IX. Khái ượlc bức tranh nợ công của Việt Nam
47 Báo cáoủca Kiểm toán Nhà nước năm 2012 cho biết công tác quản lý nợ công của Bộ Tài chính chưa tập trung vào một đầu mối là C ục Quản lý n ợ và tài chính đối ngoại nên việc tổng hợp số liệu nợ công theo m ột đầu mối còn khó kh ăn, dẫn
đến số liệu tổng hợp còn sai sót. Xem t ại http://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/no-cong-hon-16-trieu-ti-dong-
Thứ ba, tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong nhiều năm qua bị chậm lại, không ch ỉ
làm cho h ệ số nợ so với GDP tăng lên mà quan trọng hơn nó làm xói mòn c ơ sở thuế, trong khi lại đặt ra yêu cầu chính phủ phải tăng thêm chi tiêuđể kích thích kinh tế, duy trì sức chịu đựng và niêm tin của người dân và th ị trường. Nhiều doanh nghiệp ngưng hoạt động, giải thể, phá ảsn hoặc thu hẹp quy mô ho ạt động đã tácđộng trực tiếp đến nguồn thu ngân sách. Ngay cả các doanh nghiệp còn duy trì ho ạt động nhưng lợi nhuận giảm sút hoặc không có c ũng đã ảnh hưởng đến nguồn thu của chính phủ. Tốc độ tăng thu ngân sách ba năm 2011-2013 chỉ đạt xấp xỉ 11%, chỉ bằng một nửa so với thập niên trước. Những năm qua, một phần nguồn thu ngân sách được đóng góp đáng kể nhờ nguồn thu từ dầu. Thực tế cho thấy, nguồn thu từ dầu sau thời kỳ suy giảm 2006-2010 nay lại tiếp tục tăng lênđể bổ sung cho các nguồn thu
ị ả 48 ưđđượ ả ừ ồ ừầ ẽ
ngân sách b suy gi m khác. Tuy nhiên, nh ã c c nh báo t lâu, ngu n thu t d u s không b ền vững do sản lượng khai thác không còn nhiều. Trong khi đó, các nỗ lực tiềm kiếm các nguồn thu thay thế bằng bằng các chính sáchảci cách thuế đến nay diễn ra khá chậm, đặc biệt là thu ế bất động sản (được gọi là thu ế sử dụng đất phi nông nghi ệp) và thu ế thu nhập cá nhân.
Hình 24. Thu từ dầu so với thu ngân sách hàng năm
Nguồn: Tổng hợp từ số liệu quyết toán ngân sách hàng ănm của Bộ Tài chính.
Ghi chú: Số liệu 2013 là ước thực hiện, số 2014 là d ự toán.
Thứ tư, hàng n ăm Chính phủ chi cho đầu tư rất lớn, không ch ỉ từ ngân sách mà còn t ừ
trái phiếu Chính phủ, vốn tín dụng nhà n ước, và c ả đầu tư của SOEs, nhưng hiệu quả đầu tư rất thấp do lãng phí, th ất thoát, hoặc thậm chí là tham nh ũng. Tỷ trọng vốn đầu tư công m ặc dù đã gi ảm, từ mức bình quân 53,4% th ời kỳ 2001-2005 xuống 43,4% thời kỳ 2006-2010, và tiếp tục giảm còn 37,5% n ăm 2013 so với vốn đầu tư ngoài nhà n ước. Tuy nhiên, ỷt trọng này vẫn còn khá cao và rất rủi ro khi đặt trong bối cảnh thực trạng đầu tư công kém hiệu quả.
Nếu giả sử các khoản chi này có hi ệu quả thì có l ẽ nó đã không quá gây lo ng ại và đặt quá nhiều gánh nặng nợ cho quốc gia, chưa kể nó c ũng có th ể có đóng góp tích c ực hơn vào tăng trưởng kinh tế. Trên thực tế, tình trạng đầu tư kém hiệu quả trong khu vực công đã tr ở
48Một phần nguồn thu từ dầu tăng lên trong giaiđoạn 2011-2013 là nh ờ giá dấu thế giới tăng cao. Tuy nhiên một lý do khác là Vi ệt Nam chủ động tăng sản lượng khai thác và xuất khẩu nhằm bổ sung thêm nguồn thu cho ngân sách, trong điều kiện các nguồn thu khácđang bị thu hẹp dưới tácđộng của suy giảm kinh tế.
thành c ăn bệnh kinh niên. Hệ số ICOR trong khu vực nhà n ước nói chung luôn cao h ơn so với các khu vực còn l ại trong nền kinh tế. Tính toán của Bùi Trinh (2011) cho thấy ICOR của khu vực nhà n ước tính theo phương pháp vốn đầu tư đã lên đến 9,68 lần trong giai đoạn 2006-2010, cao hơn so với mức 6,94 lần của giai đoạn 2000-2005, và cao m ức bình quân chung 7,43 lần của toàn n ền kinh tế và cao h ơn nhiều so với mức 4,01 lần của khu vực ngoài nhà n ước.
