IX. Khái ượlc bức tranh nợ công của Việt Nam
45 Báo cáoốs480/BC-CP của Chính phủ ngày 18/11/2013.
thấp dưới 1% chỉ chiếm khoảng 1,5%; trong khi nợ có lãi su ất trên 3% chiếm đến 15%, đặc biệt các khoản nợ có lãi su ất cao từ 6-10% chiếm hơn 6%. Chiếm tỷ trọng lớn nhất vẫn là n ợ có lãi su ất cố định ở mức từ 1 đến 3%, chiếm gần 84%. Tuy nhiên, cần lưu ý r ằng đây ch ỉ là lãi su ất danh nghĩa, trong khi việc đánh giá chi phíợnnói chung c ần phải dựa vào lãi su ất hiệu dụng (effective rate) thay vì lãi su ất danh nghĩa (nominal interest rate).
Bảng 5. Lãi su ất vay nợ hiệu dụng
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Trung
bình Nợ công n ước ngoài
Nợ CP 2,03% 1,80% 2,16% 1,68% 2,05% 1,98% 1,68% 1,53% 1,62% 1,63% 1,61% 1,80%
Nợ CP BL 6,80% 4,89% 4,12% 4,97% 4,44% 4,34% 4,94% 4,54% 4,59% 3,92% 3,61% 4,65% Nợ công trong n ước
Nợ CP n.a n.a n.a n.a n.a n.a n.a n.a 4,83% 4,45% 9,16% 6,14%
Nợ CP BL n.a n.a n.a n.a n.a n.a n.a n.a 6,43% 8,83% 10,16% 8,47%
Nguồn: Tính từ Bản tin nợ nước ngoài s ố 1 và s ố 7, và B ản tin nợ công s ố 2.
Tính toánở Bảng 5 cho thấy lãi su ất vay nợ hiệu dụng đối với các khoản nợ trong nước và n ợ nước ngoài, n ợ chính phủ và n ợ chính phủ bảo lãnh. Theo đó, lãi su ất hiệu dụng nợ trong nước cao hơn gần 2,3 lần so với lãi su ất hiệu dụng nợ nước ngoài. T ương tự, lãi su ất hiệu dụng đối với các khoản nợ chính phủ bảo lãnh, c ả trong và ngoài n ước, đều cao hơn hẳn so với nợ trực tiếp do chính phủ vay. Điều này cho th ấy rằng, không ch ỉ là r ủi ro vỡ nợ như đã phân tích mà còn là gánh n ặng chi phí đặt lên vai ngân sáchẽs rất lớn khi các khoản bảo lãnh n ợ của chính phủ trong cơ cấu nợ công ngày càng t ăng. Bên cạnh đó, s ố liệu trả nợ cũng cho thấy chi trả nợ lãi đã b ắt đầu tăng tốc trong những năm gần đây.
Hình 21. Cơ cấu thanh toán nợ gốc và n ợ lãi c ủa Việt Nam
Nguồn: Tổng hợp từ các bản tin nợ công c ủa Bộ Tài chính
Nếu tính bình quân giai đoạn 2003-2013, chi trả lãi ch ỉ chiếm 28% tổng chi trả nợ hàng n ăm. Tuy nhiên, chỉ trong hai năm gần đây 2012-2013, t ỷ trọng khoản chi trả lãi đã t ăng
lênđến xấp xỉ 45% tổng chi trả nợ. Thực tế này đang đặt ra một thách thức quá ớln cho tính bền vững của nợ công. Khi kho ản thanh toán lãi ătng lênđến một quy mô nào đó, vi ệc đi của
chính phủ chỉ đủ để trả lãi. Lúc này chính ph ủ đã r ơi vào m ột tình huống mà các nhà phân tích tài chính g ọi là trò ch ơi Ponzi.46 Tức là chính ph ủ chỉ có th ể đi vay mới để trả nợ cũ nhưng cũng chỉ trả được nợ lãi mà không th ể trả được nợ gốc. Đến một lúc nào đó chính ph ủ buộc sẽ phải tuyên bố vỡ nợ và không còn đủ khả năng thanh toán các khoản nợ khổng lồ đến hạn. Rõ ràng chính ph ủ Việt Nam không th ể không đặt rủi ro này vào trong chi ến lược quản lý n ợ công hi ện nay.
IX.3. Mười rủi ro chính của nợ công Vi ệt Nam
Như phần trước đã phân tích, trong b ối cảnh Việt Nam thì việc tập trung sự chú ý vào các ủri ro của nợ công s ẽ quan trọng hơn so với các tranh luận về con số nợ công. Hi ện nợ công c ủa Việt Nam đang tiềm ẩn nhiều rủi ro cả trong ngắn hạn lẫn dài h ạn. Điều này được chứng minh qua một số phân tích nh ư sau:
Thứ nhất, trong hơn chục năm qua và c ả triển vọng trong trung và dài h ạn như các kịch bản đã d ự báo, chúng ta không thấy dấu hiệu lạc quan rằng quy mô n ợ công s ẽ được cải thiện. Qua gần 30 năm đổi mới kinh tế, không n ăm nào Vi ệt Nam có th ặng dư ngân sách để có th ể tích lũy trả nợ. Thâm h ụt ngân sách cơ bản cao và kéo dài là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng nợ công tích t ụ ngày càng l ớn. Trong Chiến lược quản lý n ợ công đến năm 2020 và t ầm nhìn 2030 cũng cho thấy thâm h ụt ngân sách sẽ vẫn còn ti ếp tục kéo dài. Việc vay nợ thì phải trả dù kỳ hạn có dài đến như thế nào. Hàng ch ục năm trước người dân t ừng nghe các quan chức ngành tài chính phát biểu rằng nợ của Việt Nam chủ yếu có k ỳ hạn dài nên chưa phải lo trả nợ trong ngắn hạn. Hiện nay điệp khúc này cũng được lặp lại, song có v ẻ như các quan chức chỉ nhớ đến khoản nợ mới ký hôm qua thay vì ch ục năm trước mà bây gi ờ đã là lúc Vi ệt Nam sẽ phải trả các khoản nợ đó. Theo k ế hoạch dự toán ngân sách 2014, Việt Nam sẽ phải dành ra 120.000 t ỉ VND, tương đương 15,3% thu ngân sách để trả nợ vay. Khoản ngân sách dành cho trả nợ này đã x ấp xỉ 73,6% tổng chi đầu tư phát triển dự toán 2014. Tuy nhiên ngay cả phải dành m ột phần ngân sách lớn như vậy để trả nợ thì vẫn không đủ, buộc Chính phủ phải trích thêm 70.000 ỉt VND (gần 20%) trong tổng số nợ dự tính sẽ vay thêm trong năm nay lênđến 367.000 tỉ VND. Việc đi vay để đảo nợ cho thấy rằng khả năng trả nợ của Việt Nam đang gặp trục trặc về cả tính cân đối và thanh kho ản. Nếu giả sử chính phủ không vay đảo nợ trong khi cũng không th ể giảm thêm phần chi thường xuyên thì như vậy sẽ phải lấy bớt từ chi cho đầu tư phát triển, và nh ư vậy phần còn l ại cho khoản chi này chỉ còn kho ảng 90.000 tỉ VND. Số tiền ít ỏi như vậy khó có th ể gọi là chi để cho đầu tư phát triển được.
Thứ hai, cácràng bu ộc ngân sách của Việt Nam quá ỏlng lẻo mà gi ới chuyên môn
thường gọi là ràng bu ộc ngân sách mềm (soft budget constraint). Ràng bu ộc ngân sách lỏng lẻo cũng là bi ểu hiện của tình trạng kỷ cương, kỷ luật tài khóa kém. Chính điều này đã làm cho các quyết định chi tiêu hay vay nợ trở nên dễ bị tùy tiện và l ạm dụng. Điều này tr ước hết biểu hiện ở con số quyết toán chi ngân sách hàng ănm luôn cao h ơn nhiều so với dự toánđề
46Để hiểu hơn về tình huống trò ch ơi Ponzi trong quản lý r ủi ro nợ công, xem Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013), Tương lai nợ công c ủa Việt Nam: Xu hướng và Th ử thách. WP201304, FETP.
ra, và tình tr ạng này kéo dài trong r ất nhiều năm. Thậm chí số chi trả nợ thực tế còn l ớn hơn nhiều so với số dự toán, và điều này không nh ững không có d ấu hiệu cải thiện mà còn n ặng nề hơn trong những năm gần đây. Điều này c ũng cho thấy rằng công tác quản lý n ợ đến hạn của Việt Nam đang có v ấn đề. Thông th ường, các khoản nợ phải trả trong kỳ tới đều phải có thể tổng hợp được trên ơc sở lịch trình trả nợ hợp nhất dự kiến của các khoản vay. Tuy nhiên, việc lập dự toán ngân sách chi ảtrnợ hiện nay của Việt Nam gần như là m ột sự mô ph ỏng ảo thay vì trên cơ sở số liệu nợ đến hạn trong năm thực tế căn cứ vào l ịch biểu trả nợ đã được lên kế hoạch. Thực trạng này đặt ra mối nghi ngại rằng Bộ Tài chính đã không th ể quản lý, kiểm soát và thống kêđầy đủ, kịp thời các khoản nợ hiện đang nằm rãi rácở nhiều bộ ngành, địa phương, SOEs... cũng như chưa có s ẵn một kế hoạch hợp nhất các ịlch biểu trả nợ làm c ơ sở cân đối nguồn lực thanh toán cũng như lập dự toán ngân sách nhà ướnc hàng n ăm.47 Việc quản lý n ợ như vậy là h ết sức rủi ro, vì nó khó có th ể cân đối được nhu cầu nắm giữ tài s ản thanh khoản với khả năng thanh toán nợ tức thời một khi có yêu cầu. Trong trường hợp này có v ẻ như “két tiền” dùng để trả nợ đã b ị trộn lẫn và nh ư vậy việc quản lý n ợ đã vi ph ạm nguyên ắtc minh bạch và rõ ràng. T ức là, khi có m ột khoản nợ đến hạn, cơ quan chịu trách nhiệm chi trả nợ chỉ việc rút từ trong két ra một khoản tiền để trả mà không c ần biết việc này có th ể ảnh hưởng đến khả năng trả các khoản nợ tiếp theo như thế nào. Khó kh ăn thanh khoản chỉ đến khi két tiền bắt đầu cạn trong khi vẫn còn nhi ều khoản nợ đang chờ xếp hàng thanh toán. Một khi két tiền không còn thì kh ả năng “m ượn” t ạm ở đâu đó r ất dễ xảy ra, hoặc có th ể sử dụng điều khoản buộc NHNN phải có ngh ĩa vụ “t ạm ứng” cho NSNN theo yêu cầu của Thủ tướng như trong quy định của Luật Ngân sách Nhà nước 2002 (Điều 23) cũng như Luật NHNN 2010 (Điều 26).
Hình 22. Chi ngân sách quyết toán so với chi ngân sách dự toán
Hình 23. Chi trả nợ thực tế so với chi trả nợ dự toán
Nguồn: Tổng hợp từ báo cáoựdtoán, quyết toán ngân sách cácămn của Bộ Tài chính
Ghi chú: Số liệu chi ngân sách quyết toán năm 2014 là do tác giả dự báo. Số liệu chi trả nợ quyết toán 2013 và 2014 là do tác giả dự báo.
47 Báo cáoủca Kiểm toán Nhà nước năm 2012 cho biết công tác quản lý n ợ công c ủa Bộ Tài chính ch ưa tập trung vào m ộtđầu mối là C ục Quản lý n ợ và tài chính đối ngoại nên việc tổng hợp số liệu nợ công theo m ột đầu mối còn khó kh ăn, dẫn