Qua đánh giá thực trạng quản lý đầu tư từ NSNN trong thời gian vừa qua của huyện Thái Thụy, tỉnh Thái Bình, những mặt tích cực, hạn chế, nguyên nhân hạn chế; từ cơ sở lý luận quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, luận chứng khoa học và các văn bản pháp lý mới được Nhà nước ban hành, ngoài việc kiến nghị
Nhà nước tiếp tục hoàn thiện thể chế, xây dựng đồng bộ văn bản quy phạm pháp luật liên quan quản lý đầu tư XDCB, tác giả đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn huyện Thái Thụy, tỉnh Thái Bình như sau:
4.4.2.1. Nhóm giải pháp trong công tác chuẩn bị đầu tư
a. Nâng cao chất lượng xây dựng chiến lược đầu tư trong quy hoạch phát triển
Trong thời gian qua công tác xây dựng chiến lược đầu tư được thể chế hóa thông qua Văn kiện Đại hội của Đảng bộ huyện, tỉnh, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của huyện, quy hoạch ngành, lĩnh vực còn mang tính định hướng chung, chưa xác định cơ cấu đầu tư từ NSNN và nguồn vốn ngoài Nhà nước làm căn cứ xây dựng kế hoạch trung hạn, kế hoạch đầu tư hằng năm.
Do vậy, trong thời gian tới khắc phục tình trạng quy hoạch có quá nhiều mục tiêu, cần tập trung cho những mục tiêu chính, hiệu quả và phát triển bền vững, loại bỏ các mục tiêu không cơ bản theo chiều rộng hoặc ở bước trung gian. Tăng các mục tiêu quy hoạch có tính định lượng, giảm thiểu các mục tiêu chung chung, không thể định lượng được. Rà soát lại một cách chặt chẽ quy hoạch nhằm khắc phục tình trạng chất lượng quy hoạch chưa cao, thiếu những luận cứ khoa học và còn chứa đựng những yếu tố chủ quan mang tính chất cục bộ theo kiểu khép kín dẫn đến chồng chéo và dàn trải trong đầu tư; rà soát, bổ sung cập nhật và hiệu chỉnh các dự án đã được phê duyệt. Kết hợp quy hoạch xây dựng với quy hoạch đất đai và quy hoạch kinh tế xã hội tránh tình trạng quy hoạch “treo”.
Đổi mới nội dung quy hoạch theo hướng phù hợp với nền kinh tế thị trường, xác định rõ nội dung nào theo đúng quy định mà Nhà nước phải tổ chức thực hiện đầu tư, nội dung nào do thị trường quyết định. Đây là định hướng quan trọng phân phối và cơ cấu nguồn lực hợp lý, đặc biệt là việc sử dụng NSNN hợp lý làm đòn bẩy phát triển mục tiêu kinh tế xã hội, với mục tiêu hướng tới giảm dần vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước, khuyến khích và huy động tối đa nguồn vốn ngoài ngân sách đầu tư vào kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội của tỉnh để phục vụ phát triển.
Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của cộng đồng đối với công tác quy hoạch, nhất là đối với việc công khai thực hiện các dự án quy hoạch; thường xuyên thanh tra, kiểm tra đối với các dự án quy hoạch trên địa bàn, hạn chế điều chỉnh quy hoạch.
b. Đối mới phê duyệt chủ trương đầu tư, công tác kế hoạch đầu tư
* Đối mới quy trình phê duyệt chủ trương đầu tư.
Chủ trương đầu tư được đánh giá là khâu dễ gây và thực tế đã gây nên thất thoát và lãng phí lớn trong đầu tư và xây dựng. Do vậy, để xác định chủ trương đầu tư được đúng đắn, cần phải tính toán kỹ các khía cạnh về hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, môi trường đầu tư, xác định chủ trương phải xuất phát từ nhu cầu thực tế và trên cơ sở quy hoạch chung tránh hiện tượng đầu tư theo phong trào, chạy theo thành tích. Các dự án đầu tư phải phù hợp với quy hoạch của từng địa phương và phù hợp với quy hoạch của vùng. Để đổi mới công tác này, tác giả đề xuất như sau:
Thứ nhất, Ủy ban nhân dân huyện đề xuất với UBND tỉnh xây dựng quy trình phê duyệt chủ trương đầu tư gồm cơ quan đề xuất, cơ quan thẩm định, cơ quan phê duyệt chủ trương đầu tư, đồng thời làm rõ chức năng nhiệm vụ, trách nhiệm các cơ quan Nhà nước. Thực hiện nghiêm túc quy trình đã xây dựng.