Tình trạng “ ống bơ thủng” trong đầu tư công đã được đề cập nhiều nhưng đến nay vẫn chậm cải thiện. Trong chừng mực mà các lập luận cho rằng Việt Nam là n ước đang phát triển với nhu cầu đầu tư lớn nên cần phải đi vay để đầu tư là điều tất yếu, có th ể dẫn đến sự ngộ nhận cho rằng chúng ta vẫn phải chấp nhận tăng nợ công để phát triển mà không l ưu ý đến tính hiệu quả và r ủi ro đi kèm, chưa kể lập luận này vô hình trung đang chối bỏ vai trò c ủa khu vực đầu tư tư nhân. M ột nguyên ắtc tài khóa vàng (golden rule) nh ư đã nói là chính ph ủ
ỉđượ đ đểđầ ư 49 đề ọ ủ
ch c phép i vay u t thay vì chi tiêu. Tuy nhiên, i u quan tr ng mà chính ph không th ể bỏ qua là các dự ánđầu tư công v ẫn cần phải có su ất sinh lợi trên vốn đầu tư (ROI) lớn hơn chi phí vốn kinh tế, hay giá trị hiện tại ròng (NPV) kinh t ế phải dương. Việc chính phủ tăng phát hành trái phiếu để tăng đầu tư công s ẽ gây chèn lấn đầu tư khu vực tư nhân. 50 Điều đáng nói là hiệu quả đầu tư của khu vực tư nhân th ường cao hơn khu vực công, do đó rõ ràng ngu ồn lực hạn hữu của nền kinh tế đã b ị phân b ổ không hi ệu quả do ý chí c ủa cơ quan nhà n ước thay vì là th ị trường quyết định. Như vậy, các khoản vay thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ để bù đắp thâm h ụt ngân sách, để đầu tư, và k ể cả cho vay lại các SOEsđều đang và s ẽ tạo ra các ủri ro rất lớn cho tính bền vững nợ công c ủa Việt Nam hiện nay cũng như trong tương lai.
Thứ năm, không ch ỉ chính phủ đi vay mà còn các SOEs, đặc biệt là các tập đoàn kinh tế
Nhà n ước cũng đi vay nhưng không m ấy doanh nghiệp này ho ạt động hiệu quả cũng tạo ra các thách ứthc rất lớn lên nghĩa vụ nợ tiềm ẩn của Chính phủ. Mặc dù về mặt định nghĩa, chỉ những khoản nợ SOEs được Chính phủ bảo lãnh tr ực tiếp thì mới tính vào n ợ công, song nh ư đã phân tích ở phần trước bài vi ết, có nhi ều cơ sở để cho rằng ngay cả những khoản nợ không được Chính phủ bảo đảm cũng có th ể biến thành n ợ công. H ầu hết các doanh nghiệp SOEs vay nợ rất nhiều với hệ số nợ trên vốn chủ sở hữu bình quân cu ối năm 2012 lênđến 1,82 lần (cao hơn năm 2011: 1,77 lần).51 Đặc biệt nhóm các tập đoàn, t ổng công ty nhà n ước có h ệ số nợ lênđến 1,46 lần; đặc biệt có T ổng công ty có h ệ số nợ lênđến trên 53 ầln (Lilama), 20 lần (Cienco 8), 18,4 lần (Cienco 1), v.v... Về phương diện lý thuy ết, vay nợ nhiều, tức sử dụng đòn b ẩy tài chính cao, có th ể giúp tăng ROE của doanh nghiệp nếu sử dụng vốn hiệu quả, song ngược lại sẽ rất tồi tệ nếu vốn vay không hi ệu quả. Trên thực tế, nhiều SOEs vay nợ nhiều nhưng hoạt động kém hiệu quả đã khi ến cho không ch ỉ tình hình tài chính c ủa doanh
49Luật Ngân sách Nhà nước 2002 cũng đưa ra quy định tương tự, đó là vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải bảo đảmnguyên ắtc không s ử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và b ảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả