IX. Khái ượlc bức tranh nợ công của Việt Nam
28 Xem Bài thảo luận chính sáchCải cách cơ cấu vì mục tiêu ătng trưởng, công bằng và chủ quyền quốc gia Chương trình Lãnh đạo cao cấp Việt Nam (VELP), Harvard Kennedy School, 2/2012.
thu này là r ất cao so với các nước đang phát triển cũng như nhiều nước trong khu vực. Do vậy, khả năng tăng thêm nguồn thu là r ất khó kh ả thi, mặc dù Việt Nam hoàn toàn có th ể thay đổi cấu trúc nguồn thu bằng các chính sáchảci cách thuế khóa. 29 Trong khi đó, t ổng chi ngân sách hàng năm của chính phủ Việt Nam cũng rất cao so với nhiều nước trong khu vực và các nước đang phát triển ở châu Á, làm cho kh ả năng tiếp tục tăng chi sẽ trở nên ấrt khó kh ăn. Trên cơ sở so sánh như vậy để thấy rằng biện pháp giảm thâm h ụt ngân sách không phải cứ
mãi theo mô th ức chung là t ăng thu và/ho ặc giảm chi mà đối với Việt Nam cần nhấn mạnh là phải giảm chi mà không nh ất thiết phải tăng thu nữa.30 Đối với Việt Nam, giảm chi là m ột bài toán khó giải hơn là bài toán tăng thu nên trong bao nhiêuănm qua Chính phủ thường tìm cách ătng thu hơn là gi ảm chi. Có nhi ều bằng chứng cho thấy điều này mà m ột ví dụ điển hình là thu ngân sách hàng n ăm luôn v ượt dự toán trong khi chi ngân sách ũcng vượt dự toán. Căn bệnh thành tích “v ượt dự toán” không chỉ có ở cấp trung ương mà ở cácđịa phương cũng trầm trọng không kém. Bản thân B ộ Tài chính c ũng như chính quyền cácđịa phương luôn xem nhiệm vụ thu thuế vượt chỉ tiêuđược giao là nhi ệm vụ ưu tiên hàngđầu, trong khi không thấy địa phương nào báo cáođ ã c ắt giảm được tổng chi của địa phương mình, mặc dù ở đâu đó c ũng có tuyên bố phấn đấu tiết giảm chi tiêu. Bộ Tài chính th ậm chí còn có chính sách
thưởng cho cácđịa phương có thành tích v ượt thu, trong khi không th ấy thưởng cho thành tích giảm chi.31 Nhiều lãnh đạo địa phương xem nhiệm vụ thu ngân sách như một nhiệm vụ chính trị thay vì là nhi ệm vụ kinh tế.32
Hình 14. Tổng thu chính phủ của Việt Hình 15. Tổng chi chính phủ của Việt Nam và các nước (% GDP) Nam và các nước (% GDP)
Nguồn: Cơ sở dữ liệu thống kê tài chính quốc tế của IMF
29Chẳng hạn như thuế thu nhập cá nhân, thuế bất động sản (Việt Nam hiện chỉ mới đánh thuế lênđất phi nông nghi ệp, không bao g ồm nhà ở và các công trình xây d ựng trênđất, và do v ậy cơ sở thuế - tax base - bị thu hẹp đi rất nhiều so với cơ sở thuế bất động sản.)
30Lưu ý, nói không t ăng thu là nói không t ăng so với GDP, nhưng số thu tuyệt đối vẫn phải tăng và các cải cách ơc cấu nguồn thu thuế vẫn phải được tiến hành.
31 Xem bài “B ộ Tài chính: Hai t ỉnh vượt thu xin thưởng trăm tỷ đúng luật” trên BáoĐất Việt, truy cập tại
http://baodatviet.vn/chinh-tri-xa-hoi/tin-tuc-thoi-su/bo-tai-chinhhai-tinh-vuot-thu-xin-thuong-tram-ty-dung-luat-3002696/ 32 Trong bài “Thu ngân sách 2013 đã v ượt dự toán phút chót” đăng trên Báo Người Lao Độngm ngày 31/12/2013, có nêu trường hợp lãnh đạo của một địa phương tại hội nghị ngành tài chính, theo đó lãnh đạo này cho bi ết: “ Đứng báo cáo mà chânvẫn run vì đến ngày 30/12, đã đạt mức thu 162.035 tỉ đồng, không ng ờ đến phút cuối lại có th ể vượt thu ngân sách 0,73% so với kế hoạch”. Truy c ập tại http://gafin.vn/20131231093331521p0c33/thu-ngan-sach-2013-da-vuot-du-toan-phut-chot.htm
Những phân tích này cho th ấy rằng nhiệm vụ cắt giảm chi để tiến đến thăng bằng ngân sách chỉ để nhằm không làm gia t ăng thêm nợ mới cũng đã không kh ả thi, chưa nói đến khả năng có th ặng dư để trả nợ. Chính điều này cho th ấy bức tranh nợ công c ủa Việt Nam sẽ vẫn còn r ất ảm đạm, ít nhất là trong trung h ạn. Nghiên cứu của Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013) cho thấy rằng, dù trong bất kỳ kịch bản nào thì xu h ướng nợ công c ủa Việt Nam cũng sẽ gia tăng trong tương lai, mặc dù trong một số kịch bản lạc quan thì Việt Nam có th ể cải thiện được tỷ lệ nợ công nh ưng đó là câu chuy ện trung hạn.33 Phần tiếp theo của bài vi ết sẽ phân tích một vài đặc điểm cơ bản của nợ công Vi ệt Nam.
IX.1. Quy mô và t ốc độ tăng nợ công
Quy mô n ợ công có l ẽ sẽ là con s ố đầu tiên gây tranh cãi. Việt Nam định nghĩa nợ công g ồm ba thành ph ần là n ợ chính phủ, nợ do chính phủ bảo lãnh, và n ợ của chính quyền địa phương. Ngay cả khi sử dụng chung một định nghĩa như vậy thì trên thực tế các con ốs công b ố về nợ công c ủa Việt Nam cũng thường không th ống nhất, ngay cả với cơ quan chịu trách nhiệm quản lý n ợ công ở Việt Nam là B ộ Tài chính. B ản tin nợ công m ới nhất của Việt Nam được công b ố cho đến hiện nay (6/2014) là b ản tin nợ công s ố 2, trong đó s ố liệu nợ công ch ỉ được cập nhật đến năm 2012. Theo bản tin này, quy mô n ợ công c ủa Việt Nam đến cuối năm 2012 là kho ảng 1,28 triệu tỉ VND (tương đương 61,03 tỉ USD), trong đó n ợ trong nước chiếm tỷ trọng 43,14% và n ợ nước ngoài là 56,86%.
Hình 16. Cấu trúc hình thành n ợ công c ủa Việt Nam
Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ Bản tin nợ công c ủa Bộ Tài chính.
So với quy mô n ền kinh tế (GDP), cũng theo bản tin nợ công s ố 2, nợ công th ống kê
đến cuối năm 2012 là 55,7% GDP, trong khi đó con s ố mà B ộ trưởng Tài chính tr ả lời trước Quốc hội là 50,8%. 34 Các con ốs này c ũng đều khác so với các thống kê về nợ công c ủa các
tổ chức như IMF, WB, EIU (50,3%), CIA Fackbook (48,1%). Mặc dù sự chênh ệlch có th ể là do một vài s ự điều chỉnh nhỏ trong các cách ốthng kê phân loại nợ nhưng cái mà các chuyên gia tranh luận nhiều trong thời gian qua chính là li ệu Chính phủ Việt Nam đã tính đúng tính 33 Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013), Tương lai nợ công c ủa Việt Nam: xu hướng và th ử thách. WP201304, FETP.
34 Xem tại
đủ hết được các khoản nợ công hay ch ưa, đặc biệt là các khoản nợ tiềm ẩn, nợ của các ậtp đoàn kinh t ế, các doanh nghiệp nhà n ước hoạt động yếu kém, mà cuối cùng sẽ đặt gánh nặng trả nợ lên vai ngân sách Chính phủ.