Thứ hai, nội dung quyết định chủ trương đầu tư phải xác định rõ tính khả thi từng nội dung cụ thể như sự phù hợp quy hoạch, sự cần thiết đầu tư từ NSNN, sơ bộ quy mô đầu tư, thời gian thực hiện, khả năng cân đối nguồn vốn theo thời gian thực hiện, xác định đơn vị CĐT.
Thứ ba, các cấp chính quyền địa phương xây dựng kế hoạch đầu tư trung hạn cho từng thời kỳ làm căn cứ xác định chủ trương đầu tư (hiện tại cấp xã chưa thực hiện được kế hoạc đầu tư công trung hạn).
* Đối mới và nâng cao chất lượng công tác kế hoạch đầu tư.
Yếu tố quan trọng hàng đầu là sử dụng có hiệu quả các nguồn lực đầu tư cho phát triển. Việc tập trung vào công tác kế hoạch đầu tư là rất quan trọng, nhằm thực hiện phương hướng, cơ cấu, mục tiêu kế hoạch đã đề ra tạo điều kiện thời gian cho việc lập dự án. Cơ chế điều hành kế hoạch đầu tư trong thời gian qua bộc lộ những nhược điểm như: Kế hoạch bố trí dàn trải, thiếu tập trung, bố trí kế hoạch theo kiểu chia phần, ít chú ý đến hiệu quả kinh tế, chưa phân loại các loại dự án nhằm huy động nguồn lực từ nguồn vốn ngoài ngân sách. Từ đó dẫn đến tình trạng tiêu cực, chạy vốn, gây lãng phí, thất thoát vốn và tài sản. Để khắc phục tình trạng trên, công tác kế hoạch đầu tư cần được đổi mới và hoàn thiện các giải pháp sau:
Thứ nhất, phải xây dựng rõ quy định phân cấp quản lý về đầu tư, (đây là hạn chế chưa xác định rõ trong thời gian vừa quan). Xác định được những chương trình, dự án do cấp huyện quyết định đầu tư (sử dụng nguồn vốn cấp tỉnh, vốn từ ngân sách Trung ương hỗ trợ, vốn ngân sách cấp huyện), những chương trình, dự án do địa phương đầu tư nhưng được ngân sách cấp trên hỗ trợ và tỷ lệ hỗ trợ (Ví dụ trường tiểu học, trạm y tế, đường giao thông cấp xã do cấp xã đầu tư nhưng có hỗ trợ ngân sách cấp trên), phân cấp các cấp địa phương phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án. Từ việc phân cấp này các địa phương chủ động xây dựng kế hoạch đầu tư trung hạn, cân đối nguồn lực địa phương của cấp mình quản lý, tránh chồng chéo trong xác định thẩm quyền phê duyệt các trình tự thủ tục đầu tư, hạn chế tình trạng “xin cho”, công khai minh bạch phân bổ nguồn lực trong đầu tư từ NSNN.
Thứ hai, các cấp chính quyền từ cấp huyện đến cấp xã phải lập kế hoạch đầu tư trung hạn và dài hạn theo ngành, lĩnh vực, đồng thời thường xuyên rà soát lại mục tiêu và cơ cấu của từng dự án, bảo đảm tính hợp lý và hiệu quả; tránh dàn trải và phân tán vốn. Do nhu cầu đầu tư XDCB các địa phương rất lớn, trong khi NSNN có hạn, do vậy các cấp chính quyền địa phương phải xây dựng tiêu chí để lựa chọn dự án được đầu tư từ NSNN trong từng giai đoạn, bảo đảm hài hòa mục tiêu kinh tế xã hội.
Thứ ba, kế hoạch vốn hàng năm phải cương quyết loại trừ những dự án không đủ điều kiện ghi kế hoạch ra khỏi năm kế hoạch (dự án chưa có quyết định chủ trương đầu tư, chưa có trong kế hoạch trung hạn, chưa có quyết định phê duyệt dự án). Mức vốn giao cho từng danh mục dự án phải phù hợp tiến độ thực hiện, có như vậy mới bảo đảm cho việc triển khai dự án kịp trong năm kế hoạch và không dồn việc vào tháng cuối năm, đồng thời làm trong sạch quan hệ giữa CĐT và nhà thầu trong việc xác định khối lượng xây dựng hoàn thành trong năm kế hoạch. Những dự án đã giao kế hoạch vốn nhưng xét thấy không thể thực hiện được hết toàn bộ hoặc một phần kế hoạch vốn đã giao thì cương quyết cắt hoặc giảm kế hoạch, để bổ sung vào những dự án đã có khối lượng hoàn thành nhưng chưa có vốn để thanh toán.
Thứ tư, hằng năm bố trí nguồn vốn trong kế hoạch dành cho công tác chuẩn bị đầu tư để các đơn vị thuê các đơn vị tư vấn, chuyên gia lập đề xuất chủ trương đầu tư, lập dự án đầu tư trước khi triển khai thực hiện, mục tiêu để các đơn vị và cơ quan Nhà nước có thời gian nghiên cứu kỹ lưỡng trước khi quyết định thực
hiện tránh việc khi đầu tư thấy lãng phí, hoặc điều chỉnh làm kéo dài thời gian thực hiện.
Thứ năm, hạn chế việc bố trí kế hoạch vốn ứng trước và tăng cường quản lý chặt chẽ nguồn vốn ứng trước theo đúng quy định của Luật Đầu tư công (Quốc hội, 2014) và Luật Ngân sách nhà nước (Quốc hội, 2015). Những loại vốn này gọi là ứng trước kế hoạch vốn đầu tư công năm sau năm kế hoạch. Việc ứng trước kế hoạch vốn theo đúng quy định là để đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án trong khi chưa được cấp có thẩm quyền bố trí kế hoạch vốn năm kế hoạch hoặc bố trí nhưng chưa đủ để đảm bảo nguồn lực thi công dự án. Việc thông báo ứng trước kế hoạch vốn cho thấy việc bố trí kế hoạch vốn chưa đảm bảo đúng quy định và thực tế thi công của dự án, gây không ít khó khăn cho công tác theo dõi và quản lý kế hoạch vốn đầu tư công, không phân định rõ ràng nhiệm vụ trong điều hành kế hoạch vốn của bộ phận Kế hoạch với điều hành ngân sách của bộ phận Tài chính để thực hiện thu hồi.Với bất cập như vậy đề nghị quy định hạn chế việc ứng trước kế hoạch vốn đầu tư công và tăng cường, phân định rõ việc quản lý chặt chẽ nguồn vốn ứng trước.
Thứ sáu, xác định rõ nguồn lực, cơ cấu nguồn vốn đầu tư, khuyến khích và phát huy xã hội hoá đầu tư, giảm dần tỷ trọng và các danh mục các công trình sử dụng vốn NSNN. Có giải pháp xử lý, hạn chế tình trạng các dự án không thực hiện đúng cam kết huy động các nguồn vốn khác, chỉ trông chờ vào vốn ngân sách.
c. Đổi mới phân công, phân cấp chủ đầu tư quản lý thực hiện dự án
Hiện nay, trên địa bàn huyện Thái Thụy nói riêng, tỉnh Thái Bình nói chung đang thực hiện theo quy định của Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014, Nghị định số: 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 về quản lý dự án đầu tư xây dựng, Quyết định số 07/2016/QĐ-UBND ngày 21/7/2016 của UBND tỉnh Thái Bình ban hành quy định phân cấp quản lý hoạt động đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh Thái Bình. Đối với cấp huyện, công tác quản lý dự án đã được giao cho Ban quản lý dự án chuyên trách.
Đối với cấp xã cũng thực hiện giao cho UBND các xã làm chủ đầu tư và quản lý công trình, tuy nhiên theo quy định thì những dự án, công trình có tổng mức đầu tư từ 2 tỷ đồng trở lên phải ký kết hợp đồng với Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng của cấp huyện hoặc Ban quản lý dự án chuyên ngành, Ban quản lý dự án khu vực để quản lý dự án. Qua thực tế (đang thực hiện khoảng 6 tháng cuối
năm 2016 đến nay) cho thấy, vai trò của chủ đầu tư (UBND cấp xã) chưa được chú trọng trong công tác quản lý đầu tư xây dựng công trình, vì Ban quản lý dự án, đơn vị tư vấn Giám sát, đơn vị thi công đều là đơn vị năng lực yếu kém, dẫn tới việc các đơn vị này nếu liên kết với nhau sẽ làm thất thoát vốn ngân sách nhà nước mà Chủ đầu tư không thể kiểm soát hết được các khâu trong quản lý vốn đầu tư. Hệ quả là công trình không đảm chất lượng, thất thoát, lãng phí là điều khó tránh khỏi. Do vậy tác giả đề xuất thay đổi phương thức giao CĐT, hình thức quản lý của các CĐT trên địa bàn huyện Thái Thụy nói riêng, tỉnh Thái Bình nói chung cơ bản theo Luật Xây dựng năm 2014 như sau:
Thứ nhất, với quan điểm CĐT không nhất thiết phải là cơ quan, đơn vị quản lý và sử dụng dự án; chuyên nghiệp hóa đội ngũ quản lý dự án; độc lập các chức năng quản lý Nhà nước về xây dựng chuyên ngành với chức năng của CĐT để công khai, minh bạch, giám sát, kiểm tra nhằm tránh quan liêu, chủ quan, tăng tính phản biện mục tiêu bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước, làm rõ trách nhiệm cơ quan Nhà nước và CĐT; chấm dứt thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư, dự án khi chưa cân đối được nguồn vốn hoặc bố trí vốn trước khi dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư; hằng năm, CĐT có thể thực hiện chức năng là doanh nghiệp quản lý khai thác, vận hành sử dụng các dự án nếu có yêu cầu; xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát chéo như chuyển các nội dung: thẩm định thiết kế kỹ thuật, dự toán, quản lý chất lượng cho các cơ quan quản Nhà nước về xây dựng thực hiện, giao công tác tổ chức đấu thầu cho các tổ chức đấu thầu chuyên nghiệp, vai trò CĐT là đơn vị tổ chức thực hiện.
Thứ hai, UBND cấp xã quyết định đầu tư cho phép thành lập các Ban QLDA kiêm nhiệm. Tiến tới thành lập Công ty Nhà nước trực tiếp làm CĐT các dự án đồng thời thực hiện quản lý và khai thác các dự án, tuy nhiên các nội dung thẩm định kế hoạch lựa chọn nhà thầu, hồ sơ mời thầu, kết quả đấu thầu, quyết toán do Phòng Kinh tế & Hạ tầng huyện và Phòng Tài chính Kế hoạch thẩm định trước khi UBND xã phê duyệt.
d. Đẩy nhanh tiến độ công tác giải phóng mặt bằng xây dựng
Thứ nhất, xây dựng đơn giá bồi thường phải bảo đảm lợi ích của các hộ bị di chuyển, sao cho phù hợp với đơn giá thị trường tại thời điểm di chuyển. Mức giá bồi thường cần tính đến yếu tố điều tiết của Nhà nước khi đất đai khi thu hồi phục vụ hoạt động dịch vụ nhà đất trên cơ sở bảo đảm lợi ích của Nhà nước, người dân và doanh nghiệp. Về cơ chế bồi thương, cần quan tâm đến yếu tố khác
như: hỗ trợ mất việc, hỗ trợ do thiệt hại về kinh doanh, hỗ trợ di chuyển một cách thỏa đáng… Áp dụng cơ chế giá bồi thường không phân biệt nguồn vốn tham gia đầu tư vào dự án.
Thứ hai, nâng cao chất lượng cán bộ trực tiếp làm công tác giải phóng mặt bằng cả về nghiệp vụ lẫn đạo đức nghề nghiệp đặc biệt trong các khâu kiểm đếm tài sản trên đất, đo đạc, xác định loại đất chính xác, lịch sử đất bị thu hồi, áp dụng đơn giá đền bù, đòi hỏi cán bộ làm việc hết sức công minh, chính xác. Đồng thời phải có sự phối hợp rất chặt chẽ giữa chính quyền địa phương và các cơ quan chuyên môn liên quan đến dự án.
Thứ ba, tổ chức giải phóng mặt bằng khi có quyết định chủ trương đầu tư, quyết định phê duyệt dự án đầu tư, tiến tới giao mặt bằng sạch đạt 80% trở lên cho tất cả dự án trước khi khởi công. Nguồn vốn cho công tác giải phóng mặt bằng sử dụng linh hoạt từ nguồn quỹ ĐTPT của tỉnh (nguồn tỉnh bố trí cho quỹ, nguồn ký quỹ, đặt cọc các nhà đầu tư, nguồn huy động khác).
4.4.2.2. Nhóm giải pháp giai đoạn thực hiện dự án đầu tư
a. Nâng cao chất lượng lập, thẩm định và phê duyệt dự án và thiết kế kỹ thuật dự toán
* Công tác lập dự án, thiết kế kỹ thuật và dự toán
Chất lượng các các sản phẩm tư vấn là yếu tố rất quan trọng trong việc bảo đảm điều kiện cho CĐT thực hiện quản lý dự án và phụ thuộc rất nhiều vào chất