ tuổi phụ thuộc (dưới 15 tuổi và trên 60 tuổi). Cơ cấu dân s ố già (còn g ọi là già hóa dân s ố) được chia thành 2 giai đoạn. Khi tỷ lệ người từ 60 tuổi trở lênđạt 10% hoặc người từ 65 tuổi trở lênđạt 7% thì gọi là dân s ố đang già. Còn khi t ỷ lệ này l ần lượt đạt 20% và 14% thì là giai đoạn dân s ố đã già.
Việt Nam sẽ cần khoảng 25-30 năm để chuyển từ dân s ố vàng sang già hóa dân s ố, thậm chí có th ể chỉ khoảng 15 năm.61 Tình trạng này không ch ỉ đặt ra thách thức cho Chính phủ trong
việc thực hiện các chính sách an sinh xã ộhi, chính sách hưu trí cho người dân mà còn là nguy cơ thiếu hụt lực lượng lao động, đặc biệt là lao động có n ăng suất cao cho chính sách công nghi ệp hóa, hi ện đại hóa đất nước.
Báo cáoầgn đây c ủa Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) cho thấy năng suất lao động của Việt Nam thuộc nhóm th ấp nhất châu Á – Thái Bình D ương, thấp hơn Singapore gần 15 lần, Nhật Bản 11 lần, Hàn Qu ốc 10 lần, Malaysia 5 lần, Thái lan 2,5 ầln. Điều đáng chú ý là tốc độ tăng năng suất lao động của Việt Nam lại có xu h ướng giảm. Nếu trong giai