Như vậy, một cách thận trọng, nếu tính cả nợ của SOEs thì quy mô n ợ công c ủa Việt Nam đã x ấp xỉ 100% GDP, 35 vượt xa mục tiêu 65% GDP mà Chính phủ đề ra trong Chiến lược quản lý n ợ công đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.36 Việc tính cả nợ của SOEs vào nợ công trong b ối cảnh Việt Nam có m ột vài c ơ sở: Thứ nhất, khác với nhiều nước, quy mô khu vực công nói chung, SOEs nói riêng ở Việt Nam là vô cùng l ớn so với quy mô n ền kinh tế và so v ới các thành phần còn l ại trong nền kinh tế, do đó không th ể vẫn áp dụng cùng một định nghĩa như ở các nước khi mà ở đó khu v ực công không quá lớn và không quá quan trọng như ở Việt Nam. Thứ hai, quy mô vay n ợ của các SOEs ấrt lớn, chiếm tỷ trọng trên dưới 50% tổng tín dụng của nền kinh tế37 nên ủri ro nợ của khu vực này có tác động rất lớn đến rủi ro nợ của nền kinh tế, và do v ậy chính phủ sẽ có nhi ều động cơ để giải cứu. Thứ ba, đối với SOEs 100% vốn nhà n ước, cũng giống như một doanh nghiệp tư nhân ch ịu trách nhiệm vô hạn, chính phủ vẫn phải có ngh ĩa vụ nợ cuối cùng đối với các doanh nghiệp này. Thứ tư, ngay cả khi chính phủ cho rằng SOEs tự vay tự trả (như đối với công ty TNHH Nhà n ước Một thành viên hoặc hai thành viên trở lên) thì thực tế vẫn cho thấy khi chi phí vỡ nợ quá ốtn kém đối với nền kinh tế thì chính phủ vẫn sẽ phải giải cứu trực tiếp hoặc tái ơc cấu lại nợ thông qua vai trò c ủa Công ty Qu ản lý n ợ và Tài s ản tồn đọng của Bộ Tài chính (DATC), nh ư thực tế mà chính ph ủ đã làm đối với nợ của Vinashin và Vinalines th ời gian qua. Thứ năm, đối với các doanh nghiệp mà chính ph ủ đã c ổ phần hóa và v ẫn còn n ắm giữ cổ phần (dù chi phối hoặc không), thì v ề nguyên ắtc chính phủ sẽ chịu trách nhiệm hữu hạn trên phần vốn góp nh ư các cổ đông góp v ốn khác trong doanh nghiệp đó. Do các doanh nghiệp này th ường vay nợ vượt quá vốn chủ sở hữu, nên về nguyên ắtc các nghĩa vụ nợ tiềm ẩn mà chính ph ủ sẽ chịu phải tối thiểu bằng với số vốn cổ phần của Nhà n ước trong doanh nghiệp đó. Thứ sáu, việc bao gồm nợ của SOEs cũng phù hợp với quan điểm chặt về nợ công c ủa IMF (2014b).38
Tuy nhiên, việc đưa hết nợ của SOEs vào n ợ công c ũng có th ể gây tranh cãi b ởi vì:
Thứ nhất, chính phủ thường có quan điểm doanh nghiệp tự vay tự trả, và chính ph ủ không can
thiệp và kh ả năng trả nợ của doanh nghiệp trừ khi chính phủ có b ảo lãnh. M ặc dù trên thực tế ngay cả khi chính phủ không cam k ết bảo lãnh thì chính ph ủ vẫn có th ể giải cứu thông qua vai trò tái cơ cấu nợ của DATC. Tuy nhiên, thông điệp không tr ả nợ thay này đã làm giảm độ tin cậy của khả năng mà chính ph ủ sẽ gánh chịu nghĩa vụ nợ trực tiếp cho SOEs. Thứ hai, chúng ta không biết được lúc nào chi phí đổ vỡ sẽ quá ớln để khiến cho chính phủ phải giải cứu SOEs, biến nghĩa vụ nợ của doanh nghiệp thành c ủa chính phủ. Trường hợp nợ của Vinashin hay Vinalines có th ể dự đoán nhưng nhiều trường hợp khác thì ấrt khó. Thứ ba, theo nguyên ắtc bảng cân đối tài s ản, các nghĩa vụ nợ ở phần nguồn vốn (Liabilities) đều được cân
35 Sau khi điều chỉnh phần nợ SOEs được chính phủ bảo lãnh đã tính trong n ợ công và tính thêm cả nợ đọng xây d ựng cơbản. Xem Phạm Thế Anh (2013), Nợ công c ủa Việt Nam: Nguồn hình thành và r ủi ro vĩ mô .