IX. Khái ượlc bức tranh nợ công của Việt Nam
39 Xem IMF (2014b), Fiscal Monitoring, tr.90.
hơn 10 năm qua, nợ công c ủa Việt Nam đã liên ụtc tăng tốc mạnh, đạt mức tăng bình quân xấp xỉ 20% một năm, cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng kinh tế cùng thời kỳ. Hệ quả tất yếu của tình trạng này là n ợ công so v ới GDP và so v ới quy mô dân s ố cũng sẽ liên ụtc tăng lên.
IX.2. Cấu trúc nợ công và r ủi ro
Nợ trong nước so với nợ nước ngoài
Trong cơ cấu nợ công c ủa Việt Nam, tính bình quân giai đoạn 2002 – 2012, n ợ công nước ngoài chi ếm 62%, nợ công trong n ước chiếm 38%. Tỷ trọng dư nợ công n ước ngoài đã giảm mạnh từ mức trên 70% năm 2002 xuống còn x ấp xỉ 55% năm 2012, trong khi tỷ trọng nợ công trong n ước tăng tương ứng từ 30% năm 2002 lên 45% năm 2012. Như vậy, mặc dù có xu h ướng giảm nhưng nhìn chung nợ công c ủa Việt Nam chủ yếu vẫn là n ợ nước ngoài.
Điều này m ột phần là do đặc điểm lịch sử kinh tế Việt Nam. Cụ thể là, cho đến cuối thập niên 1980, Việt Nam vẫn dựa vào ngu ồn viện trợ từ bên ngoài để phát triển kinh tế, đặc biệt là viện trợ của các nước thuộc khối Xã h ội chủ nghĩa, thông qua H ội đồng Tương trợ Kinh tế
(COMECON). Trong khi đó, các hoạt động đầu tư công trong n ước và ngu ồn bù đắp thâm hụt ngân sách vẫn chủ yếu được tài tr ợ bằng kênh phát hành ềtin của NHNN. Cho đến năm
ủ ớ ấ ứ ệ ự ế ềđể đắ ộ 40
1992, Chính ph m i ch m d t vi c tr c ti p phát hành ti n bù p b i chi ngân sách, song các hoạt động tiền tệ hóa thâm h ụt ngân sách vẫn tiếp diễn thông qua m ột số cách thức khác, chẳng hạn như NHNN mua trái phiếu chính phủ trong vai trò là nhà b ảo lãnh phát hành và tài tr ợ thay vì trong vai trò c ủa một ngân hàng trung ương điều hành nghi ệp vụ thị trường mở OMO.
Hình 18. Quy mô và c ơ cấu nợ công n ước Hình 19. Quy mô và c ơ cấu nợ công n ước
ngoài và n ợ công trong n ước ngoài và n ợ tư nước ngoài
Nguồn: Tổng hợp từ Bản tin nợ công s ố 1, số 7; Bản tin nợ nước ngoài s ố 2 của Bộ Tài chính.
40 Xem Tài chính Vi ệt Nam 10 năm đổi mới. Truy cập tại Cổng thông tin B ộ Tài chính: http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn/1370588/1821545/1827366 chính: http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn/1370588/1821545/1827366
Cho đến nay, quy mô th ị trường trái phiếu chính phủ nội địa vẫn còn r ất thấp, chỉ chiếm khoảng 15% GDP (gồm cả trái phiếu chính phủ, trái phiếu được chính phủ bảo lãnh, và trái phiếu chính quyền địa phương), thấp hơn rất nhiều so với các nước trong khu vực như Malaysia (64%), Thái Lan (60%), Singapore (50%), Hàn Quốc (48%). Quy mô th ị trường trái phiếu chính phủ quá nhỏ cũng gây tr ở ngại cho khả năng điều hành chính sách tiền tệ của NHNN thông qua nghi ệp vụ thị trường mở.41 Ngoài ra, cho đến nay cácđiều khoản về nghĩa vụ tạm ứng ngân sách của NHNN được quy định trong Luật NHNN 2010 (Điều 26) và c ả trong Luật Ngân sách Nhà nước 2002 (Điều 23) vẫn còn duy trì, c ũng góp ph ần làm cho tính kỷ luật tài khóa tr ở nên ỏlng lẻo, Hơn nữa, chính điều khoản này c ũng đã làm cho chính sách tiền tệ trở nên bị động và l ệ thuộc vào chính sách tài khóa, khi ến cho tính hiệu lực và hi ệu quả của chính sách tiền tệ cũng bị suy giảm.
Đối với các khoản nợ nước ngoài, ph ần lớn đều là các khoản nợ chính thức vay từ các chủ nợ đa phương và song ph ương, chiếm tỷ trọng hơn 91%, trong khi các khoản vay thương mại từ các chủ nợ tư nhân ch ỉ chiếm chưa tới 9%. Theo Bộ Tài chính, các khoản nợ chính thức phần lớn là các khoản vay ODA ưu đãi có th ời hạn trả nợ còn l ại khoảng 14-15 năm. Ngoài ra, do các khoản nợ chính thức thường có lãi su ất thấp từ 1-3% và ch ủ yếu có lãi su ất cố định nên ạtm thời gánh nặng và r ủi ro lãi su ất nợ nước ngoài c ủa Việt Nam không l ớn. Tuy nhiên, cần lưu ý r ằng, đối với nợ nước ngoài thì chi phí và r ủi ro không ch ỉ là lãi su ất mà còn là t ỷ giá. Các chi phí vàủri ro này s ẽ được phân tích trong ph ần sau của bài vi ết. Hơn nữa, theo cảnh báo, ừt năm 2010 khi Việt Nam bắt đầu chuyển sang nhóm n ước có thu nh ập trung bình thì cácđiều khoản vay ưu đãi đối với Việt Nam từ các ổt chức quốc tế đa phương cũng như từ các chính phủ song phương sẽ bị thắt chặt lại. Khi đó, chi phí vay v ốn của Việt Nam sẽ tăng lên ngay cả với các khoản vay ưu đãi, và Vi ệt Nam sẽ phải tiếp cận dần với các khoản vay thương mại trên thị trường vốn quốc tế. Đối với vay thương mại, năm 2005, Chính phủ Việt Nam đã l ần đầu tiên phát hành trái phiếu ra thị trường trái phiếu quốc tế và đã huy động được 750 triệu USD, kỳ hạn 10 năm với lãi su ất 7,125%/năm. Hầu hết khoản vay này sau đó được chuyển cho Vinashin sử dụng nhưng với kết quả tài chính y ếu kémđã t ạo ra một núi nợ công kh ổng lồ dành cho Chính ph ủ Việt Nam. Đầu năm 2010, Chính phủ cũng đã phát hành 1 t ỉ đô la M ỹ trái phiếu ra thị trường vốn quốc tế cũng với kỳ hạn 10 năm, lãi su ất 6,95%. Số tiền thu được một phần dùng để hoàn tr ả vốn ngân sách nhưng phần lớn vẫn được giao cho các ậtp đoàn, t ổng công ty nhà n ước sử dụng. Đến nay vẫn chưa thấy Chính phủ báo cáo về tình hình sử dụng nguồn thu từ việc phát hành trái phiếu đợt này. Hi ện Chính phủ cũng đang cân nh ắc phát hành thêm 1ỉ tđô la M ỹ trái phiếu quốc tế nhưng vẫn chưa ấn định thời gian cụ thể.
Xét về chủ nợ đối với nợ nước ngoài c ủa chính phủ, theo Bản tin nợ nước ngoài s ố 1, tính đến cuối năm 2010, nợ đa phương của chính phủ chiếm 45%, nợ song phương chiếm 47%, còn l ại 8% là ch ủ nợ tư nhân. Trong s ố các chủ nợ song phương, nợ Chính phủ Nhật Bản chiếm đến gần 35% tổng dư nợ công n ước ngoài, v ượt xa rất nhiều so với chủ nợ song phương lớn thứ hai là Pháp (khoảng 4%). Trong các chủ nợ đa phương, Việt Nam nợ Hiệp hội Phát triển Quốc tế (IDA – thu ộc nhóm WB) đến gần 25% tổng dư nợ công n ước ngoài